对发展我国政策性金融业务的几点思考，本文主要内容关键词为：政策性论文,金融业务论文,几点思考论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政策金融是指政策性金融机构的资金配置活动及其体现的关系。所谓政策性金融机构是指那些多由政策创立，参股保证，不以盈利为目的，配合政府社会经济政策和意图，在特定的业务领域内，直接或间接与从事政策性金融活动，充当政府发展经济，促进社会进步，进行宏观经济管理的工具的金融机构。
我国政策性金融正式启动于1994年。其标志是三大政策银行的设立。由于时间短以及金融改革的滞后，我国的政策金融无论从组织机构还是业务开展来看都是初级的和不够完善的。与我国经济的快速发展和金融体制转轨的要求还相去甚远。所以，大力发展我国政策性金融业务，健全和完善政策性金融体系显得尤为重要了。
一、我国政策性金融业务的社会背景分析
1.运作基础问题。国外金融业发展的过程看商业性金融发展在前政策性金融发展在后。发达的商业银行可为政策性金融体系运作奠定良好的基础。而我国正好恰恰相反。商业银行起初都是以政策银行的面目出现的，由于形势的发展逼迫其“专制”“分家”的。所以，我国政策性银行诞生之初便先天不足。在承担政策银行业务的同时，还要背上专业银行卸下的包袱。而且，目前被人们称之为“政策性金融业务”的贷款中，有相当大一部分是行政命令或变相行政制约的“政策性”投资和经营管理不善所致。其中，风险贷款数量巨大。
2.资金来源问题。办好政策性金融的关键是解决好资金来源和利息补贴。这也是以往和目前我国政策性金融存在的根本问题。政策性银行业务的开展是以强有力的财政支持作后盾，财政在预算中列支信贷基金和利息补贴。而我国的财政是“吃饭财政”，目前尚无力做到这一点。
3.经营环境问题。政策性金融运作建立在一定微观基础之上，而我国经济是投入型的，微观经济基础缺乏自我积累和自我发展的能力。政策性银行很容易成为“第二财政”，很可能在某种程度上恢复“拨改贷”的某些状态，形成新的“资金大锅饭”。
4.机构设置问题。在这一问题上应把突出宏观调控，加强区域管理，提高服务质量和效率作为工作的主旋律。提高资金运用的效率，发展上既需要考虑到客观的需要又要避免盲目发展。
二、发展我国政策性金融业务的几点构想
目前，我国经济体制正处于一个转型的关键期。大力发展社会经济，建设有中国特色社会主义经济体制已成为人们的共识。市场经济体制的真正确立及其完善，都需要有政策性金融业务对其给予强有力的支持。现代经济理论认为：单纯地依赖市场配置资源，从其过程与效果来看，具有很大局限性，表现为更多的注重经济效益而忽视社会效益。假定选择市场机制是合理的，使投入机制完善，也很难保证分配选择的合理。单纯依靠市场机制来实现资源的最佳配置。因此，为避免造成资源的巨大浪费，甚至导致局部的两极分化而引发社会问题。政府干预已成为必然选择。鉴于上述背景分析，作者就发展我国政策性金融业务提出以下几点构想：
1.清理“包袱”问题。如前所述，由于历史的原因，政策性银行成立之初就背上了先天不足的包袱。为使其轻装上阵，必须将新老债务严格划清，逐笔清理。将所有亏空部分以及债务不能落实的部分从中划分出来，弄清亏空不落实的责任界限和形态，分别落实责任，逐步消化盘活。对于无法搞活的，可挂帐停息或核销。
2.机构设置问题。政策性银行总行设在北京，依照行政区划和经营区划，可在各大行政区设立一、两个分行，从中央到地方按照业务量的大小合理设置机构和配备人员。至于具体业务除自营外，可由各对口的专业银行代理，即上分下不分，重点放在加强管理、提高效益上。这也是借鉴世界发达国家的成功经验。政策性金融业务一般也都采用政府委托的方式，交一或几家银行去代理。待取得一定的经验后，可根据需要和可能，逐步健全政策性金融体系。政策性银行的组织形式可不拘一格，分支行制可以，单元制可以，还可以设立区域性的政策性银行。
3.资金来源。我国政策性银行的资本金以前主要从专业银行信贷基金中划转，另由财政部划拨一部分。就目前而言，有如下三项筹资举措：（1 ）集中专业银行新增存款的一定比例让专业银行购买政策性金融机构发行的金融债券；（2）向社会公众发行国家建设债券；（3）向国外政府和国际金融机构贷款和转贷款；还可有下述渠道：（1 ）将专业银行的政策性存款全部划归政策性银行，并规定今后机关团体、企事业单位政策性存款一律存入政策性银行；（2 ）财政性存款由现在人民银行划归政策性银行直接经营，作为政策性银行资金来源；（3 ）向中央银行借款。特别强调，为避免同商业银行进行竞争，以及降低筹资成本，政策性银行一般不应向社会公众吸收储蓄存款。
4.资金运用。政策性银行贷款主要投向国家的重点扶持发展的基础产业和新兴产业。主要包括：（1）国家重要物资储备占款， 如粮棉油收购及储备占用的资金；（2 ）国家重点建设和重点技术改造项目的贷款，如星火计划贷款、丰收计划贷款，三峡工程贷款等；（3 ）农业开发贷款，如扶贫贴息贷款、国土开发、副食品基地、小水电贷款； （4）为增强国际竞争，政府引导投入的产业，高新技术的开发与运用。一般来说，政策性贷款具有需求刚性强、期限长、利率低、资金成本高的特征。
5.存贷款利率及资金规模管理。政策性银行的存款利率一律按照国家统一规定的基准利率执行，贷款利率原则上应与存款平均利率相等，一般不应高于或低于存款平均利率，以收支平衡为原则。对政策性银行的资金规模实行指令性计划管理，信贷资金不得随意挪作它用，不得将政策性银行资金投资于非政策性行业。政策性银行的贷款对象、范围是指令性的，凡是不符合政策投向的行业一律不允许投入更改。贷款规模未经批准，不得突破。
6.运作程序及外部条件。政策性银行的运作程序：一是由各省市自治区、各部门和计划单列的企业集团向国家计委、经贸委提出项目建议；二是由国家计委、经贸委根据国家产业政策和生产力布局的要求审议和向政策性银行提出计划草案，并作出资金安排建议；三是由政策性银行根据筹资能力选择项目送国家计委定出年度投资计划后实施。
7.资金管理办法。为保障政策性金融营运资金来源的稳定性，在当前经济体制转轨时期，宜实行“二元供给”，即：统一计划、划分贷款范围，规模和资金同步，分灶吃饭，充分调动中央和地方的积极性，管好用好政策性资金。
8.经营管理原则。政策性金融的经营宗旨是不以盈利为最终目的。但绝不能认为政策性金融因此可以不讲成本，不讲核算。政策性金融是由其特殊性所决定的，即反映其“政策”特色，又体现其“银行”职能。所以，政策性金融的经营管理原则是由其金融的本质所决定的：第一，政策性金融也是金融。金融作为市场经济的有机组成部分，它无一例外地受到市场机制的制约。因此，政策性金融同样要讲效益。第二，政策性贷款也是贷款。作为信贷资金的一种形式，它同样要遵循信贷资金运动规律，坚持资金来源制约资金运用。政策性贷款的发放只能是在银企之间的信用关系上的资金借贷制，而不是供给制。政策性贷款必须是有借有还，还本付息。
9.政策性银行应处理好几个关系。第一，处理好与政府部门的关系。政策性银行在行政上接受当地政府的领导，业务经营上实行自上而下的垂直领导。当地政府对政策性银行的经营活动不能直接进行行政干预，不得随意要求政策性银行扩大贷款范围，只能根据国家政策、法律对政策性银行的经营活动进行监督，政策性银行应努力协调同地方政府的关系，保证政策性银行的业务活动沿着正确的轨道运行。第二、处理好与财政部门的关系。政策性银行和财政是聚集和分配资金的两个不同部门。它们以不同的渠道、不同的方式积累和分配不同性质的资金。第三、处理好与人民银行的关系。中国人民银行作为国家中央银行，要积极加强对政策性银行的领导工作。帮助政策性银行大力筹措资金，管好用好政策性贷款。政策性银行必须严格执行人民银行制订的金融方针政策，自觉维护金融秩序。
10.应该注意的几个问题。政策性金融有其自身特点， 所以在日常业务操作中要注意以下几点：一是要严格把关，防止以政策性贷款之名行地方保护主义之实。二是政策性银行业务的期限往往比较长，必须安排好资金来源和占用，做到成本相关，期限相应，掌握好头寸，把握好平衡。三是政策性贷款有较强的专业性，必须加强对政策性资金贷款的投入进行科学化管理，区别不同种类和行业的贷款，确定各自投入的比重，扎扎实实搞好项目的评估和科学论证。
三、政策性金融业务的风险及其防范措施
所谓政策性风险，主要是指由于非市场化的，具有政策导向因素的作用，使政策性银行贷款具有无法偿还贷款本息的一种可能性。这种可能性的主要表现形式是：
1.无补偿性风险。从本质上看，政策性银行要按照市场化原则运作，即按照资金成本作为贷款投放的前提，如果需要特殊优惠，则由政府额外支持这样才能控制信贷风险。目前，各级地方政府诱因较多，偿还欲望不强，加大了无补偿风险。
2.行政干预风险。政策性银行在许多方面是作为一种政府职能在补充发挥作用，在实际过程中受到政府部门的多处行政干预导致风险增加。其表现为：项目决策范围窄，漏掉许多好项目。贷款行业地区投入上随意性较大，标准不统一。业务范围上限制较多。
3.政策性行业风险。行业亏损较为严重，有些行业全行业亏损，以国家开发银行为例：贷款项目却占很大比重。这使得国家开发银行的贷款政策性行业风险加大。例如：云南省森工行业因国务院1998年下发文件禁止砍伐天然林而导致行业严重亏损。
4.国有企业风险。其表现在：国有企业机制不健全。产品陈旧，技术落后，负债率高，社会负担重。“大锅饭”现象严重。归还贷款意识较差。
5.机构管理风险。其主要原因是机构设置不够合理，信贷管理较为松散。
另外，政策性风险负面征兆：（1）收息率下降。（2）已投产项目亏损面扩大。例如：国家开发银行在湖北省的化工、汽车、军工、煤炭等项目大部分亏损。（3）破产、清算、兼并的项目在逐步增加。 （其中包含一批从中国人民建设银行转来，一批未经认真评估的项目。）
针对上述风险，作者认为可采取以下防范对策：
1.建立书面报告制，口头汇报使国务院领导和相关部门负责人了解政策性银行的日常工作。书面报告则是阐述项目的投入风险以及运行机制，争取政策上支持，减少行政干预。
2.对社会效益好或是政治影响大但财务效益差的项目，政策性银行可予以否决。
3.充分发挥政府部门的作用，加强收息收贷工作。必要的时候可动用法律手段对贷款加以保护。
4.根据社会经济发展不同时期的需求，开辟新的贷款方向。培育新的经济增长点。参与国有企业资产重组，使大型国有企业完成“债转股”工作，帮助大型国有企业集团解困，以使其能够创造良好的经济效益，使贷款可以收本收息。
综上所述，明确政策性金融体系在社会经济中的地位和作用，大力发展政策性金融业务，建立和健全政策性金融体系是社会主义市场经济发展的客观要求，也是今后一个时期内我国金融工作的重点。随着政策性金融的逐步建立和完善，其业务的拓展必将对我国基础设施建设，工业发展以及相关行业的进步起着极大的作用。