PPP项目财政支出列支政府性基金预算的风险防范
郭上｜聂登俊
摘 要： 为有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，有必要对PPP项目财政支出列支政府性基金预算的风险防范问题加以研究。本文梳理了PPP项目财政支出列支政府性基金预算的政策背景，分析了可能存在的风险，并在此基础上提出相应的政策建议。
关键词： PPP；政府性基金预算；风险防范
从现阶段PPP存量项目的实际情况来看，将项目中的部分财政支出列支在政府性基金预算是普遍存在的情况。这种运作方式在一定程度上加快了PPP项目落地，但同时也存在着风险。随着中央对隐性债务的逐渐规范，政府性基金在PPP项目中的使用情况逐渐受到监管部门的关注。
PPP项目财政支出列支政府性基金预算的政策背景
财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》明确指出，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。这里10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，即PPP项目财政支出从一般公共预算支出中列支时，受到10%的“红线”限制。此后，《财政部对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》进一步从侧面进行解释，明确提出“10%上限控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目”。可以看到，对政府性基金预算在PPP项目中的使用，从财政承受能力的角度并没有像一般公共预算设置了10%的“红线”，而是相对宽松。
在财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中，对政府性基金在PPP项目的使用给出了更加明确的说法，即“对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目”。也就是说，在满足条件的情况下，政府性基金预算也可用于PPP项目。事实上，在财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》中，明确提出不得从政府性基金预算安排PPP项目的运营补贴支出，但股权投资支出、风险承担支出和配套投入支出依然可以列支政府性基金预算。
在现阶段PPP实践中，部分地方政府为了规避一般公共预算支出10%的“红线”，将具有经营性、准经营性PPP项目的财政支出列支在一般公共预算支出，将公益性PPP项目中的财政支出在政府性基金预算中列支。部分地方政府将政府性基金预算视作当10%“红线”即将突破时继续推动PPP项目落地的“法宝”，甚至于出现PPP项目财政支出在政府性基金预算中列支远超一般公共预算的倒挂现象。如此一来，PPP项目开展财政承受能力论证“科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，有效防范和控制财政风险，严格控制PPP项目财政支出规模”等作用就会打折扣。
可能存在的风险
（一）以收定支，来源不稳定。政府性基金预算的特点之一是以收定支。以收定支意味着如果收入来源不稳定，将直接影响支出能否落实。如果PPP项目中部分财政支出列支政府性基金预算，且考虑到每项政府性基金又有一定期限，在政府性基金征收期限内，难以合理预估每年的收入，也就难以确保其对应年限内充分履行PPP项目中的政府支付责任。如果在PPP项目支付年度内，有关政府性基金不再继续征收，PPP合同中的政府付费部分将面临较大风险。
（二）充分发挥财政承受能力论证的作用。现阶段地方政府在开展财政承受能力论证时，“从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%”的政策逻辑起点在于从“宏观角度”保障政府履约能力，防范和控制财政风险，并非是针对具体预算编制工作。具体到实际预算如何安排，在新预算法框架内的政府四类预算中如何合理分配，必然是建立在整体财政风险可控的前提下，这就需要PPP项目财政承受能力论证的编制更加深入，报告编制单位与预算编制部门共同沟通，详细分析项目政府资金来源及组成，应做到“事前算清”。目前，财政部还没有对政府性基金用于PPP项目提出开展财政承受能力论证的要求，但从风险防控的角度讲，政府性基金预算也应该比照一般公共预算，对收入增长情况有预测评估。政府性基金增长率的预测比较复杂，有条件的可以参照一般公共预算预测方法评估未来支出能力，暂时缺乏条件的可根据基金前五年平均支出安排项目周期内的动态平滑支付。
（一）继续完善顶层设计，规范政府性基金使用。在防范地方债务风险、鼓励规范实施的大背景下，PPP项目财政支出的全口径预算管理应更为规范，政府性基金预算的使用必将影响到下一阶段PPP模式发展。若管理不好PPP项目财政支出部分的风险，任由其发展，那么风险有可能向项目其他方面衍生，引致整体地方债务无法控制的风险。地方政府在研判政府支出责任中各政府预算账户内如何分配时，政府性基金预算中安排PPP项目支出责任也可考虑设置“红线”。具体涉及控制指标时，可参考各地历年政府性基金预算中相关科目中可用部分的占比情况，并充分考虑各方因素，如政府性基金的征收和使用期限要求，确保PPP项目合作期内各年预算支出安排能够合理的预估，风险能够合理控制，财政支出责任能够得到有效保障。
他在自己所做的《才德说》中明确宣布了他选择人才的标准：“夫才德全备之人上也；德优于才者次也；才过于德者又其次也。德优于才犹不失为君子，若才过于德，终恐流为小人矣。……宁可使才不足，不可使德确歉也。”
（三）专款不专用。政府性基金实行专款专用原则，在用于PPP项目时，基金支出范围必须符合“政府性基金预算支出功能分类科目”中对应的科目支出。如果PPP项目财政支出责任拟通过政府性基金安排，则其付费性质应属于有关政府性基金的支出范围，否则显然是存在合规风险的。
（四）没有限制，野蛮生长。现阶段，对PPP项目财政支出列支政府性基金预算没有红线限制，虽然短期内提高了政府支付能力，加大了项目市场吸引力，但简单地将财政支出责任全部或部分设置为政府性基金支付，规避10%“红线”限制，最终也会导致项目杠杆率增高，加大地方政府债务风险。
相关政策建议
（二）土地出让挂钩的问题。数据显示，政府性基金预算收入中平均七成以上属于土地出让收入。财政部《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》中明确，PPP项目不能直接与土地出让收入挂钩，具体提出了五个“不得”。地方政府通过土地出让获取政府性基金收入，如果用于承担PPP项目支出责任，能否真正实现收入与支出间的风险隔离，存在一定的不确定性。
那么“方”的本义是否是两条船相并呢？徐中舒主编《甲骨文字典》认为：“方象耒之形，上短横象柄首横木，下长横即足所蹈履处，旁两短画或即饰文。古者秉耒而耕，刺土曰推，起土曰方”。[3]于省吾《耒耜考》对“方”的说解也持相同观点，“古者耦耕故方有并意。”
（三）确保与已出台政策相衔接。从目前实践情况来看，PPP项目财政支出列支在政府性基金预算是非常普遍的现象，如果对其进行规范，长期来看有利于PPP市场的规范发展，但短期内对PPP市场肯定会产生较大影响。《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》中明确提出，“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设，充分发挥新增建设用地土地有偿使用费等土地整治资金的综合效益”。《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》中明确提出，“土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%。”水利、保障性住房建设、棚户区改造均属于牵涉面广、影响人数多的重大民生建设领域，且上述中央、国务院所出台的政策迄今也未调整。在地方政府尤其是财力较弱地区，目前除PPP之外没有太多模式来推动民生项目尽快落地的现实情况下。因此，无论是出于为了国内PPP市场平稳过渡、可持续发展的考虑，还是为了明确政府性基金相关规范政策的边界和准确施行，都应确保在水利、保障性住房建设、棚户区改造领域PPP项目有关政府性基金预算安排的内容与中央、国务院文件相衔接，以确保这些领域PPP 项目的顺利实施。
福楼拜是一位对艺术要求极其严格的老师。他对莫泊桑送来的小说稿从不轻易表示满意，而是讲解一些创作的基本法则，要求他多读多写，勤学苦练。教他描写事物要掌握各个事物的本质特征，用字要准确、精炼。他对莫泊桑说：“我们无论描写什么食物，要说明它，只有一个名词；要赋予它运动，只有一个动词；要区别它的性质，只有一个形容词。我们必须不断地推敲，直到获得这个名词、动词、形容词为止。不能老是满足于差不多，不能逃避困难，用类似的词句去敷衍了事。”
（四）提高透明度，适时公开各地区财承情况。经过三年的系统推进，PPP信息公开工作已经取得积极成效，财政部所建立的PPP综合信息平台已成为各地强化项目管理、推进项目对接、推动项目落地的重要工具，有效降低了项目基础信息的获取成本。但在具体项目层面，各地信息公开尚没有完全遵循统一标准和规范程序，部分项目所附的“两评一案”屡次调整但未及时更新，等等。更重要的是，目前难以直观获取各地市总体的财政承受能力情况。如果地市PPP项目数量较少，可以逐个项目摘取数据后加总进行分析。但如果地市PPP项目数量较多，社会资本在决策时难以对地市财政承受能力情况有准确的判断，直接影响社会资本参与的信心，也会影响项目的规范发展。因此，建议适时公开各地区财承占比情况，以供PPP项目各参与方准确把握风险，确保项目规范运作。
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（作者单位：中国政企合作投资基金股份有限公司 中国财政科学研究院）
责任编辑 张小莉
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