依靠制度建设根治腐败——浅谈我党反腐败新思路的确立过程，本文主要内容关键词为：我党论文,浅谈论文,制度建设论文,新思路论文,腐败论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文献标识码] A[文章编号]1004—5961 （2000 ）04 —0045—07
依靠制度建设来根治腐败是我们党在改革开放新的历史时期探索到的一条反腐败新路子。认真地回顾和总结我们党在探索以制度创新遏制腐败方面所走过的历程，对于明确今后进一步前进的方向十分必要。
我们党自成立之日起，就开始与党内腐败现象作斗争，并在这一过程中逐步明确了反腐败的思路。依靠制度建设根治腐败的新思路，是在改革开放过程中逐步形成的，但在此之前，这一思路也并非完全无迹可寻。
一、改革开放以前我党在反腐败总体思路上的探索
在新中国成立之前，我党在反腐败方面所采取的基本办法是通过整风等形式加强对广大党员的思想教育，同时通过群众性政治运动的形式发动群众起来揭批腐败分子，随后再通过法律手段予以严惩。同时在苏维埃政权建设和抗日根据地政权建设方面，我们党也通过多种形式积极吸收各方面代表参与政权管理工作。在延安时期，“三三制”等民主参政形式以及乡镇政府的直接选举工作都取得了很大的成效。
早在新中国成立之前，毛泽东同志就在总结苏维埃政权建设和抗日根据地政权建设经验基础上，提出了防止腐败、打破治乱兴衰的历史周期律的新办法，这就是著名的“民主新路”论述。1945年7月初， 时任国民参政会参议员的黄炎培先生在访问延安时，向毛泽东同志询问中共能否打破历史上屡屡出现的“其兴也浡焉”，“其亡也忽焉”，“人存政兴”，“人亡政息”的周期率。毛泽东同志满怀信心地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”黄炎培先生对此表示高度认同，他认为民主是打破这周期率的有效途径。（注：原载黄炎培《延安归来》，转引自薄一波所著《若干重大决策与事件的回顾》（上卷），中共中央党校出版社1991年版第 156—157页。）但需要指出的是， 毛泽东同志更多地把民主理解为一种工作作风和工作方法，其特征是鼓励发表不同意见和广泛征求各方面意见后再作出决策，而不是把民主理解为一种政治制度。这种理解在很大程度上妨碍了我们党在建国后开拓“民主新路”的探索工作。
新中国成立后，面对来势汹汹的以贪污浪费等形式为主的腐败浪潮，我们党开展了坚决的反腐败斗争。在党的第八次全国代表大会之前，党和政府的反腐败斗争基本上沿袭党在革命战争时期的做法，即依靠自上而下地发动大规模的、急风暴雨式的群众性政治运动的做法来清除腐败分子，同时强调加强对党员干部的思想教育工作以提高他们的道德素养。随着新生政权的巩固和中国共产党执政地位的牢固确立，党内以刘少奇、邓小平同志为代表的一批有识之士不满足于传统的反腐败做法，开始探讨从制度上防治腐败之道。
1956年9月16日， 邓小平同志在党的第八次全国代表大会上作了《关于修改党的章程的报告》。在这个报告中，邓小平同志提出了加强制度建设来克服官僚主义等弊端的重要思想。他指出，“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导作用，并且从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”（注：《邓小平文选》第1卷第215页。）在党的八大前后，我们党在国家制度和党的制度建设方面取得了一些积极的进展。在国家制度方面，由建国初期召集的各界人民代表会议过渡到1954年成立的全国和地方各级人民代表大会，后者按照《中华人民共和国宪法》成为国家权力机关。在党的制度方面，将党的代表大会变为有固定任期和定期召集的常任制，实行党委集体领导的制度反对个人崇拜和个人专断，合理划分中央和地方组织的职权范围，调动地方党组织的积极性等。
中共八大召开后不久，国际共产主义运动中就发生了波兰事件，它与匈牙利事件一起促使中国共产党人思考如何防止执政党脱离群众变成“特权阶层”这一重大问题。刘少奇同志对此问题的思考颇有深度。在1956年11月中旬召开的中共八届二中全会上，刘少奇代表党中央作了《目前时局问题的报告》。他在报告中除了强调要加强思想教育外，更多地强调从制度方面采取措施，“要规定一些必要的制度，使我们这个国家发展下去将来不至于产生一个特殊阶层，站在人民头上，脱离人民。”（注：刘少奇：《要防止领导人员特殊化》（1956年11月10日），《党的文献》1988年第5期。 ）为此他建议订出一种群众监督的制度以加强人民群众对领导机关的监督，认真研究人代会和报纸如何监督政府和领导人员的问题，主张对领导人的权力加以明确的限制，并敦促取消对领导人的一些特殊待遇。
随后不久，邓小平同志就提出了“共产党要接受监督”的著名论断。他指出，“党要领导得好，……就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。”（注：《邓小平文选》第1卷第270页。）他进而指出，所谓监督来自三个方面，第一是党的监督，第二是群众监督，第三是民主党派和无党派民主人士的监督。在这三个方面的监督中，他特别强调群众监督的作用，并且论述也最多。扩大民主是实现群众监督的最重要内容。为此要开好人民代表大会和政协会，使代表畅所欲言，各种意见都能表达出来。他还主张加强基层民主管理，建议在厂矿企业搞职工代表大会，并加强它的作用，在农村实行民主办合作社，在学校发挥教职员工会和学生会作用。总之，只有让群众参与决策，群众的意见得到充分的表达，党的领导才能取得群众的信任和支持。
这说明党内以刘少奇、邓小平同志为代表的一批有识之士在建国后已经开始探索一条不同于革命战争时期的反腐败新路子。这条新路子的具体内容虽然还不太清晰，但大致轮廓已经显现出来。这就是在继续加强思想教育的同时，将重点转向国家制度和党的制度的完善上，用制度来规范人们的行为。同时，应较少地采用群众运动的办法，更多地依靠制度建设来防治腐败，制度建设的方向是扩大民主、加强监督等。
但令人遗憾的是，他们的思考在党内并没有变成普遍的共识，同时他们探索反腐败新路子的工作很快就被打断了。关于造成这种状况的原因，韩刚曾经做过比较中肯的分析。（注：载陈文斌主编《中国共产党廉政建设史》，中共党史出版社1995年版第113—114页。）他指出，这不仅是因为这方面的认识还处于初始阶段，而且还因为党内不少人包括一些领导人如毛泽东同志比较强调思想教育的作用，而不大注重从制度上解决问题。更有甚者，党内对制度建设问题重要性的认识从1956年底开始出现倒退。该年底经中央政治局讨论后发表于《人民日报》上的重要理论文章《再论无产阶级专政的历史经验》指出，无论怎样好的制度，都不能保证工作中不会发生严重的错误，即使有了正确的制度人们仍然可以犯严重的错误。在斯大林由于个人高度集权的体制而犯下严重错误的时候，我党却在分析斯大林错误根源上忽略了民主制度建设的重要性。为了“反修防修”，毛泽东同志再次把对全党进行思想教育放在首位。当思想教育未能奏效时，毛泽东同志不得不一再求助于群众运动的方法来清除党和政权机关中的腐败分子和异己分子，于是群众运动一波接着一波，直到最后发动一场长达十年之久的“文化大革命”。周期性的群众运动造成严重的政治震荡，并使许多无辜的干部成为残酷斗争的牺牲品，法纪受到践踏，政法机关受到严重冲击。
二、改革开放后反腐败新思路的逐步确立
“文化大革命”结束后不久，邓小平同志重新走上领导岗位，并成为我党第二代领导集体的核心。以邓小平同志为核心的党中央就在改革开放的新形势下如何反腐败问题展开了积极的探索。
1978年党的十一届三中全会后，全党在反腐败总体思路上逐步形成了两点共识。第一点共识是，反腐败不搞政治运动，而是应该靠加强社会主义民主与法制建设来解决。第二点共识是，在腐败成因上个人的思想、作风问题固然重要，但制度上的问题更为重要，更带有根本性，因此反腐败的根本出路在于积极进行政治体制改革。邓小平同志在全党上述共识的形成过程中发挥了关键作用。
对于用政治运动的办法来搞建设的危害，邓小平同志有着深刻的认识。早在1962年他就指出，“过去我也讲过，我们的运动太多，统统是运动，而且统统是全国性的；看来这是搞不通的。”（注：《邓小平文选》第1卷第324页。）在经历过“文化大革命”这场史无前例的“政治运动”的浩劫之后，以邓小平为首的老一辈无产阶级革命家，坚决抛弃了政治运动的老一套做法，增强了发展社会主义民主、健全社会主义法制的紧迫感。1980年时他说道：“我们过去在社会主义改造完成以后，仍然搞这个运动、那个运动，一次运动耽误多少事情，伤害多少人。发挥社会主义的优越性，归根到底是要大幅度发展社会生产力，逐步改善、提高人民的物质生活和精神生活。”（注：《邓小平文选》第2卷第251页。）在不搞群众性政治运动的情况下，如何有效地开展反腐败斗争呢？这就要靠加强社会主义民主与法制建设来完成。对此他曾反复作过论述。例如，早在1979年他就指出：“民主和法制，这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法制。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”（注：《邓小平文选》第2 卷第 189页。）同年他就这个问题再次论述道：“我们过去对民主宣传得不够，实行得不够，制度上有许多不完善，因此，继续努力发扬民主，是我们党今后一个长时期的坚定不移的目标。”（注：《邓小平文选》第2卷第176页。）一年后，他再次深刻地阐述道：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”（注：《邓小平文选》第2卷第348页。）事隔12年后，在南方谈话中他再次提醒全党：反腐败“还是要靠法制，搞法制靠得住些”（注：《邓小平文选》第3卷第379页。）。正是由于邓小平同志始终如一地坚持反腐败、不应搞群众性政治运动而应靠加强社会主义民主制度和法制建设的观点，全党才在这一问题上形成了高度的共识。
邓小平同志一贯重视制度在规范人们行为方面的决定性作用。他坚决反对把领导人的错误简单地归结为个人的思想、作风问题，反对把官僚主义行为和特权现象简单地归结为思想问题，而是始终把解决制度方面的问题放在头等重要的位置上。在那篇有着广泛而深刻影响的文章《党和国家领导制度的改革》中，他对这一问题有着集中和精辟的论述。他指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”（注：《邓小平文选》第2卷第333页。）针对一些干部中存在的官僚主义行为和搞特权、特殊化的问题，他指出：“当然，官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题”。（注：《邓小平文选》第2卷第328、332页。）有鉴于此，他强调解决贪污腐化、滥用权力问题， 要两手抓，一手抓思想教育，一手抓体制改革。他把解决党和国家现行制度中存在的问题提到了关系到党和国家是否改变颜色、党的领导和社会主义事业能否赢得人民信任这样一种战略高度来认识，并以此来告诫全党。
为了从根本上解决党和国家政治生活中存在的各种问题包括腐败问题，邓小平同志不遗余力地推动政治体制改革。他比较集中地论述政治体制改革问题是在1980年和1986年到1987年这两个时间段内。在1980年会见意大利记者时，他就明确指出，“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。”（注：《邓小平文选》第2卷第348页。）在《党和国家领导制度的改革》一文中，邓小平同志吹响了政治体制改革的号角。在该文中，他深刻地论述了改革党和国家各方面制度特别是领导制度的必要性。他指出：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”（注：《邓小平文选》第2卷第327、 333页。）他认为改革党和国家各方面制度特别是领导制度的时机和条件已经成熟，应该提上党和国家的工作日程上。他是这样说的：“改革并完善党和国家各方面的制度，是一项艰巨的长期的任务，……对此我们必须有足够的认识。……现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务，以适应现代化建设的需要，时机和条件都已成熟。这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。”（注：《邓小平文选》第2卷第342—343页。）
80年代中期后，面对现行政治体制不能适应经济体制改革要求的严峻形势，邓小平同志提出了进一步推进政治体制改革的任务。他科学地分析了经济体制改革同政治体制改革的辩证关系，认为这二者应该相互依赖，相互配合，否则的话，只搞经济体制改革不搞政治体制改革，现行政治体制必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿，从而最终使经济体制改革也难以贯彻下去，他进而指出：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”，“改革，应该包括政治体制的改革，而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。”（注：《邓小平文选》第3卷第164、160页。）关于政治体制改革的目的， 邓小平同志认为其目的是要发展社会主义民主，调动人民群众和基层单位的积极性，消除官僚主义，提高工作效率。他指出，1980年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该尽快提到日程上来。至于改革的具体内容和步骤，邓小平同志主张通过深入的调查研究和广泛的讨论之后再作决定，他虽然就此提出了一些建议如党政分开、权力下放、精简机构等，但对改革的具体内容仍持开放的态度。同时认为改革要坚持共产党的领导，保持自己的优势，避免资本主义社会的弊端和毛病。
正是由于邓小平同志的上述努力，全党同志才逐步形成这样的共识，即解决党和国家政治生活中的各种问题包括腐败问题的根本出路在于积极稳妥地推进政治体制改革。
进入90年代后，以江泽民同志为核心的党中央第三代领导集体在继承和发展邓小平同志上述思想的基础上，逐步确立了依靠制度建设根治腐败的反腐败新思路。在制度建设的总体方向上，党的十四大和十五大继续坚持把建立社会主义民主政治作为努力方向，党的十五大更是明确提出了建设社会主义法治国家的目标，这些都为进一步推进政治体制改革指明了前进的方向。党的十四大以后，政治体制改革的重点从党政分开转向加强基层民主政治建设，同时机构改革和建立公务员制度的步伐也在加快。党的十五大以后，法制建设从重在立法转向立法与司法并重，司法体制改革开始提上议事日程。如果说政治体制改革主要是解决腐败产生的宏观制度结构或制度环境问题，那么微观和中观层次的具体制度安排在诱发腐败上的作用从90年代起日益引起党中央和专门的反腐败机关的重视。1993年8 月召开的中纪委二次全会在此前进行的广泛调研和讨论的基础上，提出了反腐败既要治标又要治本的重要思想。此后反腐败机关在抓紧领导干部廉洁自律、查处大案要案、狠刹几股群众反响强烈的不正之风的同时，抓紧了建章立制的工作。1997年召开的党的第十五次全国代表大会在总结前几年反腐败工作经验基础上，首次明确提出反腐败应“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤”。（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》，载《十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编》，中央文献出版社1997年版第455页。）1998年1月召开的新一届中央纪委的第二次全会，将党的十五大提出的反腐败新思路进一步明确化和具体化。尉健行在向全会所做的报告中，明确指出反腐败斗争必须坚持标本兼治，综合治理，既要狠抓治标，坚决查处违法违纪行为，严厉惩处腐败分子，又要加大治本力度，从源头上预防和治理腐败。为此要从四个方面加以努力：（1 ）加强思想政治教育特别是廉政教育，增强党员干部拒腐防变的能力；（2）健全法制， 保证党风廉政和反腐败斗争的有序开展；（3）强化监督，建立健全权力制约机制； （4）深化改革，减少和消除滋生腐败的条件。 （注：尉健行：《以党的十五大精神为指导，加大工作力度深入开展反腐败斗争》，《新华月报》1998年第3期。）从此以后， 依靠制度建设根治腐败变成全党的共识，这标志着我们党在新的历史时期反腐败新思路的最终确立。
三、反腐败新思路的理论意义和实践意义
依靠制度建设根治腐败这条反腐败新思路的最终确立，具有重要的理论意义和实践意义。
从理论上说，这条新思路的最终形成表明我们党对腐败现象的成因和反腐败成功的关键因素的认识达到了一个新的高度，走出了认识上的一些误区。在很长一段时间内，受极“左”思想的影响，我们党曾把腐败现象的成因简单地归结为个人的思想作风或道德品质问题，并进而认为在这些思想问题的背后是个人的私心私欲或名利思想在作怪。因此反腐败的重点被放在思想教育上，而思想教育的目的则是为了消灭个人的私心私欲或名利思想，使个人放弃对自身利益或价值的追求。这不能不说是认识上的一个误区。改革开放后，在走向社会主义市场经济的过程中，我们党开始走出上述认识误区。以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体由于认识到了制度在规范人们的行为方面所起的决定性作用，而把政治体制改革作为反腐败的根本出路。党的第三代领导集体对制度的内容和作用的认识又前进了一步，提出了“从（制度）源头上预防和治理腐败”的重要论断。同时我们党也认识到制度包括体制、机制、法制、管理制度等不同层次和方面，主张同时从这四个方面入手进行制度建设，遏制腐败现象发展蔓延的势头。此外，思想教育的重点也开始发生转变，重点转向法制教育、党纪教育、职业道德和社会公德教育，以便把个人追求自身利益和价值的行为纳入合乎法律和道德规范的轨道上来。这种思想教育将会进一步强化制度建设和制度约束的作用，形成一种反腐败的合力，同时也更容易为人们所接受，效果也会更好。
我们党在认识上长期存在的另一个误区是，无论搞革命还是搞建设都要依靠群众，而发动群众性的政治运动是体现依靠群众思想的最佳途径。毛泽东同志之所以偏爱群众运动的方法，是同存在上述认识误区分不开的。在反腐败问题上，毛泽东同志也是主要靠不断地发动群众运动的办法来解决问题。如前所述，邓小平同志最早跳出了上述认识误区，他认为搞运动的办法副作用太大，不适合现代化建设的需要。在现代化建设时期毫无疑问要继续依靠群众，要动员群众广泛参与，但依靠群众的最佳方式是加强社会主义民主制度和社会主义法制建设，为群众提供制度化的参与渠道，而不是不时地发动群众运动。反腐败也是如此。反腐败不搞群众运动，但必须发动群众，依靠群众，这就要求通过制度建设为群众参与和群众监督提供适当的途径和手段。总之，只有通过党和群众的共同努力，反腐败大业才会取得最后的成功。
在一部分党员干部和群众中还存在着一个严重的认识误区。这就是反腐败主要是惩治腐败分子，衡量反腐败工作的成就主要看受到惩处的腐败分子的人数多少，看反腐败机关敢不敢打“大老虎”。这种思维方式存在着严重的问题。因为按照这种思维方式，反腐败工作将会处于进退两难的境地。如果惩治的腐败分子人数较少，层级较低，有人就会认为党和政府反腐败不力，缺乏决心和诚意。如果受到惩处的腐败分子人数增多，而且又打倒了不少“大老虎”，有人又会认为腐败分子无所不在，似乎已经“无官不贪”。依靠制度建设根治腐败思路的提出，可以打破这种认识上的误区。反腐败的最终目的是通过改变公职人员的行为方式把腐败降到最低限度，惩治腐败分子只是治标之策，通过体制改革和制度创新从源头上预防和治理腐败才是治本之策。找到每一种腐败形式的制度上的“源头”，通过改变相应的制度结构或制度安排来消除特定的腐败形式，从90年代后期开始已经成为我们党反腐败工作的重要指导思想。与此相适应，衡量反腐败工作的成就应当看通过制度建设上的“专项治理”，特定的腐败形式是否出现了减少或消退，而不是再拿旧的尺度来衡量。
反腐败新思路的最终确立还具有重要的实践意义。首先，它使我们党明确了反腐败工作的重点和努力方向。在整个80年代和90年代早期，我们党反腐败工作重点放在“严厉打击”腐败犯罪分子和纠正不正之风上，查处大案要案打“大老虎”更成为90年代前期反腐败工作的重中之重。这些反腐败努力取得了一定成效，但总的来看效果并不理想。依靠制度建设根治腐败的反腐败新思路的最终确立，标志着我们党认清了前一段反腐败工作的局限性， 及时调整了工作重点， 明确了努力方向。1997年党的十五大以后，党和政府在继续坚持惩治腐败分于和刹风纠风等项“治标”工作的同时，加大了治本的力度，在反腐败制度建设上取得了重大进展，这些努力在抑制特定的腐败形式上收到了明显的成效。其次，它具有较强的针对性和可操作性。根据新的反腐败总体思路，党和政府将针对各种腐败形式的制度“源头”，采取对症下药的制度建设措施，以消除腐败现象滋生蔓延的条件和土壤。同时强化监督、建立健全权力制约机制、健全法制等制度建设措施有助于为权力行使的全过程建立起约束机制，是一种从制度源头上防止滥用权力的治本之策。这些制度建设措施既可以根据我国腐败现象的实际特点实施，如实行“收支两条线”、党政机关与所办经济实体脱钩等，同时也可以借鉴国外通行的一些制度例如政府采购制度、竞争性招投标制度等，它们都具有比较强的可操作性。最后，它有助于分清责任，明确分工，通过各方面共同努力达到建立廉洁政治的目的。依靠制度建设根治腐败的新思路表明，惩治腐败分子，督促领导干部廉洁自律，纠正部门或行业不正之风，乃是治标性的工作，同时也是各种反腐败机关的专门职责之所在。但是单靠这些治标性的工作是远远不够的，加快制度建设才是治本之道。很显然，制度建设的任务是反腐败机关所无法独力承担的。这是因为制度建设是一个复杂的系统工程，它涉及到体制、机制、法制、管理制度等不同层面的内容，涉及到从中央政府、各个部门或行业、各级地方政府以及各个工作单位等。体制改革涉及到全局性问题，理应由中央政府负全责；行风建设，理应由各个行业或部门通过深化自身的改革来解决；中观和微观层面的制度创新任务，则应由各级地方政府和各个工作单位自行承担；具体的廉政法律制度的制订和实施，责无旁贷地落在反腐败机关身上。反腐败机关在制度建设方面可以起到参谋和助手的作用，可以发挥协调者的作用，但却无法包办代替。只有调动各方面的积极性，分工负责，共同完成反腐败制度建设的任务，反腐败工作才有可能在新的世纪中取得显著的成效，从而赢得人民群众的信任。
标签：制度建设论文; 邓小平文选论文; 新思路论文; 党和国家领导制度的改革论文; 邓小平南方谈话论文; 邓小平理论论文; 民主制度论文; 反腐论文; 个人努力论文; 时政论文;