美国联邦政府科研经费监督管理及其启示，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,美国论文,监督管理论文,启示论文,科研经费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F204 文献标识码：A 文章编号：1000 — 2995（2006）01—006—0017
近年来，我国科技投入持续增长，实现了历史性突破，政府部门、社会团体乃至普通公众均越来越关注财政投入科技经费的管理和使用，财政投入科技经费的安全性及其使用效率受到各方的重视。目前，科技管理制度不断完善，对政府科技专项经费的监督不断加强，但经费监督仍是科技管理中的薄弱环节，存在监督职能不明确，监督机制不完善，监督制度不系统，监督执行难操作等问题。
对政府投入科研经费进行科学、规范的管理，提高科研经费的使用效率，一直是世界各国政府科技主管部门的关注焦点。美国作为世界科技强国，联邦政府不仅重视科研经费的投入，而且也十分重视对科研经费分配、使用的监督管理。美国联邦政府的经费监管从国家立法、外部监督到内部控制等各方面联邦政府都有严格的规定和要求，构成了完整的监督体系。对于保障经费的安全和合理使用起到了积极的作用。如何借鉴国外先进经验，完善和建立科技专项经费监督体系和经费监督机制，建立科技专项经费监督制度，对政府投入科研经费进行科学、规范的管理，使经费监督制度化、规范化，以保障政府科研经费分配的公开、透明，经费使用的规范、合理，提高科研经费的使用效益，是现阶段我国科技管理面临的重要课题。
1 美国科研经费监督的监督机构
美国科研经费监督从国家立法、外部监督到内部控制等各方面都比较完善，已经形成了一套完整和成熟的监督机制。美国对政府科研经费的监督一般是从科研经费的申请过程就开始，以严格的项目立项申请和审查来保障项目的顺利实施和科研经费的正当使用。从美国监督机构设置和监督工作的开展来看，履行经费监督职责的机构都是相对独立的。根据经费监督主体，可将经费监督分为外部监督和内部监督两类（见图1），外部监督的主体是国会及其审计署， 内部监督的主体是部门的总监察长办公室（Office Inspector General，简称OIG）。
图1 美国科研经费主要监督类型与监督环节
外部监督主要由议会（国会）负责对预算的审查和批准，以及审计部门协助国会所进行的事后监督和社会监督。美国的联邦预算管理十分严格，要经过议会的辩论、听证、修改、宣读程序、投票批准等过程，国会及各专门委员会在从经费预算的制定、审议到划拨、执行等各个阶段通过听证等方式进行经费的监督和管理。国会总审计署（The Government Accountability Office，简称GAO）可在任何时候对任何部门调取他们认为需要的有关资料，监督有关部门的经费支出及使用情况，如果发现问题有权要求有关部门更正或向国会报告①。国会总审计署作为外部监督机构，独立于政府、协助国会（议会）进行事后审计监督。根据《信息公开法》，经政府批准的科研经费预算执行情况，在不违背国家利益的情况下，必须向社会公众公布，接受公众监督。
各部门的OIG履行内部监督机构职能。根据1978年制定的总监察长法案（1982年修订）规定，在美国行政系统许多部门（和独立机构）设置OIG，它相对独立于部门，直接向本部门首长和国会负责。总监察长由总统直接任命，并经参议院批准，OIG的运行经费从国会获得，使其监督工作的独立、客观、公正得以保证。OIG在全国范围内有权对本部门计划的执行情况及其他相关事务，进行独立的、有目的的审计、评价、调查和检查，并向部长、国会和公众提供及时、正确和可靠的信息（包括计划及其管理的问题）以及改进的建议。法案还赋予总监察长传票权力和其他相当独立的调查权。OIG与所在部门的相对独立，提高了联邦经费监督的效益和效率，能够发现并杜绝舞弊、浪费和滥用职权现象的发生，并可通过司法程序，追回滥用的相关经费（徐海燕，汪前进，岳忠厚等，2001）。OIG与所在部门这种相对独立、相互制约的关系，是发挥有效监督的前提和基础。如果总监察长办公室的工作人员有违反规定甚至是受贿行为，知情者也可直接向国会投诉。
内部监督的机构设置上，各部门的OIG根据各自特点存在一定的差异， 美国卫生部OIG设总监察长一名，副总监察长和总监察长助理若干名。 一般下设审计事务处（Office of Audit Services，简称OAS）、评估检查处（Office of Evaluation and Inspections，简称OEI）、调查处（Office of Investigations，简称OI）、管理和政策处（Office of Management and Policy，简称OMP）和总监察长律师处（Office of Counsel to the Inspector General，简称OCIG）等部门。各部门由负责相关业务的副总监察长负责，总监察长助理主要协助进行审计、调查研究，监督和质量保证，以及政策、规划方面的工作。
图2 美国卫生部OIG内部组织机构图②
2 美国联邦政府经费监督的监督内容、程序和方式
美国联邦政府经费监督根据国会制定的《总监察长法》、《联邦会计和审计法》和《单一审计法》、《公共法97—258》（1982）、《联邦会计和审计法》、 《单一审计法》（1996）、《预算和会计法》（1921）和《政府公司控制法》，以及1990年和1994年国会先后通过的《首席财务官法》（1990）和《政府管理改革法》（1994），以及美国预算管理局（the Office of Management and Budget，简称OMB）发布的A—133号通告等进行监督（OMB，2003），经费使用范围的监督上根据OMB发布的针对学术机构的成本原则A—21通告（OMB A—21），针对州和地方政府实体的成本原则A—87通告（OMB A—87），针对非赢利组织的成本原则A—122通告（OMB A—122），针对州和地方政府管理的要求A—102通告（OMB A—102），针对学术机构和非赢利组织的管理要求A—102通告（OMB A—110），确定监督的范围和内容。在经费监督执行过程中，根据美国会计师协会建立的公认审计标准（Generally Accepted Auditing Standards，简称GAAS）和公认政府审计标准（Generally Accepted Government Auditing Standards，简称GAGAS）进行科研经费的监督管理。
2.1 监督内容
美国对科研经费的监督范围广泛，即凡是政府的财政投入，都受到监督，而且实行全过程监督，即从经费的申请、分配和使用到绩效评估等各个环节进行监督。经费监督的内容丰富，不仅仅局限于对经费分配、使用的监督管理，还对科研人员的科学不端和学术腐败行为进行调查（National Science Foundation Office of Inspector General,2003,2004; U.S.Department of Health and Human Services Office of Inspector General,2005）。
2.1.1 经费分配的监督
对经费分配的监督，一般是审视和监督有关部门的权力有无滥用、经费分配是否合理、项目评审过程是否规范、公开、公正等。
2.1.2 经费使用的监督
对经费的使用情况进行监督是美国科研经费监督工作的一个重要环节。对经费使用的监督包括：对部门计划的项目负责人及其所在单位的监督，主要是对项目执行和财务状况进行必要的审计，监督科研经费使用的合法性、合规性，审查所开支的款项是否符合美国国家规定；对经费使用过程中存在的问题，要给出必要的建议，问题严重的，将诉诸法律予以处理。
2.1.3 内部会计制度的监督
美国的科研经费监督还包括对被监督对象的内部会计制度执行情况进行监督，要求承担联邦经费资助任务的所有科研机构必须有合乎规定的财务管理制度和管理系统，它们在签订资助合同时必须对此予以确认。
2.1.4 科研不端行为的监督和检查
美国的科研经费监督工作还包含对科研不端行为的监督和检查。美国将科研不端行为定义为“编造、伪造、剽窃或其他在申请课题、实施研究、报告结果中违背科学共同体惯例的行为”（王锋，2002）。科研经费监督机构依法有权要求被资助机构提交该机构及其相关人员有无科研不端行为的报告，并对可能的不端行为进行监督和检查（沈新尹，陈钟，2002）。科研机构内部对违反科学道德的行为也会从舆论上实行严厉谴责。
2.2 监督程序
美国科研经费监督的实施是整个监督工作的核心，主要包括制定监督计划、监督实施、公布和使用监督结果等内容。
2.2.1 工作计划
美国联邦政府的科技经费监督一般实际情况和需要编制科技经费年度监督计划。对投入力度大或风险高的经费支出以及信用较差的经费使用单位进行重点监督。如美国卫生部的总监察长办公室根据审计办公室、评估检查办公室、调查办公室和总监察长法律顾问办公室提出的项目来确定工作计划，根据实际情况和需要，确定监督的重点和监督方案，制订科技经费年度监督计划。
2.2.2 监督实施
相关部门的OIG根据制定监督的计划以及来自各方面（包括部门工作人员、同行评议人员、科研人员等）关于违规行为的投诉（沈新尹，陈钟，2002），采用审计、检查、调查、报告和绩效考评等监督手段，组织实施监督工作，并将监督结果向社会公开，接受公众的监督。在经费监督的具体实施上，根据相关经费监督的操作规范（如：审计操作规范和调查操作规范）进行实施，使监督工作从始至终都有法可依、有章可循，保障了科研经费的监督工作得以顺利进行。如：美国国家科学基金会OIG的审计监督工作根据审计准则、财务审计的审计指南等进行实施。
2.2.3 征求意见和反馈
美国的科技经费监督过程中，一般会充分听取被监督对象的有关人员的意见和建议。如美国科学基金会总监察长办公室在进行审计时，在形成报告初稿后，经负责审计事务的总监察长助理或区域总监察长评阅后，要送交给受审机构，由受审机构提出申述意见，并对申述意见予以相应反馈（National Science Foundation Office of Inspector General,2003）。
2.2.4 监督结果处理
美国特别强调对监督结果的充分利用，它是保证监督效果和监督工作权威性的重要环节。对未能按时提交联邦现金交易报告的，停止一切预期付款，并终止审批和处理该单位新的项目建议书；对科技经费监督中发现问题的，受资助单位自己要采取措施对所犯的错误进行纠正，有的情况要通报批评，并书面承诺，保证以后没有违规的行为；对经检查核实存在滥用资金或不合规定的支出款项，将进行严格处理：不仅要求受资助单位将滥用项目经费的全额退还或根据《国会预算和扣押管理法》规定的程序，将滥用的经费退还，而且在受资助单位改正错误以前，一般暂停拨款。若不改正错误，将终止对受资助单位的资助，甚至取消其获得任何联邦经费资助的资格。对可能的涉及民事／刑事法律责任的，还要进一步调查并转交司法部门处理。
2.2.5 结果公开
根据《信息公开法》，相关部门的OIG要定期将监督结果向国会和公众公布。各部门针对某一任务都有一份提交相关部门、机构的报告，每半年或一年，要对国会和公众提交例行报告。如美国国家科学基金会OIG 每半年要就其监督结果以半年报形式向国会提交；每一财年要发布红皮书和橙皮书，其中：红皮书是OIG发布的年度有关成本节约建议后经费节约情况；橙皮书是OIG 发布的年度有关非经费方面的建议及改善情况。
2.3 监督方式
美国的内部经费监督具有体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的特点，并通过监督力求达到科研经费能得到高效和正确使用的目的。OIG一般根据监督计划，采用审计、检查、调查、报告和绩效考评等监督手段，组织实施监督工作，并将监督结果向社会公开，接受公众监督。在进行常规监督（如承担单位定期报告经费支出情况）的同时，OIG还采用不定期的检查、审计等手段进行监督。对经费预算、分配的监督，一般通过检查、调查进行监督；对经费使用的监督，一般通过事后的审计、影响分析和绩效评价等，对科研经费使用的规范性、效益效果进行监督。
2.3.1 报告制度
受资助单位在每季度结束后（通常在十天之内），由受资助单位财务主管通过美国国家科学基金会网站上的快速通道财务管理功能提交联邦现金交易报告。受资助单位在这份现金交易报告中必须清楚描述已接受的资金使用情况的全部信息，如资金在第一季度是如何使用的，在第二季度又是如何使用，有多少人参加项目，每个人工作的时间是多少，资产负债如何、资产损益如何等等，并获得单位证明后再将其返回至国家科学基金会。无论是预付制还是报账制，此份报告都是必需的。国家科学基金会不要求受资助单位提交单独的财务决算报告，因为国家科学基金已经设计了从联邦现金交易报告的记录项中提取最后财务数据的程序。
2.3.2 审计制度
OIG采取不定期的财务审计和绩效审计手段，审计经费使用的合理性和效益。财务审计包括财务报表审计和与财务有关的审计，绩效审计包括经济、效率审计和计划审计。OIG审计的重点是财务收支的正确性、合理性、经济性、 有效性及其效果，并以财务收支活动的合法性、合规性为核心内容。具体工作包括：审查科研经费列支是否超越规定的范围和标准；科研成本计算是否合规；科研收入有否转移、隐匿；是否存在截留、挪用各项应交收入和利润；各项经济活动的真实、合规性等。
要求年资助经费在50万美元以上的受资助单位，雇佣独立于本单位的与其无任何利害关系的审计中介机构，每年对本单位的项目执行情况作出客观详细的审计，对其基金项目财务报告及财务管理系统本身进行检查评估。独立中介机构在审计过程中如发现问题，有责任将其审计报告通告OIG，OIG将再视具体情况有针对性地着手调查。
2.3.3 调查
调查主要是对有关问题进行澄清或为解决某一问题而进行的专门活动。调查主要关注：重大管理和财务方面的问题；作假和盗窃；说假话，利益冲突；违反申请研究经费时所承诺的条件；对科研不端行为的投诉。
2.3.4 绩效评估（审计）
美国比较强调通过科研项目绩效评估（审计）的办法，将科研经费的分配和使用以业绩为衡量标准进行管理，以加强科研经费的监督和管理。绩效评估（审计）包括经济和效率评估（审计）和计划评估（审计）。如：美国科学基金会对项目执行的总体绩效进行的评估。
3 美国联邦政府经费监督对我国科技经费监督的启示
美国经验表明，科研经费监督工作要有明确的法律和法规要求，它们是保证经费监督的制度化、规范化和经常化的前提，要在监督机构的设立、权力、义务、责任到监督工作的具体操作执行和违规处理等方面都有明确的法律依据和保障，保证科技经费监督工作的独立、客观、公正，及违规处理严肃性。
3.1 建立健全科研经费监督体系
长期以来，我国的科技经费监督体系不够完善。少数部门至今未成立专门的经费监督机构；已建立了财政监督机构，但缺乏专职人员，监督人员多为兼职。监督体系的不完善，导致经费监督的广度、深度、力度不够，存在缺位和越位的问题。因此，完善我国科技经费监督，当务之急是构建完善的科技经费监督体系。借鉴美国经验，建立健全人民代表大会的宏观监督、科技管理部门的日常监督和审计部门的事后监督，形成科研经费的事前、事中和事后全过程的监督，监督对象既包括对科研经费使用单位，又包括对科研经费分配管理部门，监督内容包括对科研经费的分配、使用及其使用效果的监督和评估分析的全方位监督体系。
3.2 建立健全监督机构，保证其相对独立性，提高监督效能
监督的独立性必须受到重视，其独立性所蕴含的互不隶属、相互制约的特性，是发挥有效监督作用的前提和基础。目前，我国具有科研管理职能的各部门内部，大多都已有相关的人员承担监督任务，但经费监督工作的独立性不强，监督工作受到很大牵制，极大地削弱了监督威力。因此，要提高财政监督的效率，仍应当重视和解决监督机构的建立健全及在运作中保证其相对独立性的问题。各监督机构应在各自职权范围内依法独立开展监督工作，要排除被监督对象对监督工作的干扰，保证监督工作能够独立、客观、公正地进行。
3.3 经费监督应实现制度化和规范化
明确的、具有约束力的法律法规是保证经费监督制度化、规范化和经常化的前提。总体上看，目前我国的科研专项经费监督存在监督体系不完备、执法不严、重复或缺位等问题，对大部分科研专项经费的监督，仍缺乏有效的监督系统和机制。建立科研专项经费监督体系和科研专项经费监督制度，使科研专项经费监管制度化、规范化，用完善的制度、健全的体制、规范的运作、严密的程序来保证科研经费管理和使用的公开、公平，并提高其效率。国家科技计划项目承担者、被授权或委托负责项目组织实施管理机构有责任定期按要求向计划（专项）主管部门报告计划项目执行、调整、财务、验收等各类报告。要采用项目承担单位内部审计和科技专项经费监督管理部门的抽查审计和重点审计相结合的科技专项经费监督体系，以保证科技专项经费的安全性。
3.4 严格执行，查罚并重
近年来，科技经费监督工作有所加强，也发现了不少经费使用中存在的违规、违纪行为。但处罚力度不够、对事不对人的状况没有得到根本改变。处理偏宽的后果在客观上对违法违纪起到了鼓励纵容的作用。因此，必须坚持严格监督，加大对违规责任人的处罚力度，确保科技经费的安全和经费使用的合规、合法。
科研经费的监督管理不仅需要健全的监督管理机制，而且需要制定一系列有关科研经费分配、使用和管理的规定及有效措施，在经费监督实施方面，更需要建立一系列的监督（含审计和调查）的操作规范，对经费的申请、分配和使用各个环节实行全过程的监督，以确保科研经费分配的规范性、公开性和经费使用的合规性、合法性，并提高科研经费使用的效率和效益。
收稿日期：2005—06—17
注释：
① http://www.gao.gov/sp.html
② http://oig.hhs.gov/organization/OIGorgchart.html
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