经济结构调整方式市场化转型比较研究，本文主要内容关键词为：结构调整论文,方式论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
中共十八大和十二届人大会议之后，我国经济改革进入了夺取实质性进展的新阶段。其中，加快经济结构战略调整是重中之重，也是焦点、难点。对此，理论和政策研究必须要有新作为、新贡献、新观点和新主张，为经济结构从行政化调整转变为市场化调整提供创新性的理论支撑和政策建议。
近年来，宏观经济虽然初步企稳，但在有效需求依然不足的情况下，钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工等多个高耗能行业产能过剩问题仍在进一步显现，高耗能投资不降反升，去产能化迫在眉睫。据2012年的调查统计，国内行业产能过剩的状况分别是：钢铁21%，汽车12%，水泥28%，电解铝35%，不锈钢60%，农药60%，光伏95%，玻璃93%。尽管此前相关政府机构已经明确下达淘汰落后产能的任务，但执行的情况并不乐观，我国高耗能行业投资还在不断加快，产能过剩的风险仍在累积。其中，2012年高耗能投资延续了2011年年初以来的加速增长态势，1月至10月累计同比增长21.7%，较上年同期加快3.4个百分点，尽管6月份后出现放缓，但仍高于全部投资增速(孙韶华等，2013)。
最新情况显示，进入2013年面临着更大难题，大量“未批先建”的违规项目使产能过剩雪上加霜。很多企业在新建产能的同时，对于旧产能淘汰过慢，导致新旧产能叠加，从而加剧了过剩。这些注入大量投资的过剩行业大都集中在基础制造业，解决起来面临人员安置、地方负债等实际困难。照此下去，国家“十二五”规划提出的节能减排、优化结构的目标有可能再次落空。因此，化解行业产能过剩已经成为十八大之后调整产业结构的紧迫任务，但能够采取的办法依然是人们早已熟悉的“重拳出击、严厉整治”。
长期以来，这样的坏消息以及严厉整治的举措已司空见惯。中国社科院财经战略研究院发布的《中国宏观经济运行报告2012》显示，从1991年以来的20年中，中国的经济结构失衡指数总体处于次级不均衡状态，经济结构失衡严重。该报告测算，中国经济结构失衡指数从1991年的0.5644下降到2000年的0.4513，然后提高到2011年的0.6173，总体处于次级不均衡状态，2011年更是进入完全失衡的边缘。该报告称，中国长期推行的政府主导型需求管理政策在保持经济快速增长的同时，不断加剧经济结构失衡程度。
作为加快转变经济发展方式的主攻方向，经济结构调整决定着未来经济社会发展的结局和成效。然而，从计划经济到市场经济，数十年来，有一大痼症顽疾始终困扰着我国，那就是以第二产业为突出代表的经济结构很少令人满意过。经济结构虽然历经一轮又一轮的调整，包括“严厉整治”，但始终在“失衡—调整—再失衡—再调整”的怪圈中打转，一直未能走上健康稳定的轨道。最主要的原因就是政府主导的经济结构调整的方式方法不符合经济发展的内在要求，政府所处的强势地位，不断驱逐和排挤市场力量，市场配置资源的功能无法有效发挥，甚至受到遏制，致使经济结构陷入“剪不断、理还乱”的“调整悖论”。可以说，本文所讨论的“率先改革经济结构调整的方式和机制”问题，是我国改革与发展中面临的最为要害、最为紧迫的难题，也恰恰是被长期忽视或者避而不谈的问题。在调整经济结构、转变经济增长方式提出多年却始终无法取得实质突破的情况下，某些政府机构仍然坚持认为，政府主导结构调整是理所当然的事情，是政府义不容辞的责任和各项工作的“中心任务”。
严酷的现实表明，在各种损失浪费中，政府决策失误、资源错乱配置、产业结构恶化、经济效能低下、库存积压严重、落后产能长时间大面积过剩、高耗低效的重复建设屡禁不止等等，历来是最大的损失和浪费。调整结构的方式方法、体制机制迟迟没有实质性的根本改变，使我国为此付出了难以计数的沉重代价，长此以往还将蒙受难以估量的更大损失。沉痛的教训一再显示，政府出面直接调结构历来是不成功的，既无必要也无可能，应该尽快启动经济结构调整方式的市场化改革。
教训促决心，危机促转机。在中共十八大和十二届人大会议之后推出的《国务院机构改革和职能转变方案》和2013年5月13日召开的以转变政府职能、大力削减审批权限为核心内容的《国务院机构职能转变动员电视电话会议》，都已经确立了“深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”的路线图和时间表。这表明新的共识正在形成，转机正在出现，以新一轮政府机构改革为契机，结构调整市场化的希望之光正在燃起。
二、两种经济结构调整方式的比较
经济结构调整方式是指为了调节国民经济各组成部分的搭配和安排所采取的措施办法。国民经济各个组成部分错综复杂的比例关系统称为经济结构，包括投资结构、产业结构、所有制结构、区域结构、城乡结构、收入分配结构等多个维度的构成关系。经济结构调整是经济发展的必然要求和重要动力。经济结构调整方式方法、体制机制贯穿于经济结构调整全过程，体现结构调整的方向和路径，影响结构调整的速度、质量和成效。
在各种结构性问题中，实体经济中的产业结构是核心性的基础结构。产业结构不仅决定着一个经济体的产业门类和资源配置取向，而且对应着国民收入的初次分配，决定着经济效率与社会公平的程度。合理的产业结构可以提高投入产出效能，增加初次分配中的各种收入，较好体现效率与公平；不合理的产业结构，则会降低投入产出效能，减少初次分配中的各种收入，导致既无效率也无公平。因此，产业结构和初次分配共同构成了实体经济结构的重要基础。这是本文在各种结构性问题中，将产业结构作为研究重点的主要理由。
需要说明的是，“调整”一词用在此处并非完全达意。因为“调整”的本意是调配和整饬，含有“借助外部力量硬性介入、强制推动”的主观意味，一般不属于市场经济的范畴。从这个意义上说，“经济结构调整”一词起源和脱胎于计划经济，带有传统体制的痕迹，更适合政府主导的经济体制。在成熟市场经济体制中，几乎没有中国意义上的“产业政策”，经济结构的变动主要是市场内生性机制自我演化的过程，其动力来自于市场主体、各种当事人自下而上的内在博弈，而不是依靠外界推力，更不是政府居高临下，人为介入、自上而下的直接干预和整饬。只是出于研究需要和我国已形成多年的语境习惯，本文仍沿用“经济结构调整”一词，但这并不包括“政府理所当然要主导经济结构调整”的含义。
按照动力来源不同，经济结构调整方式可以分为政府主导型的经济结构调整方式(简称政府主导方式)和市场主导型的经济结构调整方式(简称市场主导方式)。二者在结构调整实施主体、常用手段、调整对象、执行效果等方面存在较大差异。前者可形象地称作经济结构的“硬调节”，后者可称作“软调节”。
政府主导方式的实施主体为政府，主要以规章、文件、会议、审批、领导批示等行政手段(即“看得见的手”)进行调整。政府主导方式多为直接介入、直接调整，通过政府力量干预企业运营或市场价格，甚至由政府直接投资、经营企业。政府主导方式一般为事后调整，通常在结构失衡严重且暴露出诸多问题之后加以实施，具有滞后性特征。从调整对象看，政府主导方式主要集中于投资领域，而在消费方面作用有限。政府掌握的土地支配权、各种审批权、财政、国有企业等资源是结构调整的强大支撑，结构调整中所伴随的利益调整常常夹杂着行政垄断、企业特权和企业歧视等体制性的不公平、不平等现象。从实施效果看，受部门意志和政绩考核制度的影响，政府主导调整方式短期内效果明显，但持续时间短，大起大落，时常反复、稳定性差，长期有效性、持续性不明显，甚至适得其反，加重经济结构不均衡不稳定的状况。政府主导方式在新兴经济体或经济转型阶段更为常见，但随着市场经济体制不断成熟将逐渐让位于市场主导方式。
市场主导方式的实施主体为企业和消费者，主要通过公平竞争、价格信号、信息反馈、各种当事人(企业和消费者)互相制约、相互博弈的自主决策选择等市场机制(即“看不见的手”)，根据经济需要优胜劣汰，自动进行的内生性调整，是一种自我适应、自我修复的过程。市场主导结构调整与经济发展相伴相随，时刻都在发生，是事前调整或事中调整，而不是事后调整。市场主导方式不存在长期固定的调整指向，市场体制中的每一个环节或领域都可能是调整对象，这主要取决于调整结果与经济规律的和谐程度。市场主导方式更侧重于长期效果，更注重遵从市场规律、优胜劣汰和当事人权责利公平对等原则，改变现状需要经历时间过程，因而更遵从市场程序、市场时序，虽然短期见效慢，但波动较小，有利于经济结构在动态化自我纠正中的长期均衡稳定。市场主导方式在发达市场经济体应用比较广泛。政府主导方式和市场主导方式的比较如表1所示。
一般理论认为，完全竞争的市场结构是资源配置的最佳方式，然而在现实经济中，由于垄断、外部性、信息不完全和公共物品，仅仅依靠价格机制来配置资源无法实现效率最大化以及帕累托最优，所以出现了通常所说的“市场失灵”。政府的作用就在于矫正和弥补市场机制缺陷，避免市场失灵。但是实践也显示，政府在实施“避免市场失灵”的过程中，往往会由于处置不当、边界混淆等各种因素，引发事与愿违的结果和问题，最终导致经济效率低下、社会公平扭曲和社会福利损失，也即政府失灵。对此，萨缪尔森、诺德豪斯(1992，第1189页)指出：“应当认识到，既存在着市场失灵，也存在着政府失灵……当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。”
经济理论认为，政府失灵的原因来自：第一，公共决策机制的固有缺陷。公共选择理论认为，政府只是一个抽象的概念。在现实中，政府是由具体、现实的个人，即由政治家和官员组成的，政治家的基本行为动机也是追求个人利益最大化。因此在制定和实施公共政策时，官员们难以避免“政府行为的内在效应”，即政府机构及其官员以追求公共利益或社会福利为借口，力求优先实现自身(或所在利益集团)的利益最大化，从而违背经济政策、偏离公共目标(查尔斯·沃尔夫，1994，第58页)。除了政府政策目标和公共利益不一致外，公共决策的投票规则本身也存在缺陷，民主程序不一定能产生最优的政府效率。理性预期学派认为，政府制定和实施正确的经济政策的重要前提是，必须能够获得和掌握有关整个国民经济运行状况的全面准确的信息。然而，选民和政府官员所拥有的信息都是有限的，而基于不完全信息的宏观经济政策对于经济的稳定是无效的(卫兴华，1999，第247页)。
第二，政府机构的低效率。政府行为具有一定的自然垄断性，加上“论资排辈”、“铁饭碗”等僵硬死板的管理制度，使得政府部门缺乏竞争压力和激励机制。政府可以利用其垄断地位和某些特权在提供公共服务时降低服务质量，提高服务价格(如多收费、乱收费、乱罚款均属于变相提价)，由政府参与的经济运转费用会大大超过社会所应该支付的费用，降低社会福利，增加社会不公。在政府工作缺乏监督或监督无效的经济体制内，政府机构效率更低，政府失灵更为严重。
第三，官员寻租和腐败。政府通常会认为，要维护经济秩序就必须制定和实施一些制度和规章。这些制度本身比如政府审批、颁发许可证、配额、执照、授权、批文、特许经营等，可能为寻租行为创造条件。因为在这种制度安排下，政府人为地制造出一种稀缺，这种稀缺就会产生潜在的租金，必然会导致寻租行为。在发达国家，寻租主要表现为利益集团通过合法的院外游说、政治捐款等活动促使政府被动创租，并争取占有租金的垄断特权；在发展中国家和转型国家中，寻租则主要表现为非法的行贿、受贿、索贿等腐败现象，“俘获政府”以取得政府无意创租和主动创租所形成的租金。寻租和腐败行为越多，社会资源浪费越大，效率和公平损失越多，政府失灵现象越严重。
市场失灵需要政府进行干预和调节，然而市场解决不好的问题，政府未必能解决好，甚至有可能使得事情变得更糟，因为政府失灵比市场失灵更具有危害性。正如沃尔夫所说：“在‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难构造‘看得见的手’去实现这一任务”(查尔斯·沃尔夫，1994，第34页)。
我国缘自计划经济的现行市场体制所存在的诸多问题，与一般意义上的市场失灵有着本质区别。目前困扰我国的绝非市场过度发育条件下的一般意义的市场失灵，而是市场得不到正常发育，无法发挥正常作用。因而，我国迫切需要解决的是划清政府边界，简政放权，放松管制，剔除干预，为市场、为企业、为社会松绑的问题，是政府如何走出“自己改自己”的“改革悖论”，人为扭曲导致“市场变异”的伪市场调节问题(宋则，2007，第25页)。
三、政府管制及其效率—公平损失的一般均衡模型
政府主导的经济结构调整方式方法、体制机制本质上是一种政府对市场运行的行政干预，通过人为主观事先判定产业竞争是否合理、经济结构是否健康、发展模式是否有效，来实施相应的政府管制。其中，有的管制政策是行政化扶持，有的管制政策是行政化抑制，还有的是设定行政化的准入门槛。
政府管制影响经济结构和布局。政府管制的目的是为了创造一个在纯粹的市场经济下所无法自然获取的社会经济效益；或者是为了避免市场经济无法完全防止的隐形成本。但是不管出于哪一种目的，经济学一般均衡模型分析显示，政府管制都会扭曲市场规律决定的商品供求关系，或者是导致均衡消费量的减少，或者是导致产业资本有效供给下降，最终都表现为总产出的减少或局部均衡下的GDP规模低于潜在GDP水平。
为了研究方便，我们把政府管制的成本进一步抽象为劳动者更低的工资收入以及产业资本更低的回报率，具体包括每单位劳动和资本的经济产出下降、资本的真实回报率下降、劳动者的真实工资水平下降。随着劳动者和资本退出生产领域，政府管制的成本最终体现在效率—公平损失，即GDP下降和社会福利的损失。我们试图构建一个关于政府管制的一般均衡模型。
由于政府管制的实施，导致劳动者工资收入降低或者产业资本投资回报率下降，理论上相当于政府对劳动者或者产业资本征收的一种税收，我们称之为“政府管制税”。
在考虑政府管制税的情况下，产业资本(也称为生产者)为了保证它们的投资回报率达到预期目标，将提高商品价格以使其覆盖、抵偿政府管制税的支出；由于商品价格的上升，消费者购买数量将小于不含政府管制税时的购买数量。从而在生产者和消费者之间达成了含税情况下的局部均衡。
如图1所示，在征收政府管制税的情况下，生产者和消费者都让渡出一部分原本属于自己的利益，其中P[，C]E[，C]E[，P]P[，P]对应的长方形就是政府管制税。即使政府管制税全部转化为财政收入，那么仍然会造成E[，C]E[，O]E[，P]这个楔形面积那么大的净损失，我们称之为社会福利的损失，即劳动者、资本、政府都没有获得的无谓损失。在模型中称之为局部均衡损失。
特别需要强调的是，政府管制税并不意味着政府的实际税收收入，政府很难通过管制获得实际的税收方面的得利或者好处，相反却可能由于实施政府管制而增加许多行政管理开支或干预成本。这说明政府管制事实上导致的社会福利损失远远高于理论上分析的规模。
在单一产品市场上，政府管制税的实施，减少了生产者的有效生产规模，并导致了产业资本从被管制的行业被挤出去。
图1 政府管制必然导致供求曲线中的局部均衡损失
为了进一步说明政府管制税究竟是如何影响生产者决策或者造成产品供求曲线平移的，我们从产业资本的角度对政府管制税的合理反应进行说明。
如图2所示，市场经济环境中的企业投资对于税后回报率高度敏感。产业资本的供给具有完全弹性，在某一个阶段，只要税后回报率满足资本必要回报率，将会有源源不断的资本从其他用途转移到产业投资中。当然，不同的经济发展阶段和不同的经济周期，产业资本的必要回报率是可变的，通常可以用税后无风险利率作为产业资本必要回报率。资本的需求用斜线表示，它代表了每一单位资本的边际生产成本。
由于产业资本供给是完全弹性的，因此增加政府管制税以后，必然导致产业资本存量下降；原因在于包含了政府管制税后的产业资本成本将大大上升，从而使局部均衡下对更高的产业资本成本的需求减少。同样，局部均衡下产业资本的需求减少导致总产出也相应下降，从而造成社会福利的无谓损失或国民经济潜在生产能力的下降。
图2 政府管制必然导致生产者最优资本规模的减少从而导致总产出的下降
当政府管制的成本可以用生产者的供给曲线平移或者产业资本最优资本规模的下降来表示，那么基于标准的生产函数就能计算出GDP或名义收入的损失，以此作为政府管制的成本。生产函数客观地反映了政府管制的一般均衡模型下效率—公平损失，即对产出、就业、收入和工资的不利影响，从而更为精准、确凿地揭示了政府直接干预产业结构较为隐蔽、不那么直观的种种弊端。
四、我国经济结构调整方式市场化转型的基本思路
新中国成立至今，经济结构失衡始终与经济发展壮大如影随形，也是使我国备受困扰的痼疾顽症。数十年来，结构调整一直未曾间断，一直是逢会必提、老生常谈的“中心任务”，但代价高昂、成效甚微。可以认为，我国经济结构调整带有浓厚的行政干预色彩和计划经济痕迹。从短期来看，行政化调整所取得的成绩掩盖了它所造成的巨大损失和付出的高昂代价；从长期来看，随着政府干预的路径依赖日益加深，市场机制受到排斥和挤压，将导致市场对资源配置的基础性作用出现萎缩，从而出现市场化改革的倒退。实际上，每一次短期的、外在的、僵硬的行政化调整，都在孕育着下一轮更大的结构失衡，此类调整的后果和压力不断由调整方式本身所衍生。在法律制度和政治民主制度建设滞后的情况下，腐败、寻租、信息不畅等导致的体制性政府失灵更难避免，所带来的危害比市场失灵更大，更难以消除。综合判断，政府主导经济增长和结构调整的方式，其负面效应早已超过正面效应，其作用及操作空间已日益萎缩，所掩盖的深层次问题已积重难返，结构调整方式的市场化改革势在必行。
(一)确立经济结构调整方式的新思路
中共十七届五中全会和中共十八大都明确提出，要“以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，深化改革开放”，“转方式”要“取得实质性进展”；“坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向”，力求“经济结构战略性调整取得重大进展”。从国内外最新态势看，在我国作为主线的“转方式”要“取得实质性进展”，作为主攻方向的“调结构”要“取得重大进展”，任务十分艰巨。因为“转方式”和“调结构”紧密相关、一脉相承，都是由来已久、长期累积的“老大难”问题，对体制、机制改革创新的要求极高。其中，“调结构”的方式转变是解决经济结构性矛盾的重要基础，以往“转方式”收效不大，根本原因就在于“调结构”的方式转变缓慢。
如前所述，产业结构和初次分配共同构成了实体经济结构的基础。长期以来，我国产业结构面临的矛盾和问题非常突出。一是制造业的落后产能和产业明显过剩，重复建设屡禁不止，反弹回潮近乎常态，落后产能淘汰不力，更缺少长效的退出机制；二是制造业“大”而不“强”，升级改造困难，在国际分工中被长期锁定在价值链的低端，而在自主研发、技术、专利、标准制定和自主品牌、销售渠道等高附加值环节相对薄弱，过于依赖和强调劳动力低成本的比较优势(不幸的是，这一传统优势正在快速消失)；三是强大无比的行政区划体制，弱化了横向经济分工，导致地区之间产业结构严重趋同，放大的自然经济格局十分明显，区域间依存度下降，贸易壁垒阻碍消费品和生产要素的自由流动。地方政府不约而同一窝蜂地把传统或热门制造业作为带动本地区增长的主导产业，并人为设置行政障碍，增加同类产品进入本地市场的“难度”。人为的市场分割封锁造成了制造业区域分工的深化受阻，削弱了制造业的创新力和竞争力，使得整个国民经济难以摆脱低效率、高成本和高能耗的长期困扰。
回顾我国制造业的这一发展和调整的历程，可以明显发现一条相同的轨迹。即以严重的重复建设、资源浪费、能源高耗、环境污染为代价，虽然获得一时的经济增长，却也换来了产业落后、结构失调、库存积压和银行坏账，致使实际能够发挥作用的社会有效供给不足。改革开放经过30多年，依然没能从体制、机制上有效解决区域产业结构趋同和保护落后这个计划经济延续下来的难题。伴生经济发展的宏观调控形成的一系列经验和教训表明，政府出面直接调结构历来是不成功的，既无必要也无可能，其背后则是既有效率损失也有公平损失。所以，应该明确提出改革的新思路，即政府创造条件，靠市场来调结构。或者说，政府只需要创造结构调整市场化的政策环境和市场条件。
在我国，历来是保增长不易，调结构更难。究其原因十分复杂，但说到底是体制、机制问题。解决我国产业结构失调的关键不在于增量调整，而在于存量优化。从存量上看，主要着力点不在第一、第三产业，而在制造业。产业结构调整优化的思路不应再仅仅局限于对新增产能的优化升级，而要把政策重点放在消化存量上，即着力解决长期累积下来的经济存量中的各种矛盾和问题。目前，试图依靠发展新兴产业来“调结构”仍属于“增量解决”的老办法，时间长、见效慢、等不起。况且，体制、机制病灶不除，新兴产业注定沿袭旧道、增添新乱(例如各地一拥而上的光伏产业)。若要在短期内取得实效，必须有解决存量难题的新思路。
以往的宏观经济政策实施效果表明，总量管理是政府的强项、市场的弱项，而结构调整是市场的强项、政府的弱项。追溯我国经济、产业结构扭曲的原因，根子就在于政府包办、过度干预市场，而绝非“市场之过”。在从排斥市场体制向依靠市场体制转变的过程中，我国同一般市场经济国家的最大区别在于服务业和市场体系这一传导产业、传导机制的“底盘缺失”。特别是宏观经济面对过冷、过热的周期性波动时，习惯采取“限时限刻”、“审批式”、“一刀切”，用简单生硬的办法直接调整产业结构，具体表现就是依靠政府层层开会、发布红头文件、下达紧急通知，运用行政手段和指令性计划来插手经济结构自发性调整的顺序和规律，追求的是立竿见影的财政激励效果，事后更是把这种以经济结构恶化为代价、低质量、不可持续的经济增长归功于“及时采取宏观调控”的结果。长此以往，不仅会使真正意义上的市场这只“看不见的手”越来越“看不见”了，更会使政府这只“闲不住的手”越来越“闲不住”，并进一步导致原本与市场体系配套的宏观调控也不可能真实存在。面对日益复杂的新形势和新问题，只要存在体制性弊端的调整经济结构的方式不破旧革新，我国一轮又一轮以政府行政干预为主导，指望以每年有限的增量来“撒胡椒面”调整经济结构中巨大的存量，将越来越难以奏效。
问题已越来越清楚，中共十七届五中全会和十八大以来关于转变发展方式的众多目标和任务，都不约而同地聚焦在必须全面深化改革、“率先转变结构调整的方式”这个绕不过去的要害问题上。换句话说，“十二五”期间，最优先考虑的问题应该是“如何改革和转变结构调整的方式”。倘若“调结构”的方式、特别是实体经济中制造业“调结构”的方式不能率先改革，那么转变发展方式的诸多目标就完全有可能再度落空。
产业结构的协调发展归根到底是稀缺资源在各产业之间配置以及每一产业内部的配置，而现代服务业具有天然带动和调整其他产业实现自我调整的能力，因此，应该充分利用现代服务业内在的机能，来间接实现产业结构调整的目的。换句话说，在依靠通常的财政、货币政策求解中国难题的同时，更应该强化流通服务业和市场体系的疏导、中介功能。从战略高度重新定位流通服务业，不应再继续有意无意地把它当作次要产业来看待。为切实促进发展思路和增长方式的转变，必须将主要注意力从以往侧重于制造业转向流通服务业，寻求和探索解决原有诸多问题的新途径。
现代服务业在调整存量结构方面同样具有优势，并具有充分、可行的市场化基础。以参数调节、价格机制为特征，金融、商贸等服务业不仅是通常所说的“产业”，而且还是一种机制，是市场机制的“具体化、人格化”体现，对产业结构变动历来具有长效动态化的积极影响力，并表现在优化空间产业结构、缩短时间经济流程、增进居民消费、降低社会交易成本等诸多方面。其中，金融、商贸服务业中竞争性的订单择优采购、订单择优销售机制，可以直接或间接地优化产业结构，使资源配置优化的成本不断降低；服务业中经济节奏的加快，储备信息支配储备商品，快节奏、精确化的采购、销售和库存，高效率的物流、系统化的制造业供应链，可以直接或间接地加快经济周转，缩短时间流程，使总成本不断降低(宋则、赵凯，2009)。
为此，要充分利用金融、商贸服务业的制度创新来优化产业存量结构布局。在扩大区际贸易、构建内需主导型经济增长框架的过程中，各地区要去除区际贸易壁垒，改革税收体制，简化对外来商品税费征收。在支柱产业选择上，要着力发展那些产业关联度高且具有区域比较优势的产业。鉴于法律法规、政府政令、产业政策之间的协调统一是建立国内统一市场的前提，国家应就此出台或重申相关法律法规和政令政策，规范政府行为，确保区与区之间商品和要素自由、高效流动，推动全国统一、开放、竞争、有序市场体系的形成。这些市场化的机制作用只有通过深化改革循序渐进，才不会被继续压抑，才有可能充分释放。
目前，借助以电子商务、信息技术平台和供应链优化管理，对产业结构实现竞争性调整、升级和高效率运作，在技术上已经不是问题，关键在于体制、机制转变迟缓，政策环境保障不力。因此，“十二五”期间，必须下大决心以政府机构改革、职能转变为契机，彻底改革从计划经济时代延续至今的纵向化、条块分割、“九龙治水”的行政管理体制，着力解决政企不分、行政垄断、地区保护等顽症，弱化政府部门对结构性问题的直接行政干预。为此，要改变“保姆心态”和包办式思维惯性，切实从行政命令调节转变为市场信号调节，即对存量结构调整要从自上而下为主转变为以自下而上为主；从行政会议为主转变为商务会议为主；“会议调节”、“文件调节”、“审批调节”转变为“市场秩序调节”、“法制环境调节”、“服务业机制调节”，使结构性的资源存量配置问题切实建立在市场化的税率机制、利率机制、汇率机制、价格机制、订单机制、淘汰退出机制的基础上。具体来说，资本市场、产权交易市场要对行政体制主导下的制造业扩张冲动实行釜底抽薪，彻底消灭一轮又一轮低水平无效扩张、重复建设和日益严重的结构性失衡；落实节能减排目标也要有市场化的利益导向，尤其要尽早出台市场化的资源、能源价格体系改革方案。
(二)澄清至关重要的两大误解
为切实推动经济结构调整方式的市场化转变，排除阻力和干扰，需要在基本思路上澄清至关重要的两个误解。
第一个误解是将一般意义上的市场缺陷、市场失灵直接等同于我国源自计划经济转型过程中的市场缺陷。这种误解不但解决不了由中国国情决定的现实问题，而且会轻易放过原本需要紧紧抓住的核心要害。真正意义上的市场机制是在制度建设完备的基础上，各种构成要素之间自发形成的自我调节、寻求动态平衡的自组织能力。具体表现为商品或要素的供求状况与价格的互动关系，及其背后各方当事人按照共同约定的规矩(法治)，利益角逐、公平竞争、互相博弈制衡。成熟的市场不仅包含自身利益的“驱动”，而且受到相反方向利益的“约束”，受到必须遵从游戏规则的公信力牵制。
所以，人们通常谈论的市场天然存在的固有缺陷与中国经济转型期间市场特有的缺陷，二者有着本质的区别。前者是市场经济成熟、市场体系“底盘健全”，政府与市场边界厘清条件下的“缺陷”；后者是市场经济幼稚、市场体系“底盘缺失”，政府与市场边界混沌条件下的“缺陷”。事情的真相是，一系列实质性问题，在中国还没有得到像样的解决。诸如，政府科学干预程度、干预方式、干预效果，财产权归属、受益的明晰程度，数据信息和市场信号的真实程度、市场参数的相关性和传递程度、要素市场的发育和要素价格的实质性作用程度、企业和居民对市场信号的依赖和反应程度，市场的自组织、市场的规范化、民间独立社团组织的发育程度，以及全社会凡事都遵从于法治精神、按共同约定的游戏规则诚信办事程度等等，都远没有到位，有的甚至还没有破题。由此导致的垄断与特权、官商勾结、潜规则交易等社会环境对大众心理的暗示往往是负面的：一个不守规矩的坏榜样，会引来更多不守规矩的人效仿；一个恪守社会规范的好榜样，却会被“老实人吃亏”的坏环境轻易淹没。长此以往，社会经济便陷入将错就错、“趋坏博弈”的逆淘汰。
要合理解释源自计划经济体制转型而来的发育中的市场，原有的经济理论和智慧，如市场均衡论、反均衡论、垄断竞争理论、灰色市场理论、短缺经济理论、交易成本理论、公共选择理论等，虽然可以从某一个视角单独进行论证，但都难以给出更具针对性的圆满解释。受到传统的法理和产权思想熏陶的西方经济学家，根本想象不出脱胎于计划体制、市场体系“底盘缺失”、非理性交易行为充斥的市场经济会是什么样子，会有多么奇特和怪异。照搬他们设计的改革思路，曾使俄罗斯经济陷入一片混乱。相比之下，我国经济改革的起点更低，基础更薄弱，既没有资格、也没有时间抱着西方人的书本、奢谈“别人的”市场缺陷。在培育中国统一、开放、竞争、有序市场体系的过程中，倒是必须高度警惕从自己垄断、特权、潜规则肌体和土壤中滋生出来的市场变异，必须防止这种市场变异条件下的“伪市场调节”(宋则，2007)。
认识到这一点至关重要，即我国存在的诸多问题，远不是一般市场缺陷“惹的祸”，而是市场受到排斥和压抑的结果。在现阶段，不分青红皂白一味学着西方人的傲慢腔调，指责市场惹祸，主张加强“宏观调控”，无异于缘木求鱼，继续为政府加强管制、直接干预经济结构提供误导。从我国实际出发，找准问题症结，大力推动市场化改革，不可以随意指斥为“主张新自由主义，宣扬市场原教旨主义”。在我国，市场机制在核心经济领域和经济结构调整中，还没有像样的表现，我国还没有发展到指责市场原教旨主义的阶段，倒是政府高明论、市场惹祸论时时处处占据着主导地位，值得高度警惕。
与此相关，还要澄清第二个误解。在我国，十分流行的说法是政府可以“运用”经济手段、法律手段等等调整结构，并且相信这样做就已经是在遵循市场规律、发挥市场调节的作用了，从而为政府取代市场、主导结构调整提供理论依据。这种说法与成熟市场经济中的法律手段、经济手段有着明显的区别，后者表达的是制定和完善结构调整的游戏规则和必要环境，而结构调整本身的具体内容和过程还是交由市场机制来实现。前者则很少考虑制定和完善大家共同遵循的游戏规则，而带有很大的主观随意性和朝令夕改的政策多变性，仍然是行政手段居于主导地位，而法律手段、经济手段往往流于形式，仅仅是并不当真的陪衬和托词，就调整结构的方式和手段而言，政府召集的会议和下达的文件才是至高无上的。
其实，这种说法是由来已久的“市场作用过程与作用结果可以分割移栽”观点的变种，即上世纪30年代波兰经济学家兰格提出的著名的“兰格模式”。兰格认为用“计划科学化”的办法来人为模拟市场过程，可以得到与市场作用过程相同的结果，从而主张用高度集中的计划体制取代市场。把市场过程看作“计算机器”和“机械运动”，而漠视当事人自主意识、自主权益和自主行为这种市场内涵和本质，实质上还是“能利用则利用，不能利用则取而代之”的市场机制取消论观点。
如果说市场机制从总体上看是制度与运行的统一，那么仅从运行看，则是其作用过程与作用结果的统一。市场机制的作用过程是各种当事人按照比较利益、民主权益自主选择、实现自主决策目标的过程；市场机制的作用结果则是无数微观当事人行为作市场化接触和碰撞所实现的各自物质利益。从动态的过程来看，作用结果又将成为作用过程的新起点，如此循环不已。因此，如果取代了市场作用过程，得到的就绝不会是市场的作用结果。即使存在预见市场作用结果的极大可能性，也并不构成取代市场或模拟市场作用过程的理由，就像不能为了克服市场的固有缺陷而取代市场过程一样。何况，高度复杂的动态市场过程是根本无法模拟的。
割裂市场过程与结果的统一关系，危害极大。表现在经济上，就抽去了市场机制的精髓而空留市场的名义或外壳，从而为沿袭旧道、越过市场提供了新的诱惑，即有意无意地剥夺广大民众的自主决策权益，由少数社会精英自以为是地为绝大多数人“当家作主”，强化或变相强化原有的政府干预，甚至陷入踌躇满志的幻觉，果真以为“我管住了手表，就管住了时间”。所以说，市场自主调节经济结构是政府无法替代的，所谓“政府可以‘运用’经济手段、法律手段调整结构”这种说法和做法并不可以等同于市场调节，仍然是政府主导结构调整，与市场机制主导调节经济结构有着本质的区别。澄清这一点很重要，可以彻底堵死从计划经济延续至今的“政府高明论”，可以排除“政府主导结构调整是可行的、是合理的”理论误导，从而为全面深化改革扫清道路。
五、我国结构调整方式市场化转型的近期对策
(一)确立依法进行结构调整的基本思想
我国经济结构调整措施失效的根本原因在于政府无视法律制度环境存在，运用行政手段顶风而上，违背市场规律，越管越多，导致结构调整屡调屡败，越陷越深，因此需要尽快确立依法进行结构调整的主导思想。首先，研究制定经济结构调整的相关法律框架，替代临时的、随意的“红头文件”、“紧急通知”、“领导批示”，削弱地方政府盲目发展、滥用权力、无人负责的势头。其次，改变行政架空法律的现状，切实维护法律的尊严，做到有法必依，减少经济结构调整中的人为因素，逐步使经济结构调整法治化、规范化，严格执法，确保结构调整相关法律的有效性，提高违法成本，确保调整效能。
(二)加快削减行政审批项目的进度
放松行政管制，减少或下放审批权限，降低行政收费标准势在必行。(1)遵循行政许可法等法律制度，严格控制新设行政审批项目，防止边减边增，加强合法性、必要性和合理性审查论证。(2)继续大幅度削减和下放投资审批事项，增强法律法规、发展规划的约束和引导作用。(3)取消和下放一批生产经营活动和产品物品的许可事项、各类机构及其活动的认定等非许可审批事项以及资质资格许可事项，加强监督管理。(4)清理工商登记前置审批项目，取消或者改为后置审批。(5)取消不合法不合理的行政事业性收费和政府性基金项目，合理收费项目要降低收费标准，大幅度减轻企业、社会负担。
此前，经过六轮国务院行政审批制度改革，国务院共取消和调整2497项审批项目，在简政放权上已经取得了一定成绩，但目前国务院各部门行政审批事项还保留有1700多项，必须大刀阔斧进行清理和削减。2013年5月15日，中国政府网公布了《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》表示，新一届政府要下大决心再削减1/3以上，即500～600项行政审批。这表明我国将以放松管制，大幅度削减行政审批为突破口和转折点，全面深化改革，加快结构调整方式的市场化转变进程。
(三)推动建立市场自治机制
以政府机构改革方案和路线图、时间表为契机，着重剔除围绕经济结构、产业结构而设置的名目繁多的行政审批，特别是项目审批。结合实际，取消政府调整经济结构的权力和权限，向企业、向市场、向社会放权，减少政府对结构调整微观事务的干预，把市场能够做好的事交给企业、市场、社会组织和中介机构，把市场配置资源具体化、人格化落地生根。同时，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使行业协会商会真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体，探索一业多会，引入竞争，培育社会的自主管理机制。切实消除地区封锁和地方保护，打破行政垄断，建立起维护全国市场统一开放、公平诚信、竞争有序的长效机制。
(四)调整现行政绩考核指标体系
政府之所以过多地干预经济结构调整，主要与我国政绩考核体系密切相关。经济成效与官员政治前途直接挂钩，导致不计资源环境压力和区域协调发展的形象工程、面子工程、弄虚作假、重复建设、产业雷同等结构失衡的项目层出不穷。新时期，必须扭转这种过度依赖粗放的增长数字来考核政府官员的体制，全面更新考核指标，建立资源消耗、环境保护、民生福祉为基础的优先考核制度，降低经济增长指标权重，加大对GDP掩盖下的腐败行为的惩治力度。
(五)减弱国有经济规模和控制力
钢铁、水泥、汽车、煤化工等产能过剩行业的背后都有强力的国有资本作支撑，国有资本已经成为导致结构失衡的主要因素，其独特的身份和政企不分往往使得调控政策难以见效，成为障碍。经过多年的国有经济改革，尽管国有企业数量不断减少，但国有企业的总体规模及其控制力并没有明显减弱，相反在某些领域还得到了强化。国有经济经营效率不高，但却占据垄断性的市场地位和优质资源。新时期，应坚决减少国有经济规模总量，退出一般竞争领域，切断政府和国有企业之间的联系，创造市场公平竞争环境。另外，需要加快推进自然垄断行业市场化改革，防止自然垄断演变为行政垄断，放宽民间资本进入铁路、能源、电信、卫生和教育等行业的准入门槛，取消国有控股限制，允许民营控股，发挥民营资本自动灵活调整的积极作用。
产业结构市场化必须以企业所有制结构市场化为基础。为此，必须突出强调企业结构内生性转变，处理好十八大关于国企、民企两个“毫不动摇”的关系。其中，必须解放思想，明确提出“非公企业同样可以成为国家命脉企业、骨干企业”的新主张、新政策。非公企业机制更灵活，与市场机制更兼容，契合度更高。最该做大做强的不应只是国有企业，更应包括民营企业。目前，大型国企的首要任务是深化自身改革，解决高耗低效的体制机制难题，因而是改革的对象，而不应是政策刻意保护、偏袒、扶持的对象。这是中国改革成败的试金石。正是由于国有企业的垄断，把持了过多优质稀缺资源和重要基础产业，民营企业才得不到发展壮大的机会。石油、航天、重化等命脉产业在国际上都有民营化先例，其效率会更高，成本会更低，经济也更安全。为此，(1)要出台大型民营企业成长为国民经济骨干企业的促进政策；(2)要实行中小型民营企业小而精、小而强的扶持政策；(3)要警惕和防止政企不分发生变异。政企不分已发生新变化，在政府与大型国企不分问题远未解决的同时，疑似出现了政府与大型非公企业关系暧昧的新动向。
(六)着力化解产能过剩
结构失衡最重要的表现之一是产能过剩。目前我国钢铁、水泥、煤化工、平板玻璃、光伏产业等产能过剩问题已十分严重，成为困扰这些行业发展的主要风险之一。化解产能过剩问题需要在规模经济效益比较明显的产业，鼓励企业的市场化兼并重组，提高产业集中度，鼓励企业不断扩大研发投入，增加产品的技术含量，提高产品附加值。其中，最关键的是完善强化破产退出制度，打破地方保护，发挥市场的优胜劣汰作用，给先进生产能力发展腾出市场空间和优质资源。
与此同时，要充分发挥服务业化解产能过剩、盘活库存积压的先天优势，推动实施“反滞销战略”，有效遏制制造业的滞销增量，化解滞销存量。当前，尤其要关注、化解、盘活制造业已经发生的巨额库存滞销问题。鉴于近年来国内外因素共同造成的严峻形势和产成品滞销、库存积压的强劲势头，无论近期还是中远期，商贸流通金融等服务业的所有政策措施都应努力形成一股合力或一种机制，即充分发挥全部影响力，实施“反滞销战略”，运用价格杠杆，千方百计促消费、扩内需，盘活存量，有效遏制滞销增量，化解滞销存量。在这个过程中，尤其要注意必要储备和滞销积压的区别；在滞销积压中，要注意绝对滞销和相对滞销的区别；在相对滞销中，要注意滞销存量和滞销增量的区别。“注意三个区别”可引出多向性的对策思路，为反滞销提供全方位的政策支持。
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