市场经济体制国家财政改革的多角度透视，本文主要内容关键词为：市场经济体制论文,透视论文,多角度论文,财政论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
市场经济国家的公共财政体制虽然不断发展和完善，但也暴露出新的问题，尤其是经济全球化的影响、经济和政治民主的发展，使财政改革仍然成为经济理论的前沿问题。财政改革之所以受到广泛关注，是因为这一问题全面反映了人们对政府行为合理性和政府职能定位的激烈争论。近些年来，以美国、澳大利亚、新西兰、新加坡等国家为代表的市场经济体制国家进一步深化了财政改革进程，取得了积极成果，积累了许多经验。各国的改革虽然模式不一，重点各异，步骤不同，但大都基于本国政治经济情势，其大方向是增强财政资金的使用绩效。财政的公共性决定了财政改革涉及面极广，需要经过方案设计、公众认同、立法程序，因此对于财政改革问题，在理论上不能简单地回答是与非，在实践中不能简单地照学照搬，而是需要多角度透视，为我们提供有益的借鉴。
—、财政改革的总体原则是为着提高财政资金使用绩效而开展
财政是个古老的历史范畴，在发达国家已经积累了成熟的管理经验，但当前各国财政运行中尚有许多问题，其中主要的是财政资金运用效率低，财政资金使用的透明度不高，财政资金使用的合法性备受争议。如何合理确定财政收入的适宜规模及结构，理顺中央政府与地方政府的财政关系，如何发挥财税政策对于宏观经济及社会健康发展的调节作用等，是一个值得探讨的问题。当今在世界范围内，财政资金使用低效率这个问题是共同的，因此需要提高财政运营效率，提高财政资金使用绩效。
财政的公共性决定了其改革取向，使得社会公众要求对财政资金透明度、合法性、效率性的提升，这是社会选择的结果。比如西方国家在财政资金管理中出现了对成本投入放松控制的独特作法，因为中央财政并不是可以通晓一切的，因为它不能获得较低层次的决策信息，而且获得信息的成本很高。因此许多国家，比如澳大利亚、新西兰、瑞典和英国等国通过给予代理机构决策自主权以相应解决这类问题。这种作法一般是不好理解的，但这意味着加强对预算资金进行绩效考评，在财政部与支出的部委之间，传统的供销合约观念正在被扩展成预算协议，英国和新西兰在部委和代理机构之间就广泛采用了契约形式。
为了提高预算的有效性，许多国家在编制中期预算方面进行了大量探索，这被认为是超越了即期视点的预算改革措施，常称为“跨年度预算”、“跨年度支出规划”、“远期预算”或“中期支出框架”。比如法国除了将现金拨款列入预算之外，还将主要用于投资支出的远期承付款项预算拨款列入预算，而这种远期承付款项授权就是一种跨年度授权。英国把绝大多数预算账户改成了彻底的三年期预算账户。澳大利亚将这项措施称之为“远期预计”，在20世纪70年代初开始实行的一段时期内并未取得明显效果，美国和加拿大在最初的探索也并不成功。近些年来，澳大利亚及斯堪的纳维亚半岛国家在跨年度预算和年度预算间建立起恰当的联系，使跨年度预算成为支出控制和资源配置的有效工具，通过提高可预测性以及在硬预算约束下编制各种计划的管理职责，以提高财政资金使用效率。
据此，在财政改革的总体原则这一维度上，我们可以将财政改革归结为从公共财政向绩效财政延伸这一趋势。
二、财政改革扩大了社会公众参与的范围和程度，促进了民主化决策过程
归根结蒂，财政是政府的经济活动。从这个意义上说，财政改革同时也是政治改革过程。经济学家布坎南就曾透彻地指出：“财政制度是经济制度，也是政治制度”，“财政，作为一个学术分支，作为一门科学，处于狭义经济学和政治科学之间的分界线上，可称为政治的经济学。”①公共财政的预算就是反映政府的活动，即在未来需要做哪些事情，这些事情需要消耗多少资源，从哪里筹集这些资源，如何筹集这些资源。这就是政府的经济活动，这些活动是建立在政府职能的准确定位基础上的。强化财政预算的法治化管理，有利于防止挤占财政资金，发挥财政资金规模大、能做大事的优势，集中财力提供公共产品。可见，财政改革联接了政治改革，结合着民主化进程。
对政府行为的约束，即意味着对公众权益的维护。比如美国花费20多年时间以图削减预算赤字，自1985年和1987年的格莱姆一鲁德曼赫林法案(the GRH Act)、1990年和1993年的预算调整法案(the Omnibus Budget Reconeiliation)以及1997年的预算平衡法案(the Balanced Budget Act)，建立了主要的预算框架，在控制随意使用支出方面取得了成功。从美国、新西兰等国财政改革的实践看，程序改革被置于突出的位置，这也顺应了程序正义与实体正义相统一的法治理念，是现代法治社会的基本特征之一。
财政分权问题也纳入了财政民主这一框架。如果中央财政与地方财政事权不清晰、财权不清晰，公共财政所追求的公平与民主也就无从谈起了。财政改革既要处理好当前各方面的利益关系，也要兼顾历史遗留问题的解决。南开大学经济研究所的徐霜北举了两个案例来分析我国中央财政与地方财政的分权问题：一是1997年中央财政将原划为地方税种的金融行业的营业税率由5％提高到8％，提高的3个百分点归中央财政，这一为取得中央财政收入的措施违背了税收中性原则；二是所得税分享改革中东部沿海地区与中央财政谈判，不应增加中央财政的分成比例，以保持中央与地方财政分配关系的稳定②。可见，我国的财政体制存在着事权逐步向下转移的倾向，而财权则存在着向上逐步转移的趋势，造成了地方财政困难重重。
据此，从财政改革的决策过程角度看，我们可以归纳出公共财政向民主财政发展的趋势。
三、财政改革将使财政关系更为清晰，进一步走上公共财政的道路
财政关系概括的是基于政府财政而形成的各类经济主体之间的利益关系。财政改革将改变既有的相对稳定的财政关系，因此正如财政的核心是再分配一样，财政改革即是对原有分配格局的调整。
在财政关系问题上，人们普遍持有“公财理念”，即财政资金属于“公共财产”，其所有权为社会公众所有，由政府代行管理之权。这在理论上能够解释得通，但在操作层面上问题层出不穷，特别是制度经济学的勃兴，使得对这一问题的追问，成为财政改革的巨大推动力。现实层面的典型问题就是“委托——代理问题”，这是指资产所有者与委托人之间，由于经济行为的目标函数不同而引起的行为方式的“异化”倾向。具体到财政领域，人们怀疑政府的行为目标是追求预算规模最大化，这由瓦格纳在理论上发展到了极致——不论从绝对规模还是从相对比例上看，政府的财政支出规模都在持续不断地扩张，这被概括为“瓦格纳法则”。政府的财政支出规模在不断扩大，但是这些支出都用在了什么方向，扩大的财政支出规模是不是同比例地扩大了社会公众的福利水平，人们当然有理由提出怀疑。有人早就说过，“如果一项财产是全体公众的，它将谁的也不是。”我们就面临着这样的困境，究其原因，正在于围绕财政关系而形成的产权不清晰。这使人们更坚定了财政改革的公共化取向。
西方国家原有的公共财政框架，经过财政改革过程，其公共性特点更为浓厚了。人们对财政资金使用效率的怀疑，实际上来源于财政关系中的权利与义务的不对等。社会经济组织的义务是清清楚楚的，一个人、一个组织在一定时期内缴纳多少税收，负担多少非税义务，人们基本上都有所估计(但也不完全如此。据国际上著名的几项研究，比如恩里克研究、瓦格斯塔夫研究、施默尔德调查等，布坎南就得出结论说：“根据已经完成的有限的研究，看来可能得出的惟一的结论是，甚至在个人所得税制下，个人对于自己纳税义务的了解也是有限的。”③虽然这样，我们可以总体上认为，人们基本上对于自身的税负水平是有所估计的)。但是人们对于缴纳税收后可以享受的义务却无法准确衡量。因此出现了这样的局面：人们共同出钱(向政府缴纳税收)，要做一件有益大家的事(政府履行公共职能)，但却完全不知道自己是不是得到了应得的(财政支出效果难以衡量)。
在现代法治社会，政府具有受托责任，也拥有管理财政资金的权利。从委托——代理关系和权责关系角度看，政府的行为必须接受有效的监督。加强对财政支出的管理便成为财政管理体制改革的重点问题，这意味着加强监督和审计。对财政资金的审计可以分为内部审计和外部审计，外部审计又包括事前审计、正当性审计、财务审计、资金效益审计等内容，有利于进一步扩展财政民主化的领域。
从我国财政体制改革的进程看，分税制的效率源于其财政和事权在中央和地方的明确分割，公共财政体制的效率则在于财权和事权在财政和市场间的明确分割，将此两种分割用制度规范和固定下来，其产生的收益预期和效率潜能就释放出来了④。政府作为公共利益的维护者，在财政改革过程中，涉及财政风险和社会公众利益两个范畴必须明确：“或然负债”和“或有负债”。或然负债是指政府作为现行社会运行机制的主要构建者和最终维护者，为防止公共风险的发生，需要承担起微观经济主体的最终担保者，据此需要国家发挥主导作用。特别是我国的国家-银行-国有企业三位一体的产权特点，决定了我国的或然负债处于极高的水平。银行的倒闭、股市的崩盘这类公共风险，必然需要国家来支撑。或有负债是指由政府出具的担保等基于国家信用而产生的负债，会影响社会公众的预期。
据此，财政改革的公共化取向，有利于进一步强化基于财政关系而形成的产权关系纽带。
四、财政改革的方向、实施受到一系列外部条件的约束
财政改革是一个复杂的政治决策过程，必然会形成各种社会力量的制衡，而各种利益的此消彼长，就形成了特定的改革时机。
约束条件一：实施成本。财政改革的目的主要是为提高财政资金使用的绩效，不可能不注重改革成本。首先是改革的决策成本，包括研究改革措施、形成改革方案、通过政治程序进行决策的成本。其次是财政改革的实施成本，包括施行新的规章、改变财务及管理规范、应用系统开发及网络建设支出、全社会范围内的学习支出等。在此基础上，将改革的预期收益与成本支出相对比，特别是要权衡各社会利益集团针对财政改革的立场协调与矛盾激化程度，从而更多地衡量财政改革的社会成本，测度财政改革的效能。
约束条件二：管理基础。财政改革的实施还取决于社会经济运行的规范化程度。一个经济体按照法律、规定、规则、惯例、合约的约定运行程度越高，也即经济的市场化程度越高，改革目标越易达到。比如澳大利亚近些年来采取的“效率红利”措施，即联邦财政要求各支出单位要从正在进行的活动中取得结余，每年约为1.5％左右，这类似于削减预算的做法，却完全是由支出机构自身主动进行的，从而减轻了这一措施的强制性。这一措施为实现财政资金节余提供了潜力，但是需要建立在澳大利亚作为成熟市场经济体制国家国情的基础上：支出部门具有足够的技术能力并且愿意自己做出艰难选择；而对于经常性预算尚不能完全维持正常运转的发展中国家来说，这种方法就难以付诸实施。
约束条件三：透明程度。西方国家的发达型公共财政与我国的发展型公共财政之间的差异，也带来了许多影响和制约。比如美国的财政部利用计算机网络，可以按天编制资金平衡表，当预算资金出现收不抵支时，财政部可以根据国会核定的债务额度，按资金缺口的时限和当时的银行利率，灵活地确定债务种类期限和利率，实现灵活的资金融通。而我国的国库账户管理尚未达到此种程度，财、税、库、银电子化水平较低，无法实现这样的目标，改革进程自然受到制约。
约束条件四：社会稳定。财政是平衡社会关系、纾解社会矛盾、促进社会稳定的重要工具。在财政改革中坚持公共服务均等化的方针，有利于维护社会公平。比如德国在东德与西德统一后，采取的横向均等化转移支付的办法，对于弥补东德几个州的财力不足、平衡全国的收入和发展发挥了重要作用。其财政转移支付采取的方式有两个：一是税收联合制度，通过国家税收按人口分配，使各州政府财力的均衡程度提高到92％以上；二是平衡转移支付制度，即按照统一的公式计算出平均财政能力，通过富裕州向贫困州的横向转移，从而使各州获得财力的平均值保持在98％-110％之间。
约束条件五：成效可控。在年度预算之外，编制多年预算，成为加强预算约束、控制预算膨胀、提高财政透明度、增强财政调控功能的重要措施。最有代表性的是欧盟成立前各缔约国过渡期预算安排的案例。1996年签订的《马斯特里赫特条约》成为欧洲一体化的里程碑，其中规定各国在加入欧盟前的3年内达到“接近平衡或盈余”的中长期财政目标，具体要求财政赤字不超过GDP的3％，这就成了主要欧洲国家约束力非常强的中期预算。在多年预算编制中，OECD的报告认为，多年预算在转型国家特别容易遇到麻烦，因为在经济转型时，不确定因素远比成熟市场经济国家要多，这些不确定因素构成了对未来经济活动预测的困难⑤。这也印证了财政改革并非万能地适用于各类国家。
据此，一国财政改革的内容和方向要根据本国国情灵活确定。
五、财政改革在不同的国家特别是在小国开放经济与大国经济间的选择不同
单一制国家和联邦制国家的改革策略当然不同，比如联邦制国家具有自主权的辖区可能由于历史原因而保留某些财政特权，并且加拿大、澳大利亚和德国是三级财政体制，而英国、瑞士和荷兰则只有两级，因此各国财政改革的实施效果也不同。大国与小国之间也存在不同的选择。大国地广人多，各地方差距悬殊，行政管理层次多，政府规模往往较大，政治决策的成本高昂，因此财政改革的难度就大，往往需要采取渐进策略。小国的地域相对狭小，区域间差异小，政治体制相对简化，决策成本也小，大都采取一步到位的灵活财政制度。比如澳大利亚大陆东部物产丰饶，经济发达，城市化水平很高；中部和西部主要是戈壁和沙漠，土地贫瘠，人烟稀少，产业单一，经济落后。该国从各州不同的地理自然环境和经济发展水平差距过大这一国情出发，采取了转移支付制度。这套制度可以称得上是世界上最全面、最细致，同时也是最复杂的转移支付制度。政府把均等化财政转移支付作为联邦预算的组成部分，通过三种方式对州政府进行转移支付：一是均等化拨款，约占联邦全部拨款的一半；二是专项拨款，约占联邦全部拨款的三分之一；三是余下的部分为资本性拨款和少量的直接对地方政府的拨款。为了进行这一操作，联邦政府财政采用了上万个数据，运用了统一的公式，既考虑了收入能力的差异，又考虑了支出成本的不同，最大限度地实现了全国公共服务均等化目标⑥。可见，不同的国情意味着不同的改革路径。
六、财政改革需要一系列改革措施相配合
朝着更加公共化方向和绩效财政方向努力的财政改革，其配套改革重点主要在以下几个方面：
1．预算分类方法。为了使政府预算能够全面而详细地反映政府预算的收支情况，必须在实行部门预算的基础上，细化预算收支科目。一直以来，世界各国的财政预算几乎都习惯了“要么全批、要么没有”的模式，政府财政提供不甚明了的财政报告，议会要么通过，要么根本就没有什么预算；通过的预算报告要么语焉不详，要么不知所云。市场经济体制国家通过财政改革，制定了更为详尽的预算分类方法，在部门预算背景下，每个部门的预算都达到了极为细致、较为精确的程度。
2．国库管理制度。以法国为例，法国当前实行的是单一账户管理制度⑦。由经济财政部在中央银行即法兰西银行建立单一账户体系，首先开立一个总账户，然后在其下再设立其他分账户，所有政府现金资源集中于该账户统一管理。财政资金的支付程序是：当国库实际支付给商品服务供应商时，才将资金从国库单一账户中划转出去。可见，法国国库已不是传统意义上的国库，已从单纯的核算财政收支，扩展到对财政收支实行全面的控制，表明财政管理职能与集权化支付模式正是在国库单一账户体系的基础上运行的。袁星侯研究发现，我国的国库单一账户，仍然存在着财政部门无法全面掌握预算资金总体情况的问题。财政资金拨到各部门账户后，部门账户上的资金名义上是财政资金，实际上被分割为部门资金。由于财政资金在使用、支付过程中的信息不对称，也就无法全面掌握预算的真实执行情况⑧。因此，我国建立国库单一账户体系，当前亟须进一步强化财政、税务、国库、银行之间的联系。
3．政府采购制度。财政改革的核心在于绩效，改革重点应放在对财政支出的监督上，目的是为了节约财政资金。比如澳大利亚加强了对现金收支的控制，从而将联邦政府借款成本降到了最低程度，目前现金持有量只占联邦政府总收入的1％，这借助于对现金收支的准确预测，为提高财政资金运用效率提供了保障。目前各国普遍推行的政府采购制度也体现了财政改革的要求。我国当前的政府采购制度虽然施行了几年，但政府采购的比例还是过低，政府采购的效果难以说清。
4．部门预算制度。财政改革中实行预算编制与预算执行适当分离的模式，出现了部门预算制度，政府财政可以全面掌握各部门的预算资金情况，有利于加强预算的集中统一管理。比如法国的部门预算制度中，每个部门，不论是工资、资本(基建)支出还是科研等其他支出，都反映在一本预算上，预算局能够全面掌握预算编制的政策与标准，对各部门的预算管理具有很强的约束力。
5．权责发生制的预算会计方法。在收付实现制(现金支付)下，可以通过提前或延迟支付现金的方法人为地操纵各年度的财政支出，从而不能真实地反映财政收支状况及财政支出与财政绩效之间的相关关系；同时也不能将资本性项目购买成本在使用年限内进行分摊，还会忽略投资的机会成本，进而不能正确完整地反映政府行政的成本。权责发生制是以权利的形成和责任的发生作为记账标准的会计原则。在预算会计中，采用权责发生制便于更准确、更全面地反映一定时期内提供产品和服务所耗费的总资源成本。当前一些较发达国家开始在政府预算会计中使用权责发生制，或采用部分的权责发生制。在这方面走在前面的是澳大利亚、新西兰，目前英国、冰岛、加拿大、法国、美国等欧美国家都已开始这方面的改革⑨。比如新西兰一步到位建立了权责发生制预算制度和报告制度，政府采用权责发生制报告整个政府的财务状况，“因为这是唯一符合逻辑的框架。”澳大利亚从收付实现制到权责发生制转化自1984年起步，起先用将近10年的时间解决标准和指南的开发、制定法律和管理框架、建立财政管理法案和审计法案、开发计算机系统软件、设计和制定账户图表及培训等项工作；之后用4年的时间进行过渡；到1997和1998年，所有部门实施应计制，建立起了应计制公共分类账户系统；最后于1998-1999年度开始全面实施。
注释：
①詹姆斯·布坎南：《民主财政论——财政制度和个人选择》，商务印书馆1993年版，第181页。
②徐霜北：《关于我国财政制度改革的几点思考》，《中国经济时报》2004年7月5日。
③恩里克研究是弗吉尼亚大学的恩里克于1961年进行的，他将被调查者对其本人推测出的已支付的年度联邦所得税总额与其本人有据可查的纳税记录相比，发现人们常常错误估计自己的纳税水平；瓦格斯塔夫研究发现，在预扣税款制下，人们仍不十分了解自己的收入和纳税义务；德国科隆大学的施默尔德调整查显示，在个人所得税制下，纳税人倾向于过高估计他们的纳税义务。参见[美]詹姆斯·布坎南：《民主财政论——财政制度和个人选择》，商务印书馆(1993)第192-196页。
④郭灿鹏：《中国财政体制(1979-2000)变迁的效率和方向》，《改革》2001年第4期第65-70页。
⑤陈晓荣：《多年预算制度浅析》，《改革》2003年第6期第75-79页。转引自OECD．Chapter 6，Managing Public Expenditure，A Referencd Book for Transition Countries，2001。
⑥王恩奉：《建立横向财政转移支付制度研究》，《改革》2003年第1期第59-65页。
⑦申焕章、黎和贵、黄小勇：《法国国库管理体制特点及启示》，《金融时报》2004年9月14日。
⑧袁星侯：《中国国库单一账户比较研究》，《改革》2001年第4期。
⑨余小平：《在我国实行绩效预算的几点建议》，《中国经济时报》2004年3月30日。
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