关于县域经济问题的若干思考，本文主要内容关键词为：县域论文,经济问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F061.5;F127 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-4434(2004)01-0084-05
县（县级市，下同）域经济是县级行政区划内的区域经济，是我国经济相对独立的具有综合性和区域性的基本单元，是国民经济中十分重要的一个层次，它处于宏观经济之“尾”，微观经济之“首”，中观经济之“实”，是区域经济最基层的环节。1999年，我国共有2071个县（含县级市、自治县、旗、自治旗），面积占全国国土面积的90%以上，人口占全国总人口的80%以上，工农业总产值占全国工农业总产值的60%以上，研究县域经济问题具有重要的理论意义和实践意义。
一、关于县域经济含义和特征问题
目前理论界和实际工作中对这个问题的认识并不一致，而对县域经济的含义和特征进行正确界定，又是研究县域经济问题的基础。
（一）县域经济的含义
目前对县域经济的定义多是从地域范围的角度进行的，比较有代表性的观点有以下几种：
一是县域经济是指以我国的行政县为区域范围，以一级财政为标志，以县城、镇、乡、村各层次的经济元素间的联系和比例关系为基本结构，通过双向反馈的人力流、资金流、物质流、信息流而显示出整体功能的经济系统。二是县域经济是以城镇经济为轴心，以集镇经济为纽带，以乡村经济为基础的区域性经济网络。三是县域经济是县级行政区域经济，是按照自然地域、经济内在联系、商品流向以及社会、政治发展需要，在长期演变中形成的，它既是相对稳定的基本行政单元经济，又是国民经济的细胞。
笔者认为，上述几种观点是从不同的角度分析的，各有其合理性。从综合的角度进行分析，县域经济属于区域经济，是一个县范围内全部经济活动的总和，是国民经济各部门相互交织的综合体。其主要含义包括：(1)县域经济是各部门的综合体，包括工业、农业、商业、运输业、建筑业、旅游业、信息业、金融业等。(2)县域经济活动是在一定空间范围内进行的，包括社会再生产的全过程，牵涉生产、分配、交换、消费等各环节，纳入上级地（市）经济的总盘子，直接联系乡村经济，又与各级部门、各周边地区的经济活动交织在一起，形成多层次立体交叉的三维结构。(3)县域经济不是各部分经济活动的简单汇总，而是组成要素有机结合的整体。这个有机是由共同目标所联系起来的许多相互依存的子系统、分系统组成的复杂的社会经济系统。(4)县域经济应属于中观经济，因为它既不属于宏观经济系统，也不属于微观经济系统。从宏观经济看，全国或全省的经济条件和经济调控手段比较齐备，而县域经济总量分析包含的范围较小，只是一种更小范围的区域经济；从微观经济看，县域经济不是一个独立的经济法人，而是县行政区划内微观经济活动量的总和。(5)从条块关系看，县域经济是宏观经济与微观经济的结合部，是发展市场经济的一个重要的中间环节。县不是一个“细胞”，而是一个具有超细胞功能的“细胞集合体”。(6)从县域经济的地域范围看，县域经济是一种典型的区域经济，与行业经济相比，县域经济是较为完整和相对独立的经济体系。
县域经济与区域经济既有联系又有区别。其共同点是都指一定范围的地表空间中的经济区域，区别在于，区域经济的界限一般比较模糊，往往是跨行政区的经济区，经济功能的发挥主要是通过经济发展的内在客观联系，县域经济具有行政区域的含义，界限比较清楚，经济功能的发挥往往是通过行政手段和政策功能作用。
（二）县域经济的基本特征
县域经济的基本特征，可以概括为“四性”，即区域性、综合性、层次性和开放性。
——区域性。包括经济网络的区域性，即县域经济是整个国民经济大网络中的小网络；经济运行的区域性，即征税、分配交换和消费等经济活动有些是在县区域范围内进行的；经济优势的区域性，即由于历史、地理和自然条件等方面的不同，县域经济一般都形成了自己的经济优势，包括产业部门优势和产品优势等。
——综合性。县域经济具有类似国民经济大系统的综合性特点。既包括农业、工业、商业、交通运输业、建筑业等产业部门，又包括计划、财政、税收、物价及教育、文化、卫生等职能部门，是综合各产业各部门乃至社会单位于一体的国民经济小系统、小网络。
——层次性。县域经济还可以分为乡村经济层次的基础层、乡镇经济层次的中间层和城镇经济层次的中心层，县域经济实质上是一个多层次的区域性经济网络。
——开放性。县域经济具有开放性，是开放型经济。这是由县域经济是社会主义市场经济内在属性所决定的。由于自然资源、经济社会发展水平等条件的不同，县域之间必然存在着差异与梯度。县域经济的发展，必然以人力流、资金流、物质流、信息流与外界进行广泛的交往为前提条件。县域经济不是地方保护主义的地方“割据经济”，而是没有行政区划边界的区域经济。
（三）县域经济的研究重点
研究县域经济问题，应该从哪个层面、哪个角度切入；研究的主要内容和重点是什么，是县域市场主体的经济行为，还是县级政府在县域经济中的职能定位，目前理论还没有取得一致的认识。
市场主体的经济行为说认为，研究县域经济应该主要研究县域内的市场主体的行为及其规律。但目前县域内的市场主体主要是中小企业和分散的农户。这样，对县域经济的研究就容易偏向于对中小企业和农户的研究，县域经济与农业经济以及工业经济、商业经济的区别会变得十分模糊。
政府职能说认为，研究县域经济的重点应该是研究县级政府在县域经济中的职能定位、市场经济条件下政府职能在县级行政区域的特殊性、具体的职能配置和机构设置等问题，这些对全国两千多个县而言固然具有普遍意义，但如果把研究的重点放在这里，就容易偏向于对县级政府机构改革的研究，称之为“县域经济”则有些牵强。
二、关于县级行政区划的调整问题
县作为一级行政区划，自秦朝以来已稳定地存在了两千多年。建国以来，国家本着便于进行行政管理和领导，有利于社会主义现代化建设，有利于各族人民团结，保持相对稳定的原则，保留和完善了县级行政区。1983年劳动人事部、民政部关于地市机构改革中的几个主要问题的请示报告中正式提出了县级市这一概念。1986年，国务院批准民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告的通知，从法律上明确了县级市的等级、地位后，随着县域经济社会的发展，达到设立县级市标准的县越来越多，出现了县逐步减少、县级市大量增加的变化。1986年有2017个县，184个县级市，1988年有1936个县，248个县级市，到2000年底，县级行政区划单位减少到1671个（县为1503个，其他为自治县、旗和自治旗），县级市则增加到400个。
县改市逐步扩大的趋势，有多方面的背景，对县也有很大的诱惑力。一是县改市表明其经济实力达到一定水平，可以为当地提供扩大宣传、招商引资、吸引人才的机会。二是可以得到更多的优惠政策和待遇，如增加城市建设费用、多增设一些机构和扩大编制等。三是可以从抓农业转向抓工业和商业，扩大财源。四是心理上有一定的优越感。
在县改市的过程中，有一些问题应当引起注意。一是大量的县改市后，城市数量、城市人口及城市化率从数字上看有了较大的增长，但城市发展的质量并不高，城市基础设施依然十分薄弱。二是城市职能分工和配套建设不协调，城市产业结构趋同，重复建设现象严重。三是县级市的概念已偏离了“市”的含义，许多县级市的经济结构是以第一产业为主的，在地域结构上，城镇型的建成区只占1%甚至更少，绝大部分还是农村景观。
要研究随经济的发展，会有更多的县将达到或超过县级市的设立标准，是否都改为市辖区和县级市？或者是根据经济发展水平重新研究设立新的设市标准？据对沿海地区经济发达的江苏、浙江、福建、山东省统计，2000年底仅有217个县，而市辖区和县市则达到322个，已大大超过县的行政区划单位。
还要研究的问题是，是否对地广人稀的县进行合并，以及合并后会产生什么问题。在我国广大的西北地区，有一些人口只有几万人，但土地总面积上万平方公里的县。对这些县能否合并，在少数民族地区如何处理，等等，都需要认真研究。
三、关于县级财政以及发展县域经济所需资金来源问题
财政体制改革是涉及县域经济发展、体制改革、行政改革的最大的问题。县级财政状况令人堪忧。据对1999年人均GDP居全国中等水平的吉林省县级财政收入和财政支出统计资料分析，全省41个县和县级市，平均每个县财政收人为7699万元，而财政支出平均每个县则为16886万元，平均每个县收支缺口为9187万元。
在县级财政体制改革中的一个问题是，县级政府职能全面，工作量大，政府的规模也越来越大，运行成本越来越高。有研究表明，改革以来的政府运行成本以年均15%的速度递增。
在县级财政体制改革中，还有一个问题，就是目前县级财政的大部分用于义务教育支出。1986年4月12日第六届全国人民代表大会第四次会议通过的《义务教育法》规定：国家实行九年制义务教育。国家、社会、学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。《义务教育法》的颁布为农村基础教育的普及提供了法律保障，各地都制定了实施《义务教育法》的办法，提出了实施初等义务教育的具体目标和措施。但不容忽视的一个问题是，县财政出钱普及义务教育，培养的学生中一部分考上大学后，毕业后绝大多数并不回到本地就业，没有直接为本地经济发展作出贡献。就等于是当地县财政出钱为国家和其他地方做贡献。这就使县政府陷入两难境地，一方面普及义务教育是考核县级领导的主要指标，必须完成；另一方面，又必须有相当大一部分财政支出予以保证。保证义务教育支出和维持相当大规模的人头费支出后，财政用于发展经济的资金余力很小。
如果县级政府职能加以转变，以提供教育、完善社会保障制度、创造平等竞争的市场秩序和环境、建立开放竞争的市场体系等公共服务为主要职能，并在财政上改“以人定支”为“以事定支”，那么教育经费问题怎么解决，不足部分是否可由中央财政转移支付解决；地方政府财力最大的来源是预算外收入，如何结合费改税进行规范管理等，均是涉及教育体制改革和财政体制、税收体制改革等重大问题，需要予以认真研究。
四、关于保留乡镇一级政府和财政机构的必要性问题
乡镇财政的建立助长了乡镇基层政权对农业剩余索取的扩张和乡镇机构规模的扩大化。1982年中央决定取消人民公社建立乡镇政府，1983年，中央作出了建立乡镇一级财政的决定，乡镇财政作为财政体系最基层的一级组织发展起来。乡镇财政建立后，乡镇政府成为独立的利益主体，改变了过去那种无财政权力的局面。国家财政实行“分灶吃饭”的财政管理体制后，由于地方可以从增加的财政收入中分得一部分，调动了乡镇财政开拓财源增加收入的积极性，乡镇财政的收支规模快速扩大起来。1994年实行分税制财政体制改革后，随着中央适当集中财力，以及省、地市、县级适当集中财权，乡镇财政在机构规模仍在扩大的情况下，收支缺口增大。为了保障财政收支的增长，满足日益增大的支出压力，不得不采取税外收费的形式来维持乡镇组织的运转。这就使农民负担的问题日益突出起来。而乡镇机构的膨胀造成行政费用增长率高于财政收入增长率的社会现象，又加剧了村级负担特别是村级债务问题的更加突出。
目前全国有4.37万个乡镇，包括离退休人员和教师在内的财政供给人员约1280万人，平均每个乡镇近300人。有的乡镇事业单位人数达1000多人，每个乡一般都有25～30个站所，包括教师在内，吃财政饭的高达600至800人。大多数机构靠收费和罚款维持正常运转。“九五”期间，农民年均缴纳农业税收254亿元，农业特产税88亿元，以屠宰税、耕地占用税、农村个体工商税为主的其他税金1449亿元，提留、乡统筹730亿元，农民两工价值800亿元，合计达3321亿元。这还不包括各种名目繁多的集资收费和摊派。不计农民社会负担和两工折劳，1998年农民人均上缴税收和提留统筹费已由1993年的141元上升到281元，增长了近1倍，年均增长15%，大大高于同期农民人均纯收入年均增长速度。有的省是30至50个农民养活一个干部。
针对我国乡镇政府组织机构规模庞大、运行成本过高、农民负担过重，以及由此造成的农村税费改革难以推进等问题，理论界提出了撤销乡镇一级政府和财政机构的主张。主要观点是：现行乡镇机构延续了人民公社政社合一的职能，是计划经济时代的产物。从中国几千年的乡制分析，乡虽然承担着乡镇管理的重要职能，但从未成为一级政权机构。欧美及日本等发达国家地方机构的设置也与我国明显不同。因此，从生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础，转变政府职能，减轻农民负担和降低政府运行成本，发展农村中介的需要等方面考虑，应当改革乡镇机构，取消乡镇一级政府，改设立县市级派出机构或称为乡镇办事处，并取消一级财政，实行由县市财政统收统支办法。
笔者认为这种设想是大胆的，已超出了目前“撤乡并镇”的范围，也具有一定的可行性，但在实际操作过程中，有一些问题需要进行深入研究。一是乡镇党委和政府在乡镇级各项活动中发挥着领导核心作用，要贯彻落实党的路线方针政策，组织完成各项任务，保证社会稳定。取消乡镇一级政府后，在县级政府和村委会、农民之间是否会出现一个断层。二是取消乡镇级政府后，虽然可强化县级政府对乡镇派出机构的公安、工商、税收、计划生育、教育等职能，但所需经费来源如何解决，如由县级政府据实列支，又涉及到县级政府的财政体制改革问题。三是大量的人员安置问题等。
五、关子县级人民政府的职能及调控的手段的问题
县作为基本的地方行政区划单位，自产生以来，历经二千年的改朝换代和一次次大规模的社会变革，县以上的行政单位和县以下的行政单位，在不同的朝代、不同的时期都经常发生变化，但县制却一直沿袭了下来。县是我国历史上出现的各类行政区中最稳定、沿用时间最长的行政区划。县在其逐步发展过程中，逐渐成为以县城为经济、政治、文化中心并且有相当稳定性的政区，能够在任何政治制度下都以不可轻易分解的行政区划单位而发生重要作用。县级政权历来被视为巩固政权的支柱，县级政权的本质是长治久安，而不是促进经济社会的发展。
建国以来，特别是改革开放以来，随着国民经济的全面发展，县域经济在整个国民经济中的地位和作用越来越重要。特别是县域二、三产业的崛起，使县域产业结构发生了重大变化，迅速扩充了县域经济总量。到1999年底，全国国内生产总值超过10亿元的县有59个。地方财政收入超过1亿元的县有631个，其中超过2亿元的县有178个。县域经济的发展，改变了县级行政的职能构成，同时由于我国县级政府的社会职能非常全面，县级政府的负担过重，使县域经济管理成为县级行政的重要内容。
1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一百零七条规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”，明确了县级人民政府管理经济的职能。政府在发挥管理经济职能的同时，还负有实现辖区内充分就业、保证社会安安团结、促进县域社会发展和控制人口过快增长的社会职能。具体说来，在经济管理方面还包括以下几个方面的内容：一是执行国家的国民经济和社会发展计划，制定县级国民经济和社会发展计划；二是制定和颁布有关的具体政策、章程、办法、组织协调县内务行业对外经济技术合作，发展横向经济联合；三是运用投资、财政、税收、价格、工资等经济杠杆，指导、控制、调整县内企业的生产经营和投资方向，促使产业结构和产品结构合理化，促使经济规划和计划目标的实现；四是组织市场调查和预测，收集、分析、处理、发布经济技术信息和市场供求信息；五是依照法律法规和规章，检查、监督企业的生产经营活动，调解、处理县内企业之间的经济纠纷和经济案件；六是依法保护县内企业生产经营自主权和合法利益。
但在实际操作过程中，由于政府职能转变滞后于经济体制改革和经济运行方式的转变，政府想管的事也没有管好，存在许多问题：一是对政府在县域经济发展中的地位和作用，在认识上有偏差，在操作上或者全面干预，政府几乎直接控制了整个社会的经济活动，或者放手不管，对市场不能完全发挥作用的领域，需要地方政府介入经济活动时，没有进行必要的干预，“政府万能论”和“政府无为论”同时存在。二是经济发展规划体现不出特色，对资源和市场情况不清，在进行经济建设时，盲目开发，“追风”现象严重。三是在政策倾向上，往往只注意对国有企业、大企业的政策优惠和支持。四是政府往往更多地是以“管理者”的身份出现，只管向企业照章收税，关心的是增加地方财政收入，而作为“服务者”并不称职，很少关心和致力于如何为企业发展创造良好的外部环境。
县级政府在国家行政管理体制中的地位和作用很重要，它既是党中央、国务院各项方针政策的执行机关，又是县域经济和社会发展的领导机关。县政府还是“前沿”政府，直接面对农村、农民、农业和市场的管理与服务。目前县级政府机构设置与职能配置，是在计划经济体制条件下逐步形成的，由于历史条件的制约和宏观环境的限制，一些深层次矛盾和问题经多次改革后仍未得到根本解决。新一轮县级政府机构改革的重点就是县级政府职能转变问题，即在市场经济条件下政府职能如何重新定位，如何建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的县级行政管理体制。县级政府应当是“全能政府”还是“有限政府”，是更多地管理、干预经济，还是应该更多地提供教育、完善社会保障制度、创造平等竞争的市场秩序和环境、建立开放竞争的市场体系等公共服务，以及在管理经济中如何更好地发挥宏观调控作用，切实按照市场经济的要求，切实把职能转向服务与协调，成为县域经济的调控者，社会的有效管理者和公共服务的提供者。现实中究竟应该怎么做，是应当着力研究的问题。
六、关于县域经济发展中的所有制结构和产业结构问题
从县域经济发展的生产力水平看，县域经济具有农业人口比重大、工农业生产及其科技水平比较落后、服务业发展薄弱、农村和城镇剩余劳动力多的特点，这一低层次的生产力状况是与单一的公有制或者以公有制经济为绝对主体的所有制形式相适应的。而非公有制经济具有产权清晰、便于流动，责权利完全对应，投资方向灵活、投资效率高、见效快，市场适应性强等特点，因而在以农业、传统服务业和低层次的工业为主的县域经济中具有公有制经济不可替代的作用。从县域经济在国民经济中的地位和特点来看，应当构筑非公有制经济在县域经济中的主体地位。虽然党的十五大明确指出对非公有制经济要继续鼓励发展，九届人大第二次会议通过的宪法修正案又用法律的形式宣布了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，但是现实中非公有制经济在土地使用、融资、产品出口、技术引进、产品评级等方面仍受到不同程度的歧视，多数地区对加快发展非公有制经济的认识和措施还不到位。应该研究如何创造更加宽松、平等的条件，为非公有制经济的发展扫除障碍。
在发展县域经济的策略上，多数地区都提出了应该提高第二、第三产业比重，促进剩余劳动力的转移，积极推进城镇化建设，但是实践中多是着力发展工业，重视工业项目的建设和引进。积极协调三次产业的关系，形成与当地生产力发展水平相适应的合理的产业结构，是实现县域经济产业结构转换升级的客观要求，但是能否把发展县域经济理解为发展工业经济，以及在突出加快发展工业的同时，如何处理好与发展第三产业的关系，如何处理好与实施城镇化战略的关系，如何以促进和带动其他相关产业发展、填补结构断层、加强产业关联度为目的来选择适合当地县情的支柱产业，如何进行制度创新并为县域经济结构调整提供必要的制度支持等，也是我们必须认真研究的重要问题。
［收稿日期］2003-11-06