参与性政策主体：民主党派在中国公共政策过程中的制度定位新探，本文主要内容关键词为：公共政策论文,民主党派论文,中国论文,过程中论文,主体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国虽然也存在多个政党，但各个政党在国家政权层面上并不存在相互竞争的关系，中国共产党的执政地位和民主党派的参政地位都是法定的，这可以说是当代中国政党制度与西方两党制、多党制的本质区别所在。各民主党派作为参政党，是一种特殊类型的政党，它与西方国家一般理解的政党有很大不同。但既然都是政党，那么总有政党最一般意义上的特性与特征。笔者认为，这种特征就是，与其他所有类型的政党一样，民主党派在国家政治生活中从事的主要活动也是紧紧围绕国家权力展开的。民主党派参政的基本点是“一个参加、三个参与”：“一个参加”即参加国家政权；“三个参与”分别是参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。民主党派的基本职能是参政议政、民主监督。所有这些活动，都是紧紧围绕国家权力展开的，这也是民主党派与其他社会团体(如工会、妇联、行业协会等)的最根本区别。这些社会团体也会对公共政策产生影响，但他们的参与主要是在政权的外围，而民主党派的参与实际上已经进入了整个政治生活的深层，或者说与这些社会团体相比，民主党派与决策层的距离更近。
民主党派紧紧围绕国家政权履行职能、发挥作用，其主要功能是参与政策过程，进行利益表达和利益综合，影响公共政策的制定和执行。虽然在这个过程中不可避免要涉及政治录用和人事安排(包括党派成员在人大、政协中的政治安排以及在政府、司法机关中的实职安排等)，但这本身并不是主要目的。对执政党而言，吸纳一部分民主党派成员进入人大、政府、司法机关和政协等机构，其根本目的，主要还是为了推进公共决策的民主化和科学化，让决策者能够听到各方面的不同声音，广纳民意，广聚民智，从而使公共决策的质量更高，失误更少。正如邓小平当年所指出的：“共产党从一个角度看问题，民主党派就可以从另一个角度来看问题，出主意。这样，反映的问题更多，处理问题会更全面，制定的方针政策会更加恰当，即使发生了问题也比较容易纠正”。①
1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(简称1989年《意见》)明确将民主党派在我国政治体系中的地位定位为“参政党”。在我国，中国共产党作为领导党和执政党，毫无疑问在公共政策过程中扮演着主导性角色；同时我们也应注意到，八个民主党派作为参政党，在整个公共政策过程中也发挥着不可或缺的作用。从公共政策的视角看，作为参政党的民主党派到底是一种什么性质的政策主体，它在我国公共政策过程中究竟处于一种怎样的制度位阶，具有哪些基本特征？其优劣势又表现在哪些方面？本文试图对这些问题作出一些探索性的回答。
一、参与性政策主体：民主党派的政策主体类型归属
如何理解公共政策，中外学者从不同角度给出了表述和解释，综合来看，其要点如下：第一，公共政策是由公权力机关或掌握公权力的权威人物制定的计划和规划；第二，公共政策是一系列活动组成的过程，主要包括酝酿、制定、实施、监控、评估、终结等环节；第三，公共政策具有明确的目的、目标或方向；第四，公共政策能调整社会的利益关系，是对社会价值的权威性分配。
公共政策作为一个学术概念和逻辑过程，不能缺少主体、目的、过程、形式、功能、影响因素等核心内容。一般而言，政策主体可以被简单界定为直接或间接参与政策制定过程的个人、团体或组织。尽管世界各国的政治环境不尽相同，但政策主体的构成因素并无大的差别，只是它们对政策过程的作用方式和影响程度有所不同罢了。许多政策学的论著都有政策主体的相关阐述，比较具有代表性的看法是：政策主体的构成因素主要包括立法机构、行政机构、司法机构、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。
政党作为重要的政策主体，其在公共政策过程中的作用因政治制度的不同而存在着很大差别。西方学者从西方政党制度(主要是竞争性政党制度)的背景和特征出发，大多视政党为社会的一部分，进而将政党定位为非官方的参与者或者政府(体制)外的力量。例如，安德森在《公共政策制定》一书中把政策制定主体分为官方和非官方两大类：前者指那些具有合法权威制定公共政策的人，包括国会议员、政府首脑、行政人员及法官；后者包括利益集团、政党、研究组织、媒体和公民个人②。查尔斯·O.焦尼斯和迪尔特·马瑟斯将政策提案者(即政策制定者)分为政府内部(包括行政长官、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手)和政府外部(包括利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介等)两大类③。约翰·W.金登认为政府内部的参与者包括了行政当局(狭义的政府)、文官和国会，而没有正式政府职务的参与者包括利益集团、研究人员、学者、咨询顾问、媒体、政党和其他与选举有关的角色，以及大批民众④。
国内学者对政策主体的界定，在大的分类上基本沿用了西方学者的观点，但由于中国特殊的制度背景尤其是中国共产党作为领导党和执政党在中国政策过程中所扮演的主导性角色，中国学者在具体阐述中，都不同程度进行了修正，主要是特别强调了中国共产党作为官方决策者并且是核心决策者的定位，试图建构起既能体现政策学一般规律，又能反映中国实际的政策主体论。但是，对于民主党派的定位，却没有相对统一的认识。例如，张金马主编的《公共政策分析：概念·过程·方法》将政策主体分为官方决策者和非官方参与者两类。为体现中西区别，该书将中西方的官方决策者分开来讲，认为西方国家的官方决策者包括立法机关、行政决策机关、行政执行机关、法院。中国的官方决策者包括中国共产党、人民代表大会、行政机关、审判机关；非官方决策者包括政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等⑤。而在政党部分，该书只介绍了两党制、多党制以及一党制(以原苏联为例)下政党在政策制定中发挥作用的情况，中国的民主党派未被纳入分析视野。再如，陈振明主编的《政策科学》将政策主体分为官方政策活动者和非官方政策活动者两类，前者包括立法机关、行政机关、执政党和司法机关，后者包括利益集团、公民、大众传媒以及思想库等⑥。该书提到了民主党派，认为“政协及各民主党派也构成了我国政策主体不可或缺的部分”⑦，但却是放在执政党的部分介绍的，逻辑上有缺陷，且没有给民主党派一个明确定位⑧。又如，张国庆的《现代公共政策导论》将政策主体划分为国家公共法权主体(即官方决策者)、社会政治法权主体(包括政党、利益集团、作为个体的公民)和社会非法权主体三类，并将民主党派与西方政党一并定位为社会政治法权主体⑨。这样的定位，笔者认为并不能准确反映中国民主党派的特点，尤其是其与西方政党之间的差异性。又如，宁骚主编的《公共政策学》将公共政策主体分为直接主体和间接主体两大类，直接主体包括立法机关、行政机关、司法机关以及领袖人物，间接主体包括执政党、在野党、参政党、利益集团(压力集团)、大众传媒、政策研究组织、公民以及国际性组织、非政府组织⑩。间接主体的定位对民主党派而言，应该说是正确的，但这样的定位过于笼统，对于我们观察和认识民主党派在政策制定过程中的实际地位和作用，没有太大意义。
上述所列国内的几种著作及观点应该说具有较强代表性，从中我们不难看出，对于民主党派的政策主体地位，国内学者关注较少，即使关注到了，也往往因为不够了解或者因为偏见而不能在理论上给予恰当的定位(11)。笔者认为，用传统的官方-非官方或政府(体制)内-政府(体制)外的分类方法很难给中国民主党派一个合理的定位。这就需要从中国本土的角度来分析作为参政党的八个民主党派的特性。实际上，在作为决策核心的官方决策者与在决策圈外对公共决策施加影响的非官方政策主体之外，还存在一个中间状态的组织类型，我们不妨称之为“参与性政策主体”。概括来看，这类组织的基本特征可以概括为如下几点：第一，具有某些公共事务重大决策的建议权、咨询权，参与决策、执行和监督活动；第二，机构编制、人员经费、上下机构设置和享受的行政级别与国家机关相似；第三，这些组织设置的目的不是直接管理公共事务，而是在为执政党和政府服务的情况下，发挥沟通国家与社会(尤其是某些特定群体)的功能和作用。(12)
以上述标准来衡量民主党派，笔者认为，可以将其定位为参与性政策主体。参与性政策主体与官方决策者最大的区别在于它不是严格意义上的公权机关，没有强制性的公共权力，而与一般非官方政策主体的最大区别在于它不是在决策过程外围施加影响，而是作为体制内政治主体深度介入和直接参与到国家政权建设和公共政策过程之中。这样，民主党派与西方一般意义上的政党就有了重大差别，即它们通过中国共产党领导的多党合作与政治协商制度这一国家基本政治制度嵌入到中国的政治体系结构中，从而成为我国政治体系的重要组成部分，进而在当代中国政治过程中占据着特殊地位，发挥着重要作用：一方面，它们可以通过制度化、组织化的形式广泛参与国家事务的协商、咨询活动。通过党际协商，通过政协平台，民主党派积极全面介入国家和地方重大公共事务的决策、执行和监督中，尤其是“协商在决策之前和决策执行过程中”的政治规则的不断强调和逐步确立，民主党派参与公共政策制定的制度、机制和渠道日益完善，民主党派在当代中国公共决策过程中所扮演的角色日益凸显(13)。另一方面，他们可以深度参与国家政权的建设。作为多党合作的重要体现和保障，大量民主党派成员进入各级人大、政府和司法机关，尽管他们主要是以个人名义(或是以人大代表身份，或是以国家公务员身份)而不是以党派名义开展活动，但党派成员和国家公职人员的双重身份(14)，使得国家政权的开放性和包容性大大增强了。
二、民主党派作为参与性政策主体的基本特征
(一)国家化组织资源
新中国成立后，中国共产党对民主党派的编制、经费、干部调动、生活待遇和物质设备等具体问题从政治发展的高度予以重视，通过国家公共资源的配置予以解决。主要通过两种方式：一是提供公职资源。不仅通过政治安排和实职安排吸纳大量党派成员进入各级政协、人大、政府、司法等机构，而且将党派机关工作人员纳入国家行政编制，并最终纳入公务员队伍。二是提供公共财政资源，将民主党派活动经费(包括机关工作经费、调研费、培训费等)纳入财政预算。建国60多年来，就民主党派的编制、经费、待遇及房舍等问题，执政党、政府及有关部门出台了一系列文件予以落实和解决。仅1979年至1999年这二十年间，中共中央、国务院及中央有关部门制定和出台的相关文件就有25个(15)。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(简称2005年《意见》)明确规定，“要把民主党派机关的办公经费和考察调研、教育培训等专项经费列入同级财政预算。”2005年颁布、2006年开始实施的《公务员法》正式将民主党派机关工作人员纳入国家公务员管理体系。自此，民主党派组织运行所依托的主要资源彻底实现了国家化。
当然，民主党派组织资源的国家化是经历了一个发展过程的。在人员编制方面，新中国成立初期到中共十三大召开的近40年里，民主党派机关工作人员一直和其他党政机关的管理人员一样被称为“干部”。1987年中共十三大之后，我国开始改革干部人事制度，对“国家干部”进行合理分解，探索建立公务员制度。1993年颁布的《国家公务员暂行条例》标志着国家公务员制度的诞生。同时，中国共产党的机关、人大、政协、民主党派、部分群团机关参照公务员制度实行管理。为此，中共中央办公厅专门制定了《各民主党派中央、全国工商联机关参照试行〈国家公务员暂行条例〉实施方案》(16)。2005年颁布的《公务员法》正式将民主党派机关干部同中共机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的干部一起纳入公务员范围。
政党经费方面，根据杨尚昆回忆，建国之前中共的设想是“全国胜利后，共产党就不领国家的钱，自己吃自己的”，“进北平前，要开中国人民政治协商会议了，任弼时同志和朱老总提出一个问题：你共产党不用国家的钱，其他那么多民主党派有什么办法？这个问题受到大家重视。1949年1月初的政治局会议上，毛主席在会议中明确作了结论：我们应该公开地坦诚地和民主人士合作，统统吃国家的。党产的问题，以不搞为好，有饭大家吃，向他们说明就是。”(17)共产党和民主党派的经费从财政开支就是从这里开始的。当然，民主党派编制、经费等问题的解决是一个过程，这个过程既是民主党派的生存和发展状况得到改善的过程(18)，同时也是民主党派的官方性日益增强、对执政党和政府的依赖性日益增强、与政府部门日益同构的过程(19)。2005年《意见》颁布实施后，财政部专门制定了《进一步做好民主党派经费保障工作的意见》。2006年，中央财政设立地方民主党派组织培训工作专项经费。在当年财政部发布的财政收支分类改革方案中，在支出功能分类科目中，在“民主党派及工商联事务”款下设置了参政议政项目。这是我国预算管理第一次对党派经费专项工作项目做出具体规定，可以视为是党派经费项目规范化的重要开端。
正是由于民主党派组织在编制和经费等方面的这些特点，使民主党派机关虽没有正式登记，但在实际管理中却被定位为行政单位和机关法人，这与国外政党有很大区别(20)。根据财政部制定的《行政单位国有资产管理暂行办法》(2006年7月1日起正式实施)，各民主党派机关作为行政单位进行管理。财政部行政政法司在解读该文件时，专门就将政党机关作为行政单位进行管理作了说明：“政党组织的中央和地方各级常设工作机构，从一般意义上讲，不属于国家机关，但由于其业务活动的方式和财务活动的特点与国家机关类似，因此，作为行政单位管理。”(21)此外，在法律上，民主党派机关被界定为机关法人。在国家统计局开展的全国经济普查中，民主党派机关也被列为机关法人。
(二)科层化组织体系
现代行政组织的基本形态是科层制，马克斯·韦伯界定的科层制理想类型的基本特征是：分工和专门化、层级制、规章制度、非人格化管理(22)。民主党派作为一种以参政议政和民主监督为基本职能的组织，首先是一个政治组织，但它又不同于一般的政治组织，它还是一个有层级节制、专业分工、独立运作的政治实体和行政实体，在自身的组织结构发展与运作过程中呈现科层化的组织特征。
首先，从组织层次看，民主党派的组织体系自上而下分为中央组织、地方组织和基层组织，从而形成了庞大的层级组织体系。中央组织为中央委员会；地方组织为省级、地市级、县级委员会；基层组织为基层委员会、总支、支部。民主党派以民主集中制为组织原则(23)，强调少数服从多数，个人服从组织，下级服从上级，地方服从中央。根据民主集中原则，下级组织要贯彻执行上级组织的决定，向上级组织请示和汇报工作。上级组织要加强对下级组织的领导，经常听取和及时处理下级组织提出的问题。(24)
其次，从组织制度看，民主党派实行党代表大会制度。据此，民主党派的最高领导机关是全国代表大会，全国代表大会闭会期间是中央委员会。地方最高领导机关是同级代表大会或党员大会，各级代表大会或党员大会闭会期间是它们所选出的同级委员会。各级委员会对同级代表大会或党员大会负责，同时地方各级委员会也要向上级组织负责。中央委员会选举产生中央常务委员会，在中央委员会全体会议闭会期间，由常务委员会行使中央委员会的职权，领导全党工作。中央常务委员会闭会期间，由中央主席会议主持中央领导工作。中央主席会议由主席、副主席组成，主席主持工作，负责研究、决定需要及时处理的重要问题。另外，中央工作机关根据工作需要，设立若干工作部门。
再次，从分工和专业化程度看，民主党派经过60多年发展，已经形成了高度专业化的运作规范和具有明确分工的组织体系。例如，为协助中央委员会工作，各党派都在中央委员会之下设立了若干专门委员会，如参政议政委员会、教科文卫委员会、妇女工作委员会、政治法律委员会、经济委员会、祖国和平统一促进委员会等，在经常性工作方面形成了规范化、专门化的制度与要求。各党派根据形势与任务需要，根据执政党有关文件精神和党派自身的客观实际，制定了诸如《关于参政议政工作若干问题的规定》、《参政议政调研课题实施办法》、《提案工作规定》、《关于参政议政工作的奖励办法》、《专门委员会工作条例》等文件，在参政议政机制建设方面进行了积极探索，取得了一定成效，逐步形成了一些规范性的共同做法(25)。
应该说，这种科层化的组织体系和管理体制，一方面使党派组织内部的联动性和执行力大大增强，但另一方面也造成了党派机关会议多、文件多、报表多的“三多”现象，逐渐出现官僚主义、文牍主义、形式主义的倾向。
(三)宪法性政治惯例
宪法惯例是“一个国家的统治阶级在长期的政治实践当中形成的，不具有具体的法律形式，不为法院适用，其内容涉及有关国家制度和社会制度的基本问题，并为国家认可，由公众普遍承认，具有一定约束力的习惯和传统的总和”(26)。现代政治是政党政治，政党对政治生活的影响越来越广泛、越来越深入，因此，政党之间或政党内部的惯例也逐渐成为了政治惯例的重要组成部分。这些政治惯例如果体现和符合宪法精神(即具有合宪性)，那么就成为了一种宪法惯例。中国虽然没有制定专门的“政党法”，但是经过60多年的实践，在实现执政党与参政党的合作方式上，已经形成了一些宪法惯例，包括：在重大事项决策之前，执政党会同参政党进行广泛协商，达成共识之后，再按法律程序交由国家权力机关决定并由行政机关执行；与此同时，为切实发挥作为多党合作重要机构的人民政协的作用，政协往往同人大同时举行会议(即“两会”)，政协委员列席人大会议(27)。谈到这一宪法惯例，民盟领导人、著名社会学家费孝通先生曾感慨地说道：“西方国家，不到战争发生，各党派不存在共同的政治目的，他们在议会里，有不同的意见进行针锋相对的辩论，不求统一，而进行投票，按票多的那派行事。因此，习惯于西方模式的人对我们人大、政协会上许多议案常常一致通过不理解，那是因为他们没有看到我们的协商过程”(28)。另外，还有一个很重要的政治惯例就是由民主党派和无党派人士担任各级国家机关和政协组织的副职，以此保证和实现执政党与参政党在国家政权中的合作。
(四)统战性治理功能
民主党派具有鲜明的统战性，而且民主党派的统战性是客体性与主体性的辩证统一，即它们不仅是“统一战线工作的对象”，同时也是执政党和政府“开展统战工作、促进祖国统一、进行四化建设的一支重要依靠力量。”(29)早在1986年5月，中央统战部就印发了《关于同各民主党派中央、无党派人士、全国工商联等团体建立联系制度的意见》，强调通过加强与民主党派等团体和组织的联系，进而更好地在这些团体和组织所联系的阶层和群体中开展统战工作。主客体的统一，意味着民主党派不单单只是作为“社会的部分”来参与国家公共事务的决策、管理和监督，同时也是作为“国家的代表”将执政党和政府的政策和意志传递给社会尤其是党派成员及所联系的群众，并进行必要的宣传和动员工作，从而事实上参与了公共政策尤其是与统一战线和多党合作有关政策的实施。由此形成了民主党派与西方一般意义上的政党的又一个重大区别，即民主党派事实上承担了一些治理性的功能。
所谓治理(governance)，就是“人类社会管理公共事务的模式”(30)。从人类发展历史来看，治理公共事务以实现和增进公共利益、实现公众福祉是千百年来人们孜孜以求的目标。如何治理公共事务考验着人类的智慧。人类在实践中不断探索着最大化实现公共利益的公共事务治理之道。现代治理是公共治理。与传统的公共行政管理相比，公共治理不再是单向地自上而下，通过行政强制对公共事务进行单一化管理，而是通过互动、民主、合作的方式实现共同治理。只有充分发扬民主，强调各个治理主体彼此参与互动、相互协调配合，才能发挥不同主体的作用，凝聚不同群体的力量，做到治理方式的最优化、治理效率的最大化。但在现代社会的治理中，政党扮演着怎样的角色？这是一个极少受到关注却又是非常现实的问题。在笔者看来，西方学者之所以较少关注这一问题，主要是因为在西方政党政治的历史和实践中，政党的主要指向是政权，政党的主要功能是选举，政党所有活动(包括面向社会和民众开展的一些带有治理性的服务活动)都是围绕赢得选举进而执掌国家政权这一目的展开的。但将这一逻辑搬到中国场景下，则是明显水土不服的。尤其是对中国民主党派而言，尽管它们的绝大部分活动也是紧紧围绕政权展开的，但它们与执政的中国共产党之间在国家政权层面并不存在竞争关系，选举并不是它们的主要功能与活动。但是，它们在公共治理层面，却有广阔的行动空间。
民主党派的统战性治理功能在不同的阶段，侧重点有所不同：建国初期，主要是发挥政治宣传和动员的作用，组织党派成员及联系对象参与中国共产党为加强新政权建设所开展的各种运动(包括土地改革运动、抗美援朝运动、镇压反革命运动、“三反”“五反”运动、思想改造运动等)，巩固他们对新政权的认同；“文革”后一段时期，主要是协助有关部门落实政策，包括对错划的“右派分子”甄别平反，协助落实知识分子政策、民主党派政策、原国民党起义投诚人员的政策、对台湾同胞和去台人员家属的政策、民族和宗教政策、原工商业者政策等；十一届三中全会后，整体的趋势是逐步把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，开展了多种形式的为统一战线服务、为四化服务、为祖国统一服务的带有较强治理性功能的活动，主要包括智力支边扶贫、招商引资、咨询服务、社会办学、解决就业问题、开办书画院社、开展海外联谊、扶危济困、应对突发事件等等。这些活动涉及政治、经济、社会、文化等各个领域，其中大部分具有明显的公共性，如支边扶贫、咨询服务、社会办学、就业服务、扶危济困、应对危机事件等，这部分活动开展的过程实际上就是民主党派提供公共产品、参与公共事务治理的过程，是直接为政府分担责任的过程；还有一部分虽然不具有直接的公共性，但却与特定时期政府的职能密切相关，如招商引资及一部分咨询服务等，民主党派从事这些活动，说到底也还是在为政府分担责任，所以也带有一定的治理性。
三、民主党派参与性政策主体定位的优势与劣势
民主党派作为参与性政策主体的制度定位，使其与一般社会组织相比，在参与政策过程中具有独特优势，尤其是政治资源方面的优势。具体而言，可以从国家资源、行政资源、合法性资源三个方面来考察。国家资源一方面体现在经费和公共职务上，关于这一点，前文已有详细阐述。另一方面体现在参政渠道上，应该说现有体制为民主党派参与政策过程所提供的渠道是非常丰富的：制度化渠道主要包括通过参加高层协商，在政协大会上提交提案和进行大会发言，向中共党委、政府及有关部门提交专题报告和建议案，反映社情民意，同政府有关部门建立对口联系等形式参与决策，以及以人大代表身份提出议案并参加决策，通过在政府和司法部门担任实职领导的党派成员直接参与决策，以特约人员身份间接参与政策的制定和监督等。此外，党派领导人还可以通过写信等非制度化途径直接与中共领导人沟通，这也充分体现了民主党派参与政策过程的直通车优势。行政资源主要表现在民主党派自上而下形成了一个庞大的组织体系(包括中央组织、地方组织和基层组织)，它依托于执政党和政府的组织架构，从中央到省级到市级都建立了相应的地方组织，还有数量众多的基层组织。合法性资源主要体现在两个方面：一方面，作为法定的参政党，民主党派的政治地位在国家制度规范层面上应该说已基本得到解决和保障，它具有执政党意志和国家意志的双重保障和维护。经过60多年的积累和发展，在多党合作领域，已初步形成一套制度规范体系，它以宪法为根本依据，以1989年《意见》和2005年《意见》为基本框架，其主要规则来自相关的规范性文件。合法性资源的另一个很重要的方面，就是其历史资源，即各民主党派作为在激烈的民族斗争和阶级斗争中产生的政党，与中共一样，都有着光荣的斗争历史。他们中不乏志士仁人，许多人为民族独立、国家富强、人民自由，奔走呼号，甚至抛头颅、洒热血，在中国革命历史上作出了卓越贡献。他们与中共合作，共同完成了抗日、反蒋和建国大业。新中国成立后，各民主党派积极参加各项社会改革运动，作出了重要的历史贡献。邓小平曾这样评价各民主党派的历史功绩：“我国各民主党派在民主革命中有过光荣的历史，在社会主义改造中也作了重要的贡献。这些都是中国人民所不会忘记的。”(31)可以说，中国革命和建设的胜利成果也有民主党派的一份功劳，它们出了力，流过血，流过汗，正是从这个意义上说，各民主党派成为参政党也是历史形成的。民主党派在政治资源方面的这些优势成为其参与公共政策过程实效性的重要保障。
但是，民主党派在政治资源方面除了具备资源优势外，同时也存在资源劣势的问题。根据资源依赖理论，一个组织生存发展所必需的资源来源于哪些外部环境，就决定该组织对哪些外部环境的依赖。控制资源的组织对资源配置的决定权越大，则组织对其的依赖就越强。(32)对于一个政党来说，如果与国家的联系越密切，那么它受国家的控制就越严格，独立性就越差，就会丧失自己独立的行为、独特的方式和特殊的团体目标。以政党经费为例，“若国家对政党予以过多的公费补助，将会导致政党过分依赖国家而疏远与社会的关系，将会导致政党国家化、异化为国家统治人民的工具，从而改变政党性质与地位。”因此，“政党经费不仅仅是钱的问题，而是影响政党地位、性质与功能的重大问题。”(33)确实，从现实情况来看，资源依赖症的状况在民主党派组织中普遍存在，民主党派组织的官僚化倾向也常常被学者们认为是其拥有的政治资源所致；对执政党和政府的资源依赖，被认为是民主党派缺乏自主性，不敢对执政党和政府进行监督的重要原因；同时，对执政党和政府的资源依赖，也被认为是民主党派缺乏代表性，与社会基础疏离的重要原因。客观地审视民主党派的政治资源，资源优势和资源依赖症并存，这就带来了两难。简单地追求民主党派的自主独立品质，而忽视丰富的政治资源优势，显然脱离现实；克服官僚化倾向，提升政党自主性，夯实民主党派的社会根基，又需要摆脱与政治资源有直接关系的资源依赖症。因此，围绕民主党派与执政党和政府的关系话题的核心问题是：如何看待民主党派的政治资源？如何摆脱上述两难困境？回答和处理好这一问题，不仅需要策略，更需要智慧。
注释：
①《邓小平文选》，第1卷，第272～273页，人民出版社，1994年版。
②詹姆斯·E.安德森：《公共政策制定》(第5版)，第55～78页，中国人民大学出版社，2009年版。
③参见S.S.那格尔主编：《政策研究百科全书》，第102～103页，科学技术文献出版社，1990年版。
④约翰·W.金登：《议程、备选方案与公共政策》，第27～89页，中国人民大学出版社，2004年版。
⑤张金马主编：《公共政策分析：概念·过程·方法》，第291～304页，人民出版社，2004年版。
⑥陈振明主编：《政策科学——公共政策分析导论》(第2版)，第84～100页，中国人民大学出版社，2003年版。
⑦同上书，第90页。
⑧陈庆云在其所著的《公共政策分析》(北京大学出版社2005年版)一书中采用了类似的处理方式。
⑨张国庆；《现代公共政策导论》，第36页，北京大学出版社，1997年版。
⑩宁骚主编：《公共政策学》，第233页，高等教育出版社，2003年版。
(11)实事求是讲，对中国民主党派的研究长期以来在国内外学界一直都是很薄弱的。这种局面的出现，一方面与学者们对民主党派的不了解，尤其是对党派内部的运作机制不了解有关，另一方面，则与很多学者基于西方政党政治理论和实践之上所形成的对民主党派的先验判断有关，这种先验判断甚至成为了一种偏见：在他们看来，中国的民主党派只是共产党国家的一种点缀，一堆花瓶。在这样的一种判断之下，在对当代中国政治的研究中，民主党派被过滤和屏蔽掉也就不奇怪了。
(12)根据这三条主要标准，除八个民主党派外，参加中国人民政治协商会议的八个人民团体(即中华全国总工会、中国共产主义共青团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会、中华全国台湾同胞联合会)也可归入参与性政策主体。事实上，这些人民团体也越来越引起了学界的关注，也发表了一些很有质量的研究成果，例如徐家良的《制度、影响力与博弈：全国妇联与公共政策制定》(中国社会出版社2003年版)，郑长忠的《组织资本与政党延续——中国共青团政治功能的一个考察视角》(复旦大学博士学位论文，2005年)，韩福国的《民营经济制度变迁中的工商联：组织的双重代理》(经济科学出版社2006年版)，等等。不过，虽然上述机构和组织都可归属于参与性政策主体，但其参与的程度会有所不同。与八大人民团体相比较，作为参政党，民主党派的地位更特殊一些，其对中国政治过程的参与也更全面、更深入一些。
(13)林尚立教授认为，“协商在决策之前和决策执行过程中”的政治规则，表面上看是在完善决策程序，从而使政治协商在决策中发挥更大的作用，但在实践中，它必然将逐渐改变整个国家的政治过程，进而逐渐改变国家政治生活中政党、人大与人民政协之间的政治关系。对于中国政党制度来说，这些改变的实质就是使得政党制度的运行逐渐地嵌入到国家的政治过程之中，进而融入到国家制度体系运行之中。在这种嵌入中，政党制度会依据国家制度运行的原则和要求改变自身，同时，政党制度及其运行也将深刻改变国家制度内部的政治关系与运行形态。参见林尚立等著：《新中国政党制度研究》，第187～188页，上海人民出版社，2009年版。
(14)人大代表大多是兼职的，严格意义上很难说是国家公职人员，这里仅就宽泛意义而言。
(15)参见中共中央统战部一局编：《新时期民主党派工作方针政策汇编(1979-1999)》,2000年，内部资料。
(16)刘延东主编：《当代中国的民主党派》，第698页，当代中国出版社，1999年版。
(17)《杨尚昆回忆录》，第295页，中央文献出版社，2001年版。
(18)以地方民主党派机关经费实际支出情况来看，呈现出稳步增长的趋势，1999年至2005年的年均增长率为16.67%。具体数据可参看由财政部预算司编制，中国财政经济出版社出版的历年《地方财政统计资料》。
(19)以2004年的数据来看，地方民主党派机关工作经费实际支出156017万元，其中财政拨款数为150650，占当年实际支出的96.56%：而从经费支出结构来看，民主党派机关与政府机关基本上是同构的，不仅人员支出、公用支出、对个人和家庭的补助支出三项分别在总支出中所占的比例基本相同，甚至在这三项之下更细的支出项目的比例也非常接近。具体数据可参看财政部预算司编：《2004年地方财政统计资料》，第970～975页，第988～993页，中国财政经济出版社，2006年版。
(20)国外政党要成为合法政党，一般都要进行登记和注册。
(21)财政部行政政法司编：《〈行政单位国有资产管理暂行办法〉解读》，第10～11页，中国财政经济出版社2006年版。
(22)参见马克斯·韦伯：《经济与社会》(上、下卷)，第3章与第9章，商务印书馆，1997年版。
(23)个别党派在成立时就明确强调“民主集中精神”，但大部分党派在其早期更多强调党内的民主。新中国成立后各民主党派都将民主集中制作为组织原则写入了本党党章。
(24)当然，也有学者认为，与中国共产党的组织体系相比，民主党派的权力集中主要表现在中央一级，地方组织的权力结构相对松散，再加上民主党派的组织机构向下延伸不足的特点，因此其在纵向上较难形成绝对的权威(参见王邦佐等编著：《中国政党制度的社会生态分析》，上海人民出版社2000年版，第131～132页)。笔者认为，这样一个判断能否成立，还需要经验的观察和实证的分析。即使当时这样一个判断成立，但是现在是否成立，也需要证据。从笔者多年的观察来看，党派组织内部是存在着事实上的“命令-服从”关系的。尤其是2006年《公务员法》开始实施后，这种特征表现得更为明显。关于民主党派组织内部的权力运行关系，可以作为一个专门的课题进行研究。
(25)参见民革中央《中国的参政党》编写组：《中国的参政党》，第189～190页，团结出版社，2005年版。
(26)徐秀义、韩大元：《宪法学原理》(上)，第92页，中国人民公安大学出版社，1993年版。
(27)自1959年起，除了“文革”期间只召开了一次人大会议，未召开全国政协会议外，“两会”都是同年同期举行的。
(28)费孝通：《认识政协》，《光明日报》，1985年4月3日。
(29)《中共中央批转中央统战部〈关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告〉的通知》(中发[1986]19号)，1986年7月16日，中共中央统战部一局编：《新时期民主党派工作方针政策汇编(1979-1999)》，2000年，内部资料，第20～21页。
(30)毛寿龙：《现代治道与治道变革》，《南京社会科学》，2001年第9期。
(31)《邓小平文选》第2卷，第186页，人民出版社，1994年版。
(32)林泽炎：《组织设计与人力资源战略管理》，第227页，广东经济出版社，2003年版。
(33)刘红凛：《政党政治与政党规范》，第180页，上海人民出版社，2010年版。
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