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中图分类号：D922.182.3 文献标识码：A 文章编号：1000-2804(2000)04-0103-05
社会保障制度是社会经济发展与进步的产物，也是现代国家文明的重要标志之一。依法建立社会保障法律制度已被世界各国视为其政治生活的重要组成部分与社会制度建设的基本内容。迄今为止，世界上已有160多个国家与地区建立了社会保障制度，我国也从建国之初就开始关注社会保障问题，并在国家经济发展的重大决定中予以确立这一制度。但我国社会保障制度还很不完善，与经济发展的现状不相适应，因此，建立一整套科学与完备的社会保障法律制度，发挥社会保障制度对市场经济框架构建的支柱作用，具有十分重要的现实意义。
一、社会保障制度的发展概况
社会保障，其英文名称为Social Security，有人也译为社会安全。在1935年8月14日美国国会批准并宣布的《社会保障法》中，“社会保障”一词首次出现。1941年8月14日美、英两国制定的《大西洋宪章》，1944年国际劳工第26届大会的《费城宣言》均使用了这一词。此后，国际劳工组织的《国际劳工公约》和《建议书》也沿用了这个名称。我国1985年9月通过的《中共中央关于制订国民经济和社会发展的第七个五年计划的建议》正式提出了“社会保障”的概念。
最早的社会保障，源于1601年英国颁布的《济贫法》，该法通过征收济贫税来对无力谋生的贫民发放救济，因此，具有慈善性质。随着工业化经济发展进程的需要，社会保障逐步演变并通过立法确定为人人享有的生存权利，社会救济被确定为国家与社会的一项责任与义务。如德国，于1883年至1884年先后颁布了疾病、工伤、老年三项法案，美国也于1935年颁布了《社会保障法》。二战后，曾是英国伦敦学院院长和劳工介绍所所长的贝弗里奇，在受政府委托起草的《社会保障和有关福利问题的报告》中称，受社会保障是每个公民的权利，受得者按统一标准缴费，按统一标准领取津贴和救济，以满足正常的生活需要。这一主张后被英国政府采用，继而制定了一系列社会保障计划，推广实施。随着社会保障制度的逐步完善，西欧北美一些国家，更是实施了从“摇篮到坟墓”的高福利政策。甚至在一些发展中国家也不例外。如今，社会保障权利已被写进了国际劳工公约，作为一项基本的法律制度得到广泛推崇。
从我国社会保障的历史看，建国初我国在第一部宪法中就曾明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利，国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享有这些权利。”1951年中央政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，对劳动者权利予以保障。应当承认，尽管有宪法保障，在1978年之前，这种社会权利的保障仍不能称为全面的社会保障制度，它实际上被一般人认为是一部分劳动者的待遇而不是所有社会成员的权利即普遍人权。社会保障的范围窄，失业保险在计划经济体制时代被排除在外。进入20世纪80年代后，随着改革开放和经济发展的深入，原来的社会保障内容已越来越不适应社会需要。1985年9月通过的《中共中央关于制定国民经济与社会发展第七个五年计划的建议》中首次明确提出了要建立包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等内容的社会保障制度，并在养老保险、失业保险、医疗保险、工伤、生育保障等方面进行了一些初步试点。十四届三中全会作出的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》又将社会保障制度确定为构建社会主义市场经济框架的五大支柱之一。目前，我国对失业、养老和医疗正在实行以社会统筹为主要内容的社会保障制度，社会救济的一些具体措施，如实行“三条线”（工薪劳动者最低工资保障线、下岗职工基本生活费发放标准线、城市居民最低生活保障线）也已取得一定成效。社会医疗保障制度也正在按既定的原则和目标进行改革试点与探索。与改革前相比，社会保障制度建设取得了较明显的进步。
二、社会保障法制建设的社会意义
1.建立社会保障制度，是国家发展经济、稳定社会的重要手段
如在社会保障法律制度建设过程中有较大影响的德国，在“铁血宰相”俾斯麦当政时期，就是通过先后颁布疾病、工伤、老年三项法案，使以此三项内容为核心的社会保障项目得以迅速确立，对缓和当时社会矛盾起到了积极作用，也对世界其他国家产生了较大影响（注：贾俊玲.社会保障与法制建设[J].中外法学，1999(1).）。这说明社会保障追求的终极目标就是要充分发挥其两大基本的经济与社会功能，从而实现社会物质利益的再分配，寻求经济公平与社会稳定。而社会保障法律正好体现了这种干预作用。因此，只有建立完备的社会保障法律制度，才能从根本意义上促使社会保障从过去的社会慈善事业发展成为具有现代意义，更为完整的社会权利制度。
2.建立社会保障制度是深化经济体制改革，构建社会主义市场经济框架的基础条件
首先，构建社会保障制度是培育完备的市场体系的必要条件。在市场体系中生产要素市场特别是劳动力市场的培育在其中起到了关键作用，只有统一了社会保障制度，劳动者才能在不同的地区、行业、部门，不同的所有制企业之间合理流动，达到劳动资源的有效配置。其次，社会保障资金的筹集、支出、投入是国家进行宏观调控的重要手段。通过税率杠杆实现社会保障资金的征缴，通过支出手段的变化，影响社会总需求水平，进而调节社会总供给与总需求的关系，促进供求平衡。另外，通过对社会保障资金的合理利用，支持国家基础产业、“瓶颈”产业、高新技术产业，从而达到调控国民经济产业结构的目的。再次，构建社会保障制度还是建立现代化企业的必要条件。在现代化企业的建立过程中，一方面是企业冗员引起的社会保障问题，另一方面是企业办社会问题，这些问题的解决都有赖于社会保障法制的健全。最后，构建社会保障法律制度还是建立以按劳分配为主体的个人收入分配制度的重要条件。对那些社会上的部分脆弱人群如老、弱、病、残人等无法通过劳动得到保障的，可以通过一定的社会保障获得个人消费品，从这一角度看，要实现真正的按劳分配为主体的个人分配制度，就必须健全完善社会保障法律制度。综观这些方面，社会保障法律制度是构建市场经济不可或缺的基础性条件。
3.社会保障法律制度对社会保障行为具有规范作用
由于社会保障法律关系复杂，既有行政关系，还有平等的民事关系帮助性关系，这就必须运用科学管理办法与法律手段来治理、规范，确定相应的权利、义务内容，保障社会资金征缴渠道通畅、国家财政补贴依法管理合理使用及各种保障制度运行严密、合规。
4.建立社会保障制度，也是健全我国社会主义法制的客观要求
任何一项法律制度的健全都是伴随着社会发展的进步与需要而予以立法完善的。一项好的社会保障措施在实践中取得了良好效果，说明它反映了经济与社会的客观要求，因而依法赋予一定的法律形式确立起来是十分必要的。反之，其立法内容尚欠单薄与不完整时，可以通过法律的修改与完善，使之趋于完整、成熟。因此可以说，社会保障法制度的进步过程实质上就是推进社会民主与法制建设不断健全与完善的过程。
三、构建社会保障法律制度的具体问题
1.社会保障法制建设应坚持的原则
(1)公平与效率兼顾，社会竞争与稳定相结合的原则。公平、效率、竞争是市场经济的核心内容。竞争导致社会经济发展水平不一致、分配差别乃至社会成员收入贫富两极分化。这就需要国家通过宏观调控和税率杠杆减缓不公平状况的过度发展，救困济贫，实现社会收入再次分配，从而实现社会公平，减少社会不稳定因素。当前，我国经济结构进入重大调整、健全市场机制的关键时期，既要注重效率，兼顾公平，又要鼓励竞争，追求稳定，只有建立了有充分保障的社会保障法律制度，才能创造良好的经济竞争环境，经济主体的市场竞争能力才能得以有效发挥。
(2)国家、用人单位、个人合理分担的原则。社会保障制度的建立是国家干预经济的结果。在社会保障的各种社会关系中，国家始终处于主导地位。通过调动社会力量使那些参与社会财富分配的主体在获得社会财富的同时，交纳一定的税费、社会保险费用，承担必要的社会义务，才能体现社会公平，实现权利、义务的统一。我国经过多年实践探索，确立的城镇职工养老和医疗保险费，由单位与个人共同负责，实行社会统筹与个人帐户相结合的模式（注：李昌麒主编.经济法学[M].北京：中国政法大学出版社，1997.638～639.）。这对明确国家、企业、个人对社会保障费用的承担责任，构建我国社会保障法律制度确定了基本原则与方向。
(3)社会保障法律制度的建设应与现阶段社会经济发展水平相适应，反映出中国特色。社会法制建设必须与社会经济发展水平相适应，这是经济基础决定上层建筑的必然要求，是世界各国社会保障法制建设的历史规律。我国现阶段经济发展与社会保障的水平都还很低，因此，在社会保障项目、筹资渠道及实施利用上，既要借鉴其他国家社会保障立法的经验，同时又要注意结合自身特色，使社会保障这项事关社会大众利益的法律制度在建立之初就具有特色及针对性，发挥出应有的作用。
2.社会保障的项目、范围与筹资途径
从大多数国家社会保障法律的立法项目看，它主要由社会保险、社会救助、社会福利三部分组成。社会保险又包括养老保险、生育和疾病保险、失业保险。社会救助一般包括自然灾害救助、失业救助、孤寡残救助和贫困户救助等项目。社会福利则囊括了除社会保险、社会救助之外的所有社会保障内容，此外还可细分。如德国，除上述规定外，还增设了护理保险（根据其国内老龄化人口加剧而增设）、事故保险。我国在社会保障项目内容上至今没有确定下来，以至于理论界探讨其体系构成还没有很确切的概括。笔者认为，从范围看，仍应确定为社会保险、社会救助、社会福利三大块。社会保险应包括社会保险和商业保险。社会保险是由国家通过法律手段对全体劳动者强制征缴保险基金，用以对其中丧失劳动能力或失去劳动机会的成员，提供基本生活保障的一种社会保障制度。商业保险指保险公司按自愿原则，依据保险合同向投保人收取保费，并实现损失补偿和人身给付的一种经济保障活动。社会救助则是劳动者在其不能维持最低生活水平时，根据有关法律规定，要求国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的资金和实物援助，使之享有基本生活内容，救助内容，应是广泛的。而社会福利则是国家和社会为法律政策范围内的所有公民普遍提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的一种社会保障形式。福利的普惠性质更为明显。
由于社会保障所具备的广泛性质，因此它涵盖社会城镇、农村等广大地区，企业、团体、个体劳动者，工农兵学商和城市居民，都应是其适应对象。
另外，筹资模式的选择也极为重要。我国现行的社会保障改革在筹资模式选择上与世界上大多数国家如美国、日本实行的个人投保、国家与企业资助相结合的社会保障制度相似，20世纪90年代基本实行了“社会统筹与个人帐户相结合”，用人单位和职工共同缴费的机制，这在《社会保险费征缴暂行条例》中已被确定了下来。从缴费形式上看，缴费单位和个人应以货币形式缴纳。社会保险费的费用、费率应依照有关法律、法规和国务院的规定执行。同时，还应明确国家在社会保障筹资中应起的作用。除了制定宏观政策、法规，通过运用财政税收政策如社会保障税的收取与社会保障费的调整来控制保障水平外，还应从以下两方面来保障社会保险费用的筹资：(1)负担行政管理费用，社会保障行政管理费用应列入国家预算，由财政拨付。(2)承担弥补社会保障基金的赤字。主要通过其他渠道如财政拨款的办法，提供额外的费用支持。从我国目前社会保障费用的实际筹集状况看，历年来社会保障费用积累不足，支出较多，政府的财政拨款仍占相当重要的部分。国家财政扮演着“最后出场”和“最终调节”的角色，起着举足轻重的作用。
3.依法管理与合理利用社会保障资金
从我国现行社会保障基金的运用与管理看，还存在许多问题，主要有：(1)地方政府对社会保障基金的短期利用行为严重。如擅自提高缴费比率、提高社会统筹所占比率，引发部分地方职工拖交、拒交等现象。(2)管理机构重叠，人员臃肿，管理成本高。1986至1992年我国失业保险基金管理成本占基金总数的30%以上，而国外仅为3%～4%。(3)挥霍浪费，挪用挤占基金甚至贪污问题相当严重。另外，社会保障基金，在运用上的安全、保值和增值也未得到实现。笔者以为，首先，要调整管理机构设置，明确中央和地方的责、权、利，交由统一的劳动保障部门负责，实行统一管理监督，确定统一的收费标准（注：李昌麒主编.经济法学[M].北京：中国政法大学出版社，1997.638～639.）。其次，完善监督机制，既要设立内部监督，又要设立外部监督。即建立由管理部门、企业、个人组成的监督机构，使社会保障的这些参与主体与享受主体能够对社会保障的管理、收支情况有比较清楚的了解，增加透明度，发挥他们参与管理与监督的积极性。再次，对社会保障基金营运设立符合我国实际的、科学的管理形式。目前世界上有三种管理形式：一是建立信托管理基金，管理由基金董事会负责，其营运与管理相对独立化，如美国。另一类是设立基金会的方式实施管理，如新加坡的中央公积金制，日常管理与运营集于一身。再一类就是完全实施商业化经营管理，如智利。笔者以为，设立我国社会保障基金管理形式，可借鉴美国的一些做法，如成立专门的社会保障基金投资运营机构，从投资方式、投资结构、投资比例等方面进行全面控制，实行社会保障行政管理与社会保障基金经营管理分开的制度。行政管理部门仅仅行使管理职责，监督社会保障基金的筹措、分配与使用。基金运营机构则在保证基金正常支付和安全流动的前提下，遵循“宽渠道、按比例、低风险、高回报”的指导性原则，将社会保障基金分散营运，以实现基金的保值与增值。如将基金投资于国家重点建设、高科技项目，在资本市场上除购买国债外，选择债优股票投资获取利益。最后，要建立社会保障法律制度中基金运用的风险防范体系。加强社会保障费用预算，对社会保障基金进行宏观管理，同时，建立规范的财务管理体系，对基金收缴率、投资盈利率等有关相应的数据进行科学核算，用指标体系监测和评估社会保障基金利用的增长速度、比例和效益的变化情况，及时发布社会保障基金财务预警信息，供社会保障管理与运行机构、政府宏观经济调控部门参考，以便准确制定政策与* 措施，预防不利，进行有效调控。
4.统一社会保障立法，健全社会保障法律制度
纵观发达国家社会保障制度，几乎无一例外表现为其法制健全、立法完备。从我国社会保障立法现状看，还没有一部统一的社会保障法，社会保障的保守性、临时性的决定多于法律、法规，即使是某一方面颁布了行政条例，也多因注重于局部而忽视了全局的协调和统一，内容上也有些地方不甚周全。因此，在社会保障制度建设之初，我们就应作出系统的计划，使社会保障制度建设尽量从开始就迈入法制建设的正轨。而尽快起草一部统一的社会保障法是十分必要的。在此基础上建设配套的法规及实施细则，可以使社会保障法律建设的基本原则、方向以及目标规范下来，趋于一致，对具体的调整对象加以细化，更利于实际操作。这样的立法规划，将在统一社会保障法的前提下，逐步实现对社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置等多方面涉及广大城乡范围内公民的社会保障权利及于普遍法律保护。这将是一个庞大而系统的工程，也将是一项艰巨而长远的任务。相信随着我国经济发展，法制建设逐步加强，我们的社会保障法律制度建设一定会再上一个台阶。