城市“低保”工作现状及社会工作教育的介入，本文主要内容关键词为：社会工作论文,低保论文,现状及论文,城市论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国大陆城市“低保”的现状
城市居民最低生活保障制度（简称：“低保”制度）是指对持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利的一种社会保障制度。
据民政部的资料显示，截止2002年底，全国667个城市、1638个县人民政府所在地的镇全部建立了城市居民最低生活保障制度。民政部进行的最新排查结果表明，全国现有城市低保应保对象1938万人，其中已有1392.5万人领到了“低保”金，另有545.5万人正在办理“低保”手续[1]。
在实行“低保”政策过程中，各地有关部门做了大量的工作。以重庆市为例，截至2001年12月，全市有256326户、522260人享受了城市“低保”待遇，五年累计享受“低保”待遇的为450万户次，892.5万人次，市和区县财政累计支出“低保”金6.2亿元。2002年8月重庆市享受“低保”的人数超过74万。全市城市低保制度实施状况良好，基本达到了中央要求的应保尽保，对稳定城市社会起了积极的作用。
中国大陆城市“低保”工作取得了显著成绩，对实现中国大陆城市的稳定功不可没，但是也应当看到，“低保”制度实施不久，相关配套措施滞后，导致产生一些问题。
（一）“低保”工作存在的困难和问题（仅以重庆市为例）
1.“低保”对象增幅大，成为城市财政负担
到今年7月10日，全国享受城市“低保”待遇的贫困居民已经达到1930.8万人，初步实现了应保尽保的目标。从“低保”对象的构成来看，绝大多数是特困职工、失业人员及其家属，其中：特困职工981万人，占50.8%，失业人员299.3万人，占15.5%，特困职工及失业人员家属554万人，占28.7%，“三无”人员96.5万人，占5%。全国用于“低保”的财政预算资金已经达到105.3亿元，其中：中央财政46亿元，地方各级财政预算安排59.3亿元。地方财政比2001年多安排28.3亿元，增加了91%。以重庆为例，“低保”对象呈逐年大幅度增加之势，从“低保”资金支出看，1999年为1.2亿元，2000年为1.56亿元，2001年为2.69亿元，2002年支出为5.5亿元。重庆市沙坪霸区民政局提供的资料显示，2002年10月，享受“低保”人数比1996年增长了2111.8%，地方财政承受巨大压力[2]。
2.“低保”对象核实依据有待科学化
“低保”户收入难以核实主要表现在以下几个方面：第一，对“低保”对象经济收入的审核缺乏科学的数量考察，通常只派人到申请“低保”人员的家庭进行走访，看看其家庭状况怎样，由此做出决定，缺乏准确性与科学性。第二，有的困难企业给职工申请“低保”出具收入假证明，把矛盾推给政府。第三，目前，城市一些地区人户分离的现象较突出，收入难以核实。因“低保”对象的收入难以核实，不可避免会出现该保未保，不该保而保的现象。
3.“低保”工作者人员少，队伍不稳定，素质有待提高
实施城市“低保”政策，需要全面细致的核实工作。但是在实际工作中发现，基层“低保”工作任务日益繁重，现有工作人员的数量和素质难以适应工作发展的需要，特别是街道和居委会的工作人员感到力不从心。如重庆市目前享受“低保”的对象超过1万人的有18个区县，最多的区县达到3.8万人，而有的基层却没有专门的“低保”工作机构和与工作量相适应的专职工作人员，不同程度地影响了工作质量。另外，有的工作人员素质不高，在“低保”资格审查中存在照顾关系，优亲厚友的问题。
4.“低保”的调节机制作用受到影响
不容置疑，城市“低保”政策的实施，对于帮助困难职工渡过难关，重新依靠自己的力量建设新生活，具有重要的调节作用。但是，在重庆市，我们了解到这样一种现象，工资低于700元的工作，享受“低保”的人员不愿意去干。他们算了一笔账：一个三口之家，按重庆主城区“低保”费的发放标准为555元计，如果只有一个家庭成员有了700元收入的工作，扣除因工作的各种费用，剩下的也只有500元左右，没有享受“低保”合算，因此，他们不愿意接受700元以下的工作，导致“低保”政策的调节机制大打折扣。
（二）“低保”群体的现状（以重庆市为例）
为了摸清重庆市城市居民中“低保”对象的情况，有关部门开展了对主城区“低保”对象的调查，经过对回收的1048份问卷分析，归纳出城市居民“低保”对象的特征。
1.“低保”对象的自然特征
调查显示，“低保”对象在性别上没有明显差异，男性占46%，女性占54%(N=1038)。被调查的“低保”对象的平均年龄为47.9岁，其中绝大多数是有劳动能力的人。“低保”对象中离婚者占16.7%(N=1033)，这一比例是社会离婚率的72.3倍，其中经济是造成离婚的一个很重要的因素。
2.“低保”对象的文化、技能特征
被调查的“低保”对象39.4%(N=1025)为初中文化程度，22.2%为高中（含中专、职高）文化程度，小学及以下文化程度的占36.4%，大专及以上文化程度占2%。通过与年龄作交互分析，可知成年“低保”对象当中小学及以下文化程度者占24.1%(N=818)，初中占46.5%，两者合达70.6%。
从劳动技能来看，18～59岁的成年“低保”对象只有27.6%(N=807)的人表示自己有专门技术或手艺。调查时有工作的只占2.9%，无工作的占97.1%(N=826)。没有工作的人绝大多数(69.4%)来自国有企业和集体企业，其它来自个体经营或是从未就业者。
从享受“低保”的时间长短来看，42.2%(N=807)的人享受时间在1年以上，18～59岁的成年劳动人口中也有37.7%的人享受“低保”时间在1年以上。按照国际惯例，失业12个月以上就是长期失业者，而长期失业无论是对个人、家庭还是社会都是极其有害的。
3.“低保”对象的生活特征
从“低保”户的家庭月支出及生活水平来看，三口之家的平均月支出为525.9元。与此支出相应的生活水平如何，我们从每周吃新鲜肉类、住房面积以及衣物添置情况三个方面来考查，97.2%(N=1017)的“低保”家庭每周吃新鲜肉类在3次以下（含3次），其中吃1次甚至吃不到1次的占63.2%；84.3%(N=1035)的“低保”家庭住房面积在50平方米以下（含50平方米），其中50.1%在30平方米以下（含30平方米），即便以30平方米计算，这50.1%的“低保”家庭人均住房面积也才10.5平方米（本次调查中户均人数为2.86人），而目前重庆市居民人均住房面积为11.59平方米，可见“低保”家庭的居住条件是比较差的；从衣服添置情况来看，自己购衣的较少，占回答的人数12.3%(N=1030)，靠亲友赠衣或用以前的旧衣服蔽体保暖的，占回答人数的95%。
4.“低保”家庭子女教育特征
57.5%(N=1020)的人表示家中有孩子正在读书，42.5%的人表示没有孩子读书。当进一步问及没有孩子读书的原因时，48%的人表示家庭无力支付学杂费。
5.“低保”对象的心理特征
调查中发现，“低保”对象中“等、靠、要”的思想依然比较严重，把更多的希望寄托在政府的救助上。在回答“希望政府再为您做些什么”这一问题时，44.4%(N=656)的人希望政府帮助自己找工作，30.6%希望政府增加“低保”金额，8%希望政府减免其子女的学费，5.2%希望政府减免医疗费用，3.7%希望政府帮助孩子就业，2.9%希望给予住房优惠，1.4%希望足额发放“低保”金，3.1%的人提出政府要多关心他们、公平对待他们，稳定“低保”政策，提供稳定的“低保”金，只有0.9%的人表示对政府没有什么希望。主动求职的积极性不是很高，在18～59岁的“低保”对象中，只有39.3%(N=694)的人表示自己最近一个月主动找过工作，而60.7%的人表示没有找过。
在回答“在什么情况下会自愿放弃低保”时，只有0.7%(N=973)的人表示看到比自己更困难的人没有吃“低保”时自愿放弃，57.7%的人表示当有一份较满意的工作时自愿放弃，6.3%的人表示不可能放弃“低保”。
同时，心理失衡是“低保”对象的另一个心理特征。46.9%(N=1036)的人认为自己和周围人生活差距很大，29.6%的人认为自己和周围人的生活差距较大，两者合计达76.5%。心理失衡容易成为社会稳定的隐患。
二、社会工作教育对“低保”工作的介入
中国大陆在城市实施“低保”工作，主要是在各地民政部门指导和组织下，依靠城市基层组织——社区工作人员的力量来进行的。努力提高社区工作人员的素质，对于健全和完善“低保”制度和顺利开展“低保”工作具有重要意义。
（一）“低保”工作者特征分析（以重庆市为例）
参加“低保”工作的人员情况，根据回收的154份问卷调查显示：
1.文化特征 参与“低保”工作的街道和居委会人员的文化程度是：初中占3.2%，高中（职高，中专）占59.7%，大专占33.1%，本科及以上占3.2%。街道工作人员大专以上者占60%，居委会人员大专以上占29.8%。
2.人员构成特征 居委会参加“低保”工作的人员，以招聘为主，占总人员的70.6%，单位内部调剂人员占25.7%，其他如下岗分流人员占3.7%。街道参加“低保”工作的人员，以单位内部调剂的人员为主体，占53.3%，招聘占43.3%，其它来源占3.3%。
3.工作特征 从工作量看，居委会“低保”工作人员现在负责的“低保”家庭的平均户为187.7户。工作人员认为最多能管理96.5户，人手显得远远不够。
4.收入特征 居委会“低保”工作人员的月均报酬是440.8元，街道、镇“低保”工作人员的月均报酬为503.8元，75%的“低保”工作人员没有办理“三险”，不仅收入低，而且存在后顾之忧。
5.业务特征 在被调查的154名工作人员中，绝大多数都接受过“低保”业务培训，但是还有3.2%的人表示，到目前为止自己没有接受过“低保”工作业务培训。居委会“低保”工作人员平均从事“低保”工作时间为24.5个月。街道、镇“低保”工作人员从事“低保”工作时间平均为31.2个月[3]。
（二）社会工作教育对“低保”工作的介入
需要指出的是，正在从事“低保”工作的人员属于社会工作者的范畴，“低保”工作的重要性和工作人员的现状，迫切要求社会工作教育与之互动。社会工作教育要发挥社会工作专业知识和技能教育的职能，介入“低保”工作中，参与帮助政府健全和完善“低保”制度，促进“低保”工作。
社会工作教育怎样介入“低保”工作，与政府健全和完善城市“低保”工作实现互动？笔者看法如下：
1、社会工作教育对“低保”工作者群体的介入
(1)通过培养社会工作专业的学生，使具有专业素质的毕业生进入“低保”工作队伍。
当前中国大陆城市“低保”工作者中绝大多数的人员没有经过专业社会工作的培训，其素质与“低保”工作不相适应。但是，“低保”制度作为一项助人的制度和稳定社会的机制将长期发挥作用，因此需要建立巩固的“低保”工作队伍。为了保证队伍的素质适应于“低保”工作，要求通过大专院校社会工作专业培养层次较高的社会工作者，充实“低保”工作队伍。
在这里需要有一个清醒的认识，就是不能把“低保”工作看成是一件简单的调查核实、统计上报的事情，而应当看成是一项与需要人文关怀的困难群体打交道、帮助困难群体解困、落实好国家“低保”政策的重要而严肃的工作。做好这项工作不仅需要熟悉政府关于“低保”的政策和制度，而且更需要运用专业的社会工作知识，助人的理念和工作手法与“低保”群体进行沟通。不仅实行社会救助，而且传递自助的精神。通过帮助，使“低保”对象重建工作信心，在自己的努力和政府的支持、协助下找到工作，回归社会。由此可见，一个缺乏专业社会工作知识、价值观和工作手法的“低保”人员，是很难有效地完成这一工作的。
(2)参与培养在职“低保”工作者
通过培养社会工作专业的学生，使具有专业素质的毕业生进入“低保”工作队伍，具有周期性较长的特点，而且目前中国大陆的社会工作毕业生总量依然偏少，参与“低保”工作的人员毕业于社会工作专业的数量极少，在居委会层面上几乎为零。因此，中国大陆社会工作教育眼前的工作是对在职“低保”工作人员开展业务培训。尽管“低保”工作人员在从事“低保”工作前也要经过一定的培训，但培训的内容和时间都是有限的。改变这一状况，可以在政府的组织和指导下，通过专业机构和高等院校社会工作专业师资对“低保”工作队伍进行系统的社会工作专业培训，提高“低保”工作人员的职业素质。具体的内容必须有：第一，系统学习社会工作知识；第二，训练专业社会工作手法；第三，培养社会工作职业的价值观；第四，学习社会工作职业道德，严格工作纪律。
2.对“低保”群体的介入
构建社会稳定机制的关键，不仅在于健全“低保”制度，而且在于实现“低保”群体的再就业。从“低保”群体情况分析中可以看出，年龄、工作技能是影响再就业的基本因素，但是从中国城市就业的特点分析，大量的农民工进入城市寻找工作，本身意味着城市具有一定的就业空间，尽管有些属于“脏、累、差”的工作，但毕竟是一份工作。社会工作教育介入“低保”群体，可以帮助“低保”群体克服再就业的心理障碍，重新认识自我，增强创业信心。
由于“低保”群体总是隶属于一定的社区，因此可以借助社区资源为载体，如社区服务中心、市民学校等，安排具有专业特长的教师对“低保”对象进行技能培训。目前，中国大陆认定社区服务业具有较大的就业空间，因此对“低保”人员进行社区服务技能培训具有特别重要的意义。社会工作专业教育可以发挥专业长处，进行教育介入。
第一、个案工作手法。运用个案工作手法对“低保”人员进行心理咨询、诊断，了解“低保”案主的真实情况，提供咨询建议。可以通过案例引导、心理调试、资源中介、激励自信、回顾启示、训练自尊等方式，帮助“低保”案主，重建就业信心，通过自助，走上工作岗位。第二、小组工作手法。运用小组工作手法根据“低保”家庭情况组成治疗小组，帮助分析产生困难的原因，提出若干解决困难的建议，供“低保”家庭采纳；还可以在“低保”家庭中组成互助小组、兴趣小组，通过社会工作专业的支持、引导和帮助，促进小组的互助，形成互相激励、共同进步的机制；可以让具有同情心的家庭与“低保”家庭建立联席小组、志愿小组，通过家庭之间的帮助和扶持，达到走出困境的目的。第三、社区工作手法。在“低保”群体集中的社区，创新“睦邻运动”。通过社会工作教育进社区，可以帮助促进社区资源共享和社区互助运动；可以支持组建社区职业学院向“低保”群体提供就业知识和技能的培训；可以推动社区建设志愿者行动；可以帮助清理和开拓社区就业空间；可以为建立社区救助体系出谋划策等。
社会工作教育的介入，也是促使教育事业自我发展的“实训”过程，通过介入与互动，实现社会稳定和社会工作教育的发展。
3.对“低保”工作社会政策的介入
第一、呼吁政府推行社会工作职业化，确保“低保”工作的专业性、严肃性和工作人员的稳定性。建立社会工作准入制度和就业机制，坚定推进社会工作职业化进程。第二、开展社会行动，呼吁工商人士对“低保”对象的关注，主动帮助解决“低保”对象的就业问题。第三、建议政府开展等值公益活动促请“低保”对象合法取得“低保”收入。第四、建议政府建立统一的劳动与社会保障公共信息管理系统，使就业与保障实现资源共享，使社会福利发挥应有的作用。第五、呼吁政府推行社会工作职业认证制度，建立、健全社会工作职业准入制度。第六、建议政府建立统一的“低保”工作成效评估体系，促进“低保”工作健康发展。第七、建议政府整合公共福利资源，为“低保”对象提供分享资源的权利。第八、建议政府发展非政府援助机构，特别是充分运用国际慈善组织和人士的资源直接或间接地帮助解决“低保”对象的实际问题。第九、建议政府健全“低保”审核制度，建立“事前审查、事中审查、事后审查”的“三审”制度，使有限的福利资源到达真正需要资源的人员身上。第十、建立健全社会救助体系，使之经常化、制度化。