西部民族地区公共危机管理：现状、问题与对策，本文主要内容关键词为：对策论文,现状论文,民族地区论文,危机论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2012)04-0080-05
现代化是一个政治、经济、社会、文化不断变革的过程，无论何种意识形态的国家，其走向现代化必然会进行相应的体制改革，由此进入特定的社会转型期，也是公共危机事件的高发期。改革过程中，利益格局的调整与重建，发展理念与发展方式的转变，文化的转型与嬗变，自然环境的改变等等，往往成为一些公共危机事件的诱因。从我国来看，仅21世纪的头10年，就发生了SARS事件、冰灾、大地震、“瓮安事件”、“7·19事件”、“7·5事件”等各种危机。仔细观察发现，这些公共危机事件中，除自然灾害外，人祸基本发生在西部少数民族地区或者与西部少数民族有关，因此，有必要对西部民族地区公共危机管理的现状、问题进行深入分析，研究对策，建立促进社会和谐、维护人民利益的公共危机管理机制。
一、西部民族地区公共危机管理的现状
1、公共危机管理
公共危机，按照罗森豪尔特的观点，是指对一个社会的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。也可以将其理解为一种紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。[1](P18)而公共危机管理，笔者将其定义为“政府部门或者其他社会公共组织为防御、处理紧急状态下的公共事件而建立一系列制度的行为或采取集体行动的过程”。由于自然灾害引发的公共管理危机有地域而无民族之分，笔者在本文所论及的“公共危机管理”仅指除此之外的西部民族地区的公共危机管理。
2、民族地区的公共危机管理
我国是一个多民族国家，受历史、地理及其他因素的影响，民族地区特别是西部民族地区成为公共危机的高发区，因此，无论从哪方面考虑，提升西部民族地区公共危机管理能力已成为亟需解决的一大课题。在理论上，对民族地区公共危机管理的研究，主要集中在以下几个方面：(1)在群体性事件方面，王建伟、廖小东、张艳丽、李树林、占英春等对民族地区群体性事件进行专门研究，他们通过原因分析或探寻政府的解决路径，或提高政府的应变能力；(2)在政府应急管理方面，曾平辉、云健、石正义等从机制、信息结构、地区特点等视角来分析带有民族因素的突发事件的特征、性质，进而构建我国民族地区特色应急管理体系；(3)在综合性研究方面，杨安华对我国近年来的公共危机管理及相关方面的研究进行了分类梳理，将公共危机管理的研究划归为概念、特征、原因、机制四个层面，针对这些研究成果提出了问题与不足之处，但没有指明研究的深化方向。在实践中，针对民族地区公共危机虽然没有明文规定处理方式，但历史形成了“应急指挥小组”的处理策略，即一旦发生公共管理危机，中央或者省委及其他有关部门组成应急指挥小组，赴当地进行指导。
3、民族地区公共危机的主要特征
民族性与政治性。与汉族地区相比，民族地区公共危机的显著特征就是民族性和政治性。民族性是指不同民族交往过程中，因生活习性、宗教信仰、社交礼仪等的差异，对同一利益诉求有不同需求或持不同态度。民族文化的差异是民族间矛盾的直接诱因，这些矛盾若得不到及时、有效的化解，就会酿成公共危机，因而民族地区公共危机一般都带有民族因素。同民族性相联系，公共危机很容易上升到政治危机的高度。民族公共危机得不到妥善处理，可能引发涉事民族对政治合法性的怀疑，进而可能会反抗现有政治权威，威胁其政治秩序。
复杂性与多元性。复杂性是指西部民族地区不仅是国家分裂主义、宗教极端势力、暴力恐怖势力“三大势力”活跃猖獗的地区，也是国外敌对势力企图渗透的重点地区。这样，原由民族内部纠纷、矛盾导致的公共危机，被国外势力借势利用不明真相的群众对抗政府和社会，社会矛盾逐渐具有了政治、民族性质等多元性质。例如，2011年5月内蒙古的“矿、牧”冲突事件就是由“社会矛盾”被借势发展成多元“民族矛盾”的典型案例。[2](P213)草原地区的无序开矿引发了环境与牧民利益的冲突，在当地出现了请愿和抗议活动，随后被境外所谓的“南蒙古运动”及其“援助”势力所利用，展开了制造舆论、“街头政治”的活动，试图扩大事态，引发类似西藏“3·14”、新疆“7·5”式的大事件。
隐蔽性与暴力性。隐蔽性实际上是针对危机酝酿过程或危机前期而言的，不是绝对的隐蔽性，而是相对的。在民族地区，许多公共危机事件的发生，是有组织、有目的的，来自不同地方的人通过现代电子通讯，常用的如QQ、邮箱、网站等，商量相关事宜。他们公开联系，但又是“隐蔽的”——关键在于很少官员能懂得少数民族语言。据媒体报道，“3·14”“7·5”暴力事件的指挥者都身在国外。另一方面，这些公共危机又是充满血腥和暴力的，西藏“3·14”事件、新疆“7·5”事件和“8·4”事件、云南“7·19”事件以及贵州“瓮安”事件等都是以“打砸抢烧杀”暴力形式出现的，这与其他地区的以“集体上访”为代表的公共危机有着本质的区别。
内部归属性与外部排他性。民族的形成要素之一就是“共同的心理归属”，因此，基于民族立场的公共危机具有强大的凝聚力，笔者称之为内部归属。在现实中不难发现，在某些民族自治地方或聚居村落，一旦发生不同民族之间的纠纷，整个村庄甚至整个地方的某个民族会不约而同地采取“集体行动”，尽管这种纠纷或许只是两个不同民族的个人之间的私人恩怨。这种建立在心理归属基础上的民族认同对外具有排他性，公共危机呈现出狭隘民族主义的特点，价值认同也被民族认同所取代。
二、西部民族地区公共危机管理中存在的问题
1、政府层面
公共危机管理体制落后。民族地区现行危机管理体制虽然按照科层制逐级设立，但仍缺乏处理突发公共危机的能力，地方性的机构(主要指市级以下)往往成为一种摆设。主要原因在于：从级别与规格上说，这些组织难以与其他同级机构并列，以至于遇到偶发性公共危机时，不足以应对；从人员配备上来看，组成人员很少，且有部分兼职，缺乏专业素质；从时间上来看，平常很少组织应急办人员学习，也很少进行有民众参与的模拟演练。这样的应急系统难以应对复杂多变的民族地区的公共危机。
部门之间、部门与社会组织之间缺乏有效合作。公共危机发生后，政府负责人往往急于采取硬性措施“扑火”，而没有及时和其他政府部门、社会组织进行沟通合作，结果是“火”没有扑灭反而越烧越大。没有部门间的协调和社会各方的支持，政府力量无法及时理顺公共危机背后隐藏的利益纠缠和社会矛盾，也就无法在短时间内聚集起足以解决问题的综合力量。我国西部少数民族地区是政治比较敏感的地区，民族、宗教、恐怖主义因素复杂交错，发生非自然的公共危机时，政府一般不轻易允许社会介入，社会组织也不乐意主动介入，合作也陷入了困境。
对相关信息了解不及时、不充分。无论是公共危机发生前，还是公共危机发生中，信息的掌握至关重要。以新疆“7·5”事件为例，由于没有及时对网络上的一些言论察觉和分析，没有完全了解暴徒的计划，导致政府的工作重心只能放在单个的制止和抓捕犯罪方面，而不是直接摧毁指挥这起事件的“眼睛”、“耳朵”——犯罪沟通网站。当然，这里主要因为语言障碍与计算机技术的问题，才使信息监控过于滞后，无法适时、全面地追踪危机的发展。
缺乏组织研究人员对相关问题进行研究。这是西部民族地区公共危机管理的一大重要问题，西部民族地区是公共危机高发区，但政府却很少出钱聘请一些专家对这类问题进行专门研究。他们宁愿在网上看看别人写的文章，企图从那里取得应付公共危机管理的“真经”。当该地发生类似事件时，他们就按照学到的处理方法来加以应对，或把人民内部矛盾当作敌我矛盾来处理，以至“火上浇油”，或把敌我矛盾弱化，给国家和当地带来更大灾难。少数民族地区有自己的历史与文化特点，因此，必须请专家在实地考察和研究的基础上提出建议或应对方法。
2、社会层面
社会组织与政府互动性弱。在西部民族地区公共危机管理中，政府一直扮演着单一主导的“包办者”角色，社会组织则很少介入公共危机的管理，或没有与政府形成良好的互动。社会组织不敢“越权”，不敢发挥自己应有的作用，也不敢过多地提建议。这就使得政府在使用权力过程中缺乏社会的监督，容易任意妄为；相反，社会组织没有积极与政府互动，无论是在资金支持还是合法性方面，都容易遇到困难，会阻碍社会组织更好地发挥作用。
社会公益组织深入民族地区相对较少。通过研究公益组织的分布，我们发现越是富裕安定的地方，公益组织越发达，反之，在西部民族地区，无论是本地公益组织还是其他公益组织深入民族地区的都很少。这对西部民族地区公共危机管理的影响是明显的：一是在情感上没有给予受害者以抚慰，缺少了一条连接官方与民间的情感纽带；二是在参与危机处理过程中，没能有效调动社会各界的热情；三是使没有形成规模的社会公益组织，不具有召集各地志愿者的影响力，同时也降低了政府支持的预期。
大众媒体的参与性不够。媒体参与公共危机管理已经成为一种潮流，但还没有形成一种气势。特别是在西部民族地区，大众媒体的参与还很不够，对民族地区一些群体性暴力事件形成一种“集体失语”的缄默状态，以至于公众看不到暴力事件的具体进展，引发不必要的社会恐慌和恶意猜测。笔者认为，媒体若能更加主动、及时地报道公共危机事件的进展，如实让大家了解事实的真相，可能会让人们凝聚成更大的力量，促进公共危机的解决。
3、个人层面
公共危机意识淡薄。无论是对于自然灾害危机，还是社会群体性事件的危机，民族地区基层政府工作人员和平民缺乏“危机”意识。正因如此，公共危机一旦降临，政府工作人员突然显得手足无措，无从有效管理，继而民众、社会陷入恐慌，这种“次级危机”所造成的危害丝毫不亚于公共危机本身。公共危机意识的缺乏来源于政府工作人员对社会了解的不足、来源于与百姓沟通的不足、来源于“侥幸”“机会主义”的心理，培养民族地区大众的危机意识应该纳入到当地基础教育和公务系统的职业教育之中。
对事件辨别能力不够，容易盲从。在社会性的公共危机中，民族地区民众信息闭塞，容易受破坏分子的挑唆与诱惑，轻易将针对某个或某几个少数民族犯罪嫌疑人的治安事件上升到民族对立、民族歧视的高度，致使事态扩大化，演变成一场带暴力特征的公共危机。
公共危机管理参与积极性不高。从以往来看，在带有暴力性的公共危机中，民族地区民众参与管理的热情并不高。一方面是由于一些基层政府与当地民众沟通中存在语言性障碍，同时，政府也担心民众会偏向闹事者一方，因此不敢广泛发动民众；另一方面，普通民众面对着国家与民族的双重压力，若参与政府一方，则担心会遭到暴徒的打击报复，他们又不愿意加入暴徒的行列，只能秉持“中立”。基层民众公共危机管理参与性不高，弱化了政府主导的应急防控体系。
三、对策及建议
1、强化预警机制
健全利益表达机制，疏通利益表达渠道。从危机的原因来分析，多数社会性的公共危机实质是基于利益矛盾基础上的非对抗群体性事件，属于基层群众抗争性利益表达的范畴。在少数民族地区，法制还很不完善，民族特点并未完全纳入管理体系之中，当正常法律渠道不能实现人民利益诉求，且这种矛盾累积到一定量的时候，人们便以极端方式表达自己的利益，加之他们特殊的民族身份，他们的行为往往被打上“民族主义”的烙印。我们需要在西部民族地区建立起完善有效的信访体系，鼓励社会组织和个人监督政府的行为，并派专门工作组定期下基层了解民意、解决民众的现实问题，疏通利益表达渠道，让民众的心声传递到领导层面。
加强对政府工作人员的素质培训，树立亲民形象。政府工作人员是国家的代表，他们的形象代表着国家，个别工作人员的失误很可能为民族分裂分子所利用并被鼓吹成针对某民族的普遍行为。这就需要不断提升政府相关工作人员的综合素质，使他们养成细心、耐心、倾心的习惯，树立亲民形象。此外，语言也是民族工作中的一大问题，掌握民族语言不仅可以增进与当地民众的情感，还便于及时在网络、传单及其他方面尽早掌握危机的预警信息，便于做好各项准备以应对危机，要尽量配备懂少数民族语言的干部。
充分利用网络平台，了解社会底层动态。“网络问政”、“网络参政”已是城市中政治参与的一种重要方式，也是群体之间交流信息的重要手段。西部民族地区政府部门应非常重视这一新的技术，一方面，要积极开发、利用网络平台，与社会各界人士交流，向他们了解社会动态、社会底层的生活状况；另一方面，要加强管理、打击非法网站，严厉查处那些利用网络密谋闹事的人，实施举报重奖制度，鼓励群众进行监督。宣传、文化部门要利用党团组织积极宣传教育广大青少年，帮助其树立正确价值观、文化观，培养他们的爱国情操。
2、优化处理机制
建立常设应急指挥小组，由行政首脑担任组长，实行问责制。我国的应急救援工作领导小组都属于临时性的，临时组建的小组对业务不熟悉，不能有效地了解、分析、处理危机信息，难以制定最合理的处理方案，增加了公共危机管理的成本与风险。要有效应对各种公共危机的挑战，必须建立一个常设机构(指挥小组)专门负责相关事宜，这个机构由各级行政首脑担任组长，并实行问责制。实行行政首脑问责制，不仅提高了该部门的级别，也能引起各部门的重视，但具体事务由常务副组长负责，小组最好由各种技术人才和专家组成。这样的设置有利于提高公共危机管理的技术水平和应对复杂事件的能力。
科学辨识公共危机事件的本质，区别对待不同性质的公共危机。对待民族地区的事情，一定要谨慎。对以不同形式表现出来的公共危机，政府部门一定要善于识别事件的类型，抓住事件的本质，采取不同的措施加以应对。对待自然灾害，政府部门要不惜一切代价全力救援，尽量将损失降低到最小程度，灾后进行心理安慰与恢复重建；对待非对抗性的群体性事件，要以教育、说服、疏导为主，了解事情的起因，充分满足他们的合法利益需求；对待民族分裂势力、恐怖势力发动的暴力事件，要动用武装力量，毫不留情地予以打击、镇压、威慑，保护人民的生命财产安全。
加强部门之间的协调，充分发挥社会组织的作用。处理公共危机是一项浩大的系统工程，仅仅依靠某个部门或某个组织是无法完成的。政府应要求民政、财政、卫生、建设等部门统一行动，分工负责，依职设位，依职追责。同时与红十字会、志愿者协会等单位与组织联系，积极吸纳他们进入到处理危机的过程中来，充分发挥社会组织“灵活性”的特色，与政府各部门形成互补之势。要解决好民族地区的公共危机，还必须充分发挥统一战线的作用，让更多的有识之士参与进来，争取国内其他地区乃至国际社会的支持与帮助，形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急管理机制。
组织新闻传媒对公共危机事件进行报道，让人们了解事实动态与真相。每当公共危机发生时，让人们最关注的就是信息问题：一是信息的实时性，二是信息的准确性。民族地区相对闭塞，且具有政治敏感性，发生公共危机时，很少有记者能第一时间赶到现场，当地也无法第一时间知道发生了什么，很容易在当地引发恐慌，导致“次级危机”。政府应转变理念，并及时组织力量前往事发地区，让信息透明化，让人们知道事件的进展与政府的应对计划，以安人心，如此也能争取到社会各界的支持，取得舆论的主动权。
健全善后机制，从“危机处理”获取经验和教训。公共危机得到初步控制和处理后，一定要及时地进行善后处理，这是目前政府机构和学术界忽视的重要步骤。以危机问题的解决为契机，配套地解决和控制一些与危机相关的社会诱因，巩固危机管理的成果。要“吃一堑长一智”，分析危机发生原因过程和特点，总结经验教训，从而在技术、管理、组织机构及运作程序上不断完善民族地区公共危机的应对体系。