深化行政管理体制改革（笔谈）——1.行政管理体制改革更需理性思考，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,行政论文,笔谈论文,理性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D693.6 文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2008)03-0016-11
回眸历史，是为了面对现实。转变政府职能一直是中国加快行政管理体制改革的核心任务。改革开放以来，我国已先后进行五次政府机构改革，政府职能转变一直居于突出位置。
1982年的政府机构改革，革除部门林立、机构臃肿、相互扯皮的弊端，力主提高政府工作效率。其历史性的贡献是开始废除领导干部职务终身制；精简了各级领导班子；加快了干部队伍年轻化建设步伐。但是此次改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。
1988年的政府机构改革是按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门的内设机构，使政府对企业的管理转向以间接、宏观、行业管理为主；加强决策咨询及调节、监督、审计、信息等部门，提高政府宏观调控能力；加强行政法制化；改革干部人事制度，实施公务员制度等。此次改革的历史性贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。由于后来一系列复杂的政治经济原因，这一命题在实践中没有及时“破题”。
1993年的政府机构改革，将综合经济部门的工作中心转到宏观调控，减少对企业的直接干预，改革专业管理部门体制，撤并了一些专业经济部门或业务相近的机构，有些转为经济或服务实体。此次改革的历史性贡献在于，首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要；统筹党政机构设置方式，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系。建立社会主义市场经济体制的一个重要改革任务就是要减少、压缩甚至撤销工业专业经济部门，但从1993年机构设置来看，这类部门合并、撤销的少，保留、增加的多。
1998年的政府机构改革目的与目标高度协调。推进社会主义市场经济发展是目的，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制是目标。此次改革历史性的贡献是政府职能转变有了重大进展，其突出表现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门，将政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，政府向企业及中介组织放权。
2003年的政府机构改革是在加入世贸组织的大背景之下进行的，统一、开放、竞争、有序的现代市场经济体系的日益完善，对政府管理提出了新的要求。改革的目的是，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。改革目标是，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。改革的重点是，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。
1982年以来的五次政府改革实践，积累了一些宝贵的经验：坚持以适应社会主义市场经济体制为改革目标，把转变政府职能作为机构改革的关键；坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务；坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，优化干部队伍结构；坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。其中也有一些教训：忽视了政府的社会管理与公共服务职能。
中共十七大提出建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”[1]。中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，描绘出新一轮行政管理体制改革的蓝图：按照精简、统一、效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。
2008年行政体制改革的主导思想就是通过推进政府转型，建立服务型政府，其中需要着重解决的问题是：如何以政府的职能转变服从服务于我国经济的可持续发展；政府的职能转变与机构调整如何适应基本公共服务均等化要求；政府的机构调整如何同加强新阶段的政府自身建设相结合。问题解决的前提在于深化行政管理体制改革。
探索理论，是为了联系实际。研究讨论行政管理体制问题，可以将研究聚焦于肩负决策任务的机构以及机构之间的协调问题；可以将研究聚焦于机构成员的素质和责任问题；也可以将研究聚焦于信息的流向和分配问题。但是无论以何种视角研究体制问题，都有必要对体制的内涵予以清晰的界定与认识。
职责的分工。组织中的每个人都是决策者；组织并不代替个人作决策，而主要是为个人决策提供必要的前提（事实前提和价值前提）。这样，在决策职责上把担负战略性决策、协调性决策和作业性决策任务的机构和人员加以区分就势在必行。赫伯特·西蒙(Herbert A.Simon)曾经指出：“可以将一个组织看成一块三层蛋糕。最下层是基本工作过程……；中间一层，是程序化决策制定过程……；最上一层是非程序化决策制定过程。”[2]这无疑是一种决策职责的纵向分工模式。此外，在计划性、执行性、监督性决策之间，在长期、中期、短期决策之间，也都存在着职责分工的问题。就一项决策的制定而言，情报活动、设计活动、选择活动和审查活动，远非一个人或一个机构能全部胜任的。特别是在现代条件下，稍微复杂一些的社会组织，其决策制定中的横向职能分化，更是有目共睹。《管理思想史》的作者克劳德·小乔治(Claude S.George)认为：“我们社会日益增长的复杂性，已使管理从一项比较简单的任务转变为正在演变中的信息系统，以及把这些信息系统组织成为各种决策模式。”[3]究竟采用什么方法将这些决策职责划分开来，无疑是体制所包含的首要内容。中央政府权力需要纵向（垂直）转移，将一些权力下放给地方政府，中央部门主要发挥政策制定权和政策监督权的作用，将不再过多直接插手具体执行工作，同时政策的执行权将大规模下拨到地方、专业部门和社会组织等。中央政府的权力也需要横向转移，既包括权力在政府部门间的转移，也包括中央政府管理微观事务的职责转移给企业、市场和社会。在政府主导型国家，如果国家控制了所有的经济资源，生活中的个人就不可能提出什么利益要求；如果一切经济活动都需要政府部门的审批，就不可能有个人自由和社会自治。从“结构—功能”的逻辑上看，实施大部门制改革将会使部门利益国家化现象大大减少，制度化建设更加合理，市场竞争更加公平，社会不公正现象的体制原因得以矫正，从而最终有利于遏制业已出现的“特殊利益集团”现象。
问题不在于是否需要分权，而是分权到什么程度才能为“每类重要决策在组织的等级层次中找到一个最恰当的决策层——既不太高，也不太低”。自然，该问题是由许多因素决定的，诸如组织的成熟程度、人员的成熟程度、信息手段的完备程度、信息的成本等。因此，集权与分权并不是可以任意选择的备择方案，而是需要结合具体情况分别加以分析的问题。
权限的分配。职责和权限在实际决策过程中是统一的，否则各自的意义都不完整。职责分工如果不辅以权限的分配，职责的实现将缺少必要的保证。试想：计划性决策如果不配以形成权，执行性决策如果不配以命令权和管理权，监督性决策如果不配以处置权，那么，职责如何履行？职责分工又有什么意义呢？
完整的决策权限须包括两方面的内容：一是关于权力对象对权力主体的决策结果作出何种应答的规定；二是关于权力主体应通过何种程序作出决策的规定。比如负责方案设计的人员或机构一般需具有提案权。这种提案权首先指向审议机构，它表明方案设计的结果应作为一种提案被受理审议，审议后可以采纳也可以否决，但不能置之不理。与此同时提案权也应该包括对方案形成过程的规定，诸如方案设计中应吸收哪些人参与，目标应明确到何种程度，备选方案的数目要求，初步评价意见以及用何种文件形式出现，等等。在这些规定未满足之前，要求审议机构进行审理，同样是违反权限规定的。在实际决策过程中常常出现的一种偏向是，权力主体只要求权力对象尊重权限，而却忽视对自身的约束。这种权限充其量是片面的。
由于与决策职责相应的权限种类异常繁多，诸如决策方案制订方面的提案权、讨论权、审议权、批准权、否决权，决策方案执行方面的指挥权、命令权、调遣权……，因而决策职责与决策权限的匹配方式也异常多样。同样的职责可以配以不同的权限，不同的职责也可以配以相同的权限。究竟采用什么方式分配决策权限是体制中的又一项重要内容。H·西蒙指出：“在组织决策当中，几乎没有任何一项决策是由单独一个人制定出来的”[4](P213)，即使采取某一行动方案的责任明确地落在某人肩上，我们也总能够通过研究其决策制定方式发现，决策各部分的内容是从参与其前提形成的很多人那里，经过正式的或非正式的沟通渠道，传递而来的。组织中各种决策的制定是一个相互影响的过程，影响的实质内容是决策前提的传递。“影响的施加，无不是通过决策前提的控制而进行的。”[4](P216)
“指挥权的影响范围，取决于其所规定前提的多少和重要性；与之相对应的自由处理权的范围，则取决于尚来指定的前提的多少和重要性”。组织中的影响方式分为两类，“外部影响包括命令、建议、信息和培训”；“内部影响包括效率准则和组织认同。”[4](P218)在这些影响方式中，命令的作用是相当有限的，“命令若不辅以其他影响方式，就只不过是以消极的方式控制决策的疲软手段。”[4](P219)
H·西蒙认为安排决策制定职能的基本原则是：“应该把每项决策任务安排到这样的地方，在那里，该项任务必定被当作效率问题（而不是合适度问题）来考虑”[4](P208)。按照这个原则，他把组织中的决策职能区分为两个类型：“在较低的管理层次上，制定决策所依据的参考系在很大程度上是给定的。要评价的因素已被列出来了，剩下的工作无非是确定它们在具体条件下的价值”；“在较高的管理层次上，管理任务是艺术性的和富于创造性的。在那里，必须选择和权衡新的价值要素；评价新型管理结构的可能性。”[4](210)
权力不加制衡，职能就无法转变；权力没有边界，部门之间就没有约束。应当明晰的是：原本意义上的大部门制是西方发达国家在决策权、执行权和监督权相对分离的基础上建立起来的，这种大部门制提高了决策的科学化和民主化，更是限制了政府行政部门的权力，使政府能够真正成为有限政府。我国实施大部门制之后，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，将促使中央机构的权力运行方式和格局发生转变。按照这一设想，可以有两种方案来规范：一是在部门内部建立专门的决策机构、执行机构和监督制约机构；一是在部门之间建立专门的决策部门、执行部门和监督制约部门。显然，无论哪一种方案都会存在着“权力制衡”和“权力边界”问题。如何设计和配置决策权、执行权、监督权，建立健全既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这是推进大部门制一个新的课题。
机构的设置。责任需由实体承担，权限要由主体行使。这种责任实体与权限主体的统一，就是机构，它是责任和权限相统一的现实载体。
机构往往通过多种途径形成：有些机构来自直接选举或间接选举产生；有些机构来自直接任命或调任；有些机构则来自推荐认可。但是，不论来自哪种途径的机构，均存在两个事关体制的重大问题：一是机构如何设置；二是决策机构采用何种组织形式。
决策机构的设置问题关系着决策体制的总构成。比如，当一个组织按照上层—中层—下层分别设立决策机构时，其决策体制的构成会具有明显的直线制特点；而当按信息—参谋—决断的职能分别设立决策机构时，其决策体制的构成则具有明显的职能制特点。
决策机构的组织形式问题关系着机构内部的运行情况。如果决策机构内的主要职责和权限集中在某一个成员身上，那就只能按“一长制”运行，如果主要职责和权限由两个以上成员分担，那就需要按“合议制”运行。
厘定“市场、社会与政府”间定位的问题是建构行政机构的关键，也是消除行政过程中存在的“缺位、越位、错位”现象的前提。从中国当前的治理结构来看，与发达国家和市场经济比较完善的国家相比，我们的政府过强、市场偏弱、社会中介组织的培育应该加强。根据“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”16字职能，严格界定政府部门职责，在改善经济调节、严格市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。为保持政府四大职能的均衡发展，公共服务和社会管理职能的扩充速度需要提升。要提高政府在公共服务和社会管理方面的能力水平，必然要在机构和编制方面给予必要的保障。中央在对此次国务院机构改革的说明中，要求精简和规范各类议事协调机构及其办事机构。同时，在公布的改革方案中，又包括设立国家能源委员会这样一个高层次的议事协调机构，以及在国家发改委下组建一个国家能源局，这显示出中央一方面希望充分发挥决策层的协调效力，另一方面又要严格限制负责执行的办事机构，避免机构臃肿、层级复杂。
现代政府机构种类较多、关系复杂，我国目前政府机构分为政府组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位、部门管理的机构等。实行大部门体制，如何理顺各种机构之间关系，优化政府组织结构，至关重要。可供考虑的措施有：一是对各种类型机构的定位、职责、规格、权力、责任和隶属关系，做出明确无误的法律界定，为理顺机构之间关系奠定组织基础。将目前机构设置中政事不分、是事业单位序列却行使行政职能的机构，明确界定为行政机构。二是使一个部门主要负责一个事务或融合性强的事务，做到职责明确，便于问责。三是明确综合部门与行业部门之间、政府组成部门与其他政府机构之间的分工合作、相辅相成的关系。四是通过建立部际联席会议制度，确定负责一项事务的牵头协调部门等方法，加强部际关系协调机制，提高政府整体效能。在社会管理和公共服务中，发挥政府主导作用，引导市场主体、事业单位、社会组织各自的职能履行到位，避免政府角色从有关领域退出后所出现的职能缺位，以确保政府职能转变取得成效。
隶属性关系的规定。隶属性关系是对各相关机构之间联系程度的一种规定，它表明各机构间决策前提的规定程度，即关系相互间独立性的程度。通常所说的上下行文关系，指挥命令关系，行函协商关系，监督保证关系，委托代管关系等，均属于隶属关系。只有在明确规定了各决策机构之间的隶属性关系之后，体制才能有条不紊地协调运转起来。决策机构应该进行两方面的分化，一是自上而下的分化，这种分化的结果应“能把那些外部效应降至最低程度，因而能实现最大限度的分散决策，使子系统能比较完全地独立制定其最终决策”[4](P282)；二是上层职能的分化，在决策直线系统之外建立“组织记忆库”以及“调研机构”[4](P159)。为使这些决策机构相互协调，有两种管理方法：一是计划过程，通过这种过程，“使各种专家的知识和技能可在正式决策做出之前，事先对一个问题进行研究和产生影响”，从而保证决策形成中的广泛参与；二是评审过程，通过这个过程，“使个人能对支配其决策的内部前提和外部前提保证作出解释”[4](P221)，从而有利于上下协调。如果隶属性关系不清，那么相互推诿或滥用权限的现象将时有发生。如果隶属关系不当，那么体制的有效性将难以保证。在决策制定中如果规定审议批准机构对方案设计机构有指挥命令关系，那就很容易使方案设计缺少创新性；在决策执行中如果规定执行机构对监察机构有指挥命令关系，那就很容易掩盖执行中的失误，在事实上取消监察机构的职责。因此，清晰而妥当地规定机构之间的隶属关系，也是深化行政管理体制改革的一项重要内容。
完整的行政管理体制应由职责、权限、机构、隶属性关系四项内容共同规定。没有职责分工，行政管理体制将没有存在的理由；没有权限分配，行政管理体制将没有运行的动力；没有机构设置，行政管理体制将没有现实的载体；没有隶属关系，行政管理体制将没有操作的渠道。无论缺少哪一项内容，都会给体制带来不稳定因素。通过行政机构管理模式的改善，实现行政成本的降低和行政效率的提高；通过渐进的政治体制改革，形成服务型、责任型和法治型政府，保证公共产品的供给；通过“政府再造”工程，进一步适应国家发展战略的要求，形成具有竞争力的现代政府；建立一个“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制的目标一定能够实现。
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