林业投资的激励机制与产权制度安排，本文主要内容关键词为：激励机制论文,林业论文,产权制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国林业的发展已受到资源、资金和技术的严重制约，其根本原因还在于不合理的林业产权安排，难以形成激励相容(compatibleincentive)的林业投资机制，使私人、林业部门内部及地方政府的林业投资无法跟进，造成林业投资渠道的不畅。本文将通过林业投资利益主体之间的投资博弈分析，揭示形成激励相融的林业投资机制的产权安排，以此提出林业体制改革的措施和政策性建议。
一、形成林业投资激励的产权基础
投资激励是各投资行为主体进行投资的直接动因和前提。对于理性的投资主体而言，只有在投资的预期收益大于预期成本时，投资激励才会形成。这一方面取决于投资主体内部合理的公司治理结构，另一方面取决于投资主体与其他利益主体（如国家、行政管理部门及合作伙伴等）之间有效的产权安排。因限于篇幅，这里主要讨论后一种情形。
1979年以前，中国林业的投融资主体是政府，林业产业内所有的投融资活动及形成投资的各条渠道都是由中央政府计划统一安排的。中国林业的产权制度改革始于1981年中共中央、国务院关于林业“三定”政策的出台。具体可以分为两个阶段：第一阶段是以稳定山权和林权、划定自留山、确定林业生产承包责任制为主要内容的林业“三定”改革，对国有林区实行以让利放权为基本特征的承包责任制，使国有林业企业的经营权由政府部分地转移到了经营者手上；对集体林区实行分林到户政策，划定自留山，使林地的经营权也由集体转移到了林农手上。但是，这一改革并没有彻底进行下去，早在80年代初期，有些地方就停止了分林到户工作，有些地方甚至将已经分下去的林地又叫了回来（乔方彬等，1998）（注：形成这一结果的原因是对分林到户政策存在较大分歧，有些人认为分林到户是造成建国以来第三次森林滥砍滥伐高潮的主要原因（司洪生，1993））。第二阶段是90年代初开始的林业股份合作制和宜林荒山的拍卖，林业股份合作制最初是在福建三明市、湖南怀化市及广东始兴县开始试点并进行推广，其主要特征是按“分股不分山、分利不分林”的原则，对责任山实行折股联营；宜林荒山的拍卖只在西南地区和吕梁地区的部分县市进行了试点，其主要做法是通过宜林荒山和部分疏林地使用权的拍卖将林地的经营权交给林农。这一阶段的产权改革到目前为止还没有在全国展开，只在部分地区进行了试点和推广。需要指出的是，中国的林业产权制度改革自始至终未能解决林业经营主体的产权残缺问题（注：产权残缺是资源的控制权与资源的收益权发生分离的一种状态（肖耿，1997））。一方面，在国有林区，由于林地及森林资源的剩余控制权与剩余索取权发生分离形成了产权残缺。同时经营主体的剩余控制权也是残缺的；另一方面，在集体林区经营主体虽然在承包期内拥有林地及森林资源的剩余控制权和剩余索取权，但真正拥有剩余索取权的是集体组织，乡及村级政府在需要的时候随时有可能收回林地经营权。实际上不少地方政府也是这样做的，造成经营主体剩余索取权的不稳定或残缺。下面就国有林业企业（林区）、林农或集体林区的联营体在不同的产权安排下，与国家的投资博弈分析，来论证我们的推论。
（一）国有林业企业（林区）与国家之间的博弈均衡 国有林业企业（林区）的目标函数是追求自身利润最大化，约束条件是经营成本（包括国家的造林任务、蓄积量增长指标及上缴利润等）的最小。假定承包制条件下国有林业企业代表国家经营国有林业资产，形成了国家与国有林业企业之间的委托代理关系。并且国有林业企业的主要利润来源于自身经营的森林资源的采伐、加工和销售，即林业企业利润的增加是以森林资源的采伐为代价的。
国家的林业发展目标是森林资源的最大化（注：包括森林面积和蓄积量的最大化，以及森林结构的最优化，以实现森林生态功能的最大）和林业收益的最大化，即国有林业资产的生态效益和经济效益双重目标的最大化。从宏观的角度来看，国家的双重目标往往是矛盾的或互为约束条件的。在林业规模不变的情况下，要实现森林资源的最大化，就必须使森林采伐的数量降到合理采伐的最低限度（注：为保持良好的林分状况而进行的采伐，如择伐、透光伐等），从而使林业部门的收益降到最低；而要实现林业收益的最大，就必须以森林资源的最大采伐或生态功能的最小为代价。森林资源的最优配置（或最适采伐量）是森林资源的边际生态效益等于边际经济效益。假定在林业规模不变的情况下，国家的林业目标是现有森林资源的最优配置，那么其约束条件是为保持森林资源不受采伐而必须支付给林业企业职工的生活费用和福利待遇。如果国有森林资源达到了最优配置，那么国家唯一的林业发展目标就是通过增加林业投入、扩大林业产业规模来实现森林资源和林业收益的最大化，其约束条件为国家的财政收入水平。
假定国家在国有林业产权安排上拥有决定权和优先权，也即国家是博弈规则的决定者，其他行为主体在国家制定博弈规则后选择自己的战略。具体而言，国家在国有林业产权安排上有四种模式：(1)将剩余索取权和剩余控制权完整地收归国有，即计划经济体制下的集权管理模式；(2)将剩余控制权赋予国有林业企业，但对控制权进行必要的限制，并赋予其一定的剩余索取权，即当前以两权分离为基本特征的让利放权式的产权管理模式，如承包制、租赁经营等；(3)实行剩余索取权和剩余控制权的分散对称，将剩余索取权和剩余控制权对称地分配到每个投资者手上，即分林到户或股份经营模式；(4)将剩余索取权和剩余控制权完整地赋予国有林业企业，国家只向企业征收林地及森林资源的占用税和采伐税，即民营化管理模式。在上述四种产权安排模式下国家和林业企业可能选择的战略都是：投资或不投资。
1.第一种产权安排下的投资博弈均衡。假定国家与林业企业同时选择投资的预期净收益现值分别为Rg+p和-C；国家选择投资而林业企业选择不投资的预期净收益现值分别为Rg和0；国家选择不投资而林业企业选择投资的预期净收益现值分别为Rp和-C；国家选择不投资而林业企业选择不投资的预期净收益现值分别为0和0。他们的博弈支付（收益）矩阵见表1：
在剩余索取权和剩余控制权完整归国家的投资博弈中，理性的国有林业企业的最优战略是不投资，国家的最优战略是投资，所以这个博弈只存在一个纳什均衡(Nash Equilibrium)（国家投资，林业企业不投资），这解释了为什么在高度集权的计划经济体制下只有国家进行投资而企业无投资激励的现实。
表1 林业企业在剩余索取权和剩余控制权完整归国家的投资博弈
投资不投资
国
投资
Rg+p,-C
Rg,0
家
不投资
0,-C 0,0
2.第二种产权安排下的投资博弈。林业企业获得了投资决策权，并拥有上缴承包额后的剩余分配权，投资后就能获得一定的回报。假定国家和林业企业同时投资的预期净收益现值分别为Rg+p和Re；两者都不投资的预期净收益现值分别为0和0；国家不投资而林业企业投资的预期净收益现值分别为Rp+e和Rp+e；国家投资而林业企业不投资的预期净收益现值分别为Rg和0。他们的博弈支付矩阵如下（见表2）：
表2 林业企业在两权分离而企业获得部分剩余索取权的投资博弈
投资不投资
国
投资
Rg+p,Re
Rg,0
家
不投资
Rp+e,Rp+e
0,0
一般来讲，收益会随着投资的增加而增加，当国家和企业同时投资时，获得的收益之和会大于只有两者之一投资时获得的收益，所以Rg+p＞Rp+e，而Rg是大于0的，因而国家的最优战略是选择投资。林业企业的最优战略取决于Re和Rp+e的大小，只有Re和Rp+e都大于0时，林业企业才会选择投资；否则，林业企业不会选择投资。因此，这个博弈存在两个纳什均衡，当Re和Rp+e都大于0时，选择国家投资和林业企业投资；当Re和Rp+e都小于0时，选择国家投资和林业企业不投资；当Re和Rp+e都等于0时，两个均衡同时存在。如果考虑林业企业存在其他投资机会（多种经营），假定其他投资的预期净收益现值为Ro，那么只有在Re和Rp+e大于Ro时，林业企业才会投资于林业生产，否则，林业企业会选择其他投资机会。
需要指出的是，在两权分离的国有林业经营体制中，经营者（如厂长、经理）由上级主管部门或政府任命，并且工资及福利由国家发放，他们虽然掌握了剩余控制权，但能够获得的剩余索取权毕竟十分有限，投资风险也不由自己承担，即责权利不对等。因而在以这些经营者为法人代表的林业企业中，经营目标不再是利润最大化，而是完成国家任务的最大化（注：以超额完成政府的造林面积、产值计划等为目标，表现为数量指标的扩张，较少考虑成本因素和质量指标，我国长期以来较低的造林成活率、保存率和完好率就说明了这一点），不管投资的净收益是否大于零。在这种情况下，林业企业的投资取决于领导者在数量上的投资偏好，表现为投资规模的扩张（注：90年代初开始的全国性的绿化达标证实了这一点。虽然从全局而言有其积极的现实意义，但从微观经济效益来看，效果并不理想，许多国有林业部门从此陷入负债累累的局面）。
3.第三种产权安排下的投资博弈。剩余索取权和剩余控制权的分散对称，实现了投资主体的责权利险对等，投资收益与投资风险对称。投资主体的投资决策将取决于投资收益与成本的比较，只有投资收益大于投资成本时投资主体才会投资，并且净收益越大投资激励越强。假设国家与林业企业的各投资者（注：如果国有林业企业通过承包、租赁或拍卖的形式将林地产权长期交给企业职工来经营，那么企业职工便成为了林业企业的投资者，他们的投资收益之和构成了林业企业的投资总收益）同时进行投资的预期净收益现值分别为Rg+p+e和Rp+e；国家投资而林业企业的各投资者不投资的预期净收益现值分别为Rg和0；国家不投资而林业企业的各投资者投资的预期净收益现值分别为Rp+e和Rp+e；国家与林业企业的各投资者（注：如果国有林业企业通过股份制的形式将企业资本按生产要素折价入股后分配给企业职工一定的股份，那么企业职工便成为了林业企业的投资者，他们的投资收益之和构成了林业企业的投资总收益）都不投资的预期净收益现值分别为0和0。他们的博弈支付矩阵见表3：
表3 林业企业在剩余索取权和剩余控制权的分散对称时的投资博弈
投资
不投资
国投资
Rg+p+e,Rp+e Rg,0
家不投资
Rp+e,Rp+e 0,0
由于Rg+p+e＞Rg,Rp+e＞0，所以国家的最优战略是选择投资，林业企业各投资者的最优战略也是选择投资，形成了该博弈的唯一纳什均衡，即国家选择投资而其他投资者选择投资。可见，只有在各投资主体的剩余控制权与剩余索取权对称的情况下才能形成投资主体激励相容的投资机制，解决目前林业产业投资激励不足的问题。而这种产权制度安排需要国家取消对林业企业剩余控制权的某些严格限制，如采伐限额的限制、造林任务的规定等，让企业（或投资者）完全按利润最大化的经营目标来决定投资项目及采伐森林的数额、时间、地点和方式等。但是这与国家在维持森林资源的最优配置目标相冲突，因为森林资源的国家目标不仅要实现经济效益的最大化，而且要发挥生态功能的最大化。那么如何才能使企业目标与国家目标不相冲突呢？研究表明，国家在对林业企业的剩余控制权进行限制时，可以对企业控制权的损失进行必要的补偿，如减免税收或进行补贴等，以解决企业产权残缺造成的经济损失。另外也可以考虑对森林资源进行分类经营，以发挥生态功能为主的生态公益林由国家进行投资和经营，以获取经济效益为主的商品林由企业或其他投资主体来投资经营，来解决林业企业的投资激励和外部收益问题（蒋海，1996;1999）。
4.第四种产权安排下的投资博弈。国有林业企业的民营化可以实现投资主体剩余控制权与剩余索取权的对称，从而形成林业投资的激励机制，如果只考虑林业的经济效益，那么国家的最优战略选择是不投资（注：因为在林业企业的投资利润达到最大时，政府投资的进入一方面会导致资金的非帕累托配置，另一方面还会产生挤出效应，使林业企业的资金退出投资领域），林业企业的最优战略选择是投资，形成该博弈的唯一均衡，即国家不投资而林业企业投资。但此时国家的生态效益最大化的林业目标将无法实现，这与社会公众对日益增长的生态环境需求相矛盾，这也是西方发达国家建立了大规模的国家森林公园和自然保护区的原因。因此，这种产权制度安排对于具有双重目标的林业产业而言，是不合时宜的，同时也不符合中国的实际。
（二）集体林区或林户的投资博弈 与国有林区不同的是，集体林地的产权是归集体所有的，而非国家所有。由于集体组织的产权具有同样的排他性，国家控制农村集体组织的唯一途径只能是它的行政系统，通过土地集体化和政社合一两个要素的结合使国家控制得以实现（裴小林，1999）。在土地集体化和政社合一的产权制度安排下，国家直接控制了集体组织的剩余控制权，集体组织的投资及生产完全由国家计划来统一安排，并且集体所有制的公共产权性质使集体组织内各成员很难产生投资激励，所以形成了该产权安排下的唯一均衡，即国家和集体组织进行投资而社员或林户不投资。80年代开始的分林到户政策改变了这一产权安排，通过家庭承包制使集体林地的经营权由集体组织转移到了各林户手上，林户作为集体林地所有者的一员在合同期内掌握着承包林地的经营并获得由此产生的收益。在这样的产权安排下，形成了类似于私有产权条件下的投资均衡（上述第四种情况），即国家不投资而林户投资。但是国家为了实现森林的生态效益，仍然对林户的森林采伐权进行了严格的控制，造成了林户承包地的产权残缺和投资的外部收益，使林户的投资收益遭受损失。另外，承包制下林地的产权与私有产权是有区别的，国家政策的变化及集体组织的违约（注：在中国现行的体制下，集体组织的违约成本往往低于违约收益，甚至没有违约成本，所以集体组织的违约行为时有发生）都有可能带来林户经营权丧失的危险，从而引起林户产权及投资预期的不稳定。这样的产权安排会造成林户的投资激励的不足。假定收益控制权受到限制时林户投资的预期净收益现值是Ri，形成的外部收益或私人收益损失是Re，那么Ri+Re就构成了收益控制权不受到限制时的林户投资的预期净收益现值；林户不投资的收益为0。而承包制下国家的最优选择是不投资（理由与注释⑩相同），但是国家可以通过对林户的收益控制权安排，来影响和实现国家的收益。假定国家在林户进行投资时不限制林户的收益控制权所获得的预期净收益现值是Rg2，限制获得的预期净收益现值是Rg1；在林户不投资时不限制和限制林户的收益控制权获得的预期净收益现值分别是0和-C（注：一方面存在着制定和执行政策的成本，另一方面会导致潜在投资者的减少）。他们的博弈支付矩阵见表4。
表4 林户在林户承包制下的投资博弈
投资 不投资
国
限制采伐
Rg1,Ri -C,0
家
不限制采伐Rg2,Ri+Re
0,0
乔方彬、黄季焜等人(1998)的实证研究结果表明，分林到户非但没有引起森林资源的减少，反而可以促进林业的发展。并且责任山产权和自留山产权更能促进林业的发展。这实际上也证明了国家在不断放松集体林区经营者的收益控制权的过程中获得的收益是增长的，所以Rg2一般会大于Rg1（注：前提条件是经营者产权保持长期稳定）。如果这个推论成立，那么在上述博弈中国家的最优选择是不限制采伐，林户的最优选择是投资，形成该博弈的唯一均衡是国家不限制采伐而林户进行投资。如果国家限制采伐，林户将会减少投资甚至不投资，造成林户投资激励的不足。
如果林户在林地上存在其他投资机会，并且收益控制权不受国家或集体的限制，如经济林的投资等，那么就会形成林户进行其他投资的激励。假定林户可在承包林地上进行用材林和经济林的投资，当国家实行限额采伐时用材林和经济林的投资净收益现值分别为Ri和Ri+Re，国家在林户投资用材林和经济林净收益现值分别为Rg1和Rg2；当国家不实行限额采伐时用材林和经济林的投资净收益现值都为Ri+Re，而国家的净收益现值均为Rg2。他们的博弈支付矩阵见表5。
表5 林户在林户承包制下存在可选择投资机会的投资博弈
投资用材林 投资经济林
国限制采伐Rg1,Ri Rg2,Ri+Re
家不限制采伐
Rg2,Ri+Re
Rg2,Ri+Re
在这个博弈中，存在两个纳什均衡：当国家选择限定林户的收益控制权时，林户的最优选择是投资经济林；当国家选择不限定林户的收益控制权时，林户无论选择投资用材林还是选择投资经济林都是最优的。另外，如果考虑林权不稳定带来的影响，选择投资回收期较短的经济林更是一种理性的选择。这也进一步解释了为什么分林到户后经济林发展较快而用材林发展较慢这一现象。
三、林业投资体制改革与产权安排
根据上述分析，要解决目前林业投资不足、融资渠道不畅的问题，必须通过林业产权制度的重新安排构筑激励相容的投资主体多元化的林业投资体制。
（一）产权安排 如前所述，对国有林区实施国家高度集权的产权安排，是不能形成生产者或经营者的投资激励和生产积极性的，在国家财力还不充裕、林业投入也十分有限的条件下不利于林业的发展；而产权的完全私有化又无法实现国家目标。因而要形成经营者的投资激励和生产积极性，应在第二种和第三种产权安排之间进行选择。
首先考虑第二种产权安排形式，承包制或租赁经营下只有经营者在完成承包任务后仍有剩余，即投资的预期净收益现值在扣除承包额后大于零，才能形成经营者的投资激励。但是，目前中国的林业企业特别是森工企业的状况是，亏损面高达71%以上，资产负债率70.7%，而成本费用利润率只有0.46%，是全国同期平均水平的1/10。这对于大部分林业企业而言，几乎难以形成投资激励。并且这种两权分离的产权安排在信息严重不对称的情况下，极易产生林业企业的内部人控制(insiderscontrol)和道德风险行为(moral hazard)。因此国家要在承包制或租赁制的条件下形成经营者的投资激励，还需在产权安排上作进一步的调整。具体安排如下：(1)赋予经营者更多的剩余索取权，降低上缴承包基数或比例；(2)对经营者剩余控制权的限制所造成损失进行补偿，一方面是减免税收，另一方面是直接货币补偿，补偿的数额可根据国家森林资源的最优配置点来决定，即森林资源的边际生态效益等于边际经济效益时的采伐量与企业利润最大时的采伐量的差额进行补偿；(3)将承包权进一步全面落实到林业职工手上，而不仅仅落实到厂长、经理手上，同时稳定国家林业政策和承包者的产权，形成承包者稳定而合理的投资预期。
第三种产权安排形式，不但能够形成经营者的投资激励，而且可以形成经营者的产权约束，对实现国家的林业目标及促进林业的进一步发展都是十分有利的。其有效的组织形式就是股份制，通过国有林业的股份制改造，使经营者的剩余控制权与剩余索取权对称、责权利险对等。另外，股份制为国有林业的上市提供了条件，使国有林业通过资本市场筹到所需资金（注：由于大部分林业企业的经营业绩并不理想，因而上市融资是比较困难的，这需要国家在政策上予以支持，可考虑先选择经营绩效相对较好的企业上市），解决国有林业融资渠道不畅的问题。所以，股份经营模式很有可能成为国有林业摆脱困境的突破口，但由于在股权设置上的疑虑和障碍，未能使这一有效的产权安排形式得到广泛的推广和应用。我们的研究表明，只要在股权设置上作出合理的安排和创新，股份制是符合我国国有林业实际的。具体安排如下：(1)设置森林资源、资金、技术和劳动四种股份，国家以森林资源入股，企业净资产作价入股后形成资金股，按自愿平等的原则出售给本企业职工（包括管理者），管理者和技术人员以技术入股，其他职工以劳动入股，不设置法人股；(2)为了实现国家对森林资源的控制，森林资源股应占企业总股本的50%，其他股份占50%，其中，资金股、技术股和劳动股的比例应根据企业类型来确定，比如企业是技术密集型企业，那么技术股应占到总股本的25%以上；(3)企业收益在提取公积金和公益金后按股份比例进行分红；(4)对限制企业采伐造成的损失进行补偿（减免税收或货币补贴），货币补贴的对象主要是森林资源股以外的其他股权所有者。
（二）林业投资体制改革的总体框架 林业投资体制改革的总体框架安排如下：
1.林业产业显著的社会公益性决定了国家林业投资长期存在的必要性，并且随着国民经济和社会公众对生态环境及生活质量需求的增长，国家林业投资应保持不断增加。
2.将林业投资项目划分为公益性、基础性和竞争性三大类，国家投资主要集中于公益性和基础性项目上。投资回报率较高、市场调节较灵活的竞争性项目主要由林业企业或林户来承担。
3.为了减轻目前林业企业过重的财务负担，扶持经济基础脆弱的林业产业，可考虑将“拨改货”形成的林业建设投资改为国家财政的无偿拨款，提高林业投资的回报率。
4.国家投资项目要落实投资决策人目标责任制，执行严格的可行性论证制度，建立和完善项目审计监督制度和评价体系。
四、结论与建议
通过上述分析，我们可以得到以下结论：
1.解决目前林业投资不足、融资渠道不畅的问题，一方面需要国家增加林业投资的力度，另一方面还要对林业的产权安排作出较大的调整，以形成其他林业投资主体的投资激励。
2.要实现国有林业企业激励相容的投资机制，应使经营者的剩余控制权与剩余索取权对称，其有效的组织形式是林业股份制，或进一步改造承包制，赋予经营者更多的投资收益权，将承包权全面落实到林业职工手上，同时对经营者剩余控制权限制所造成的损失予以补偿。
3.国家应逐渐退出具有竞争性的林业投资项目，将有限的资金集中投放到大型的林业生态工程和基础性建设项目上，竞争性项目应由企业或林户等市场主体来承担和完成。
市场化的林业投资体制还未真正形成，需要国家在投资政策上予以引导和扶持。为此，提出以下几点政策性建议：
1.对营林生产，在财政和信贷上予以扶持，或直接进行必要的补贴，或减少税收甚至取消征税，或提供优惠贷款，提高营林生产的投资回报率和竞争力，吸引更多的投资者进行营林生产，扩大森林面积提高森林质量。
2.取消森林采伐限额，用提高森林采伐税或使用税的办法来限制森林采伐，通过市场调节来配置资源，使森林资源得到更合理的使用。
3.发展林业投资基金，为基金的上市提供必要的扶持，解决林业融资短腿的障碍。
4.尽快建立和规范青山买卖市场，使经营者不通过森林采伐就可以出售和转让林木获得投资收益，一方面可减少生产周期过长带来的投资风险，另一方面也可避免产权变更引起的乱砍滥伐。
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