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[中图分类号]D26[文献标识码]A[文章编号]1003-5478（2007）05-0121-04
中国共产党党内民主监督，是党组织（特别是党的纪检部门）和全体党员在民主集中制原则指导下，在党内政治民主和组织民主的基础上，依据党规党纪从党组织内部对党的执政行为、领导行为和党员行为所开展的检查、评价和督促活动。党内监督制约机制则是指由党内监督的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。改革和完善党内监督制度，强化党内监督制约机制，是执政党防止重大决策失误，保证党的团结统一，加强党风廉政建设，有效遏制腐败的迫切需要。目前，随着我国改革开放和社会主义市场经济的进一步发展，国内经济成分、利益主体、社会组织、生活方式等日益多样化，在这种情况下，加强党内监督制约机制对巩固共产党执政的基础具有特别重要的意义。
一、目前党内监督制约机制存在的主要问题
中共早在执政之初就对党内监督予以重视。1949年11月成立了中共各级党的纪律检查委员会，在中共“八大”及其前后一段时间里，毛泽东、刘少奇、邓小平等党的领导人强调党要领导得好，任何党员和党的组织就必须接受监督，包括党内监督、民主党派的监督和人民群众的监督。改革开放以来，中共在恢复发展党内民主和党内监督方面取得了明显的进步，主要表现是：（1）全党对于党内监督的重要性的认识更加深刻；（2）建立健全了纪检监督机构，扩大了党的代表大会的职权；（3）党内监督制度趋于完备，修改和制定了一系列党规党纪；（4）狠抓党风廉政建设，清除了一些腐败分子，纠正了党内的某些不正之风和违法乱纪行为。但是，随着形势的发展，党内监督制约机制至今仍有一些薄弱的环节，健全党内监督制约机制的任务还十分艰巨。
1.党内监督制约制度不健全
健全完备的制度法规既是党内监督制约的客观依据，又是党内监督制约的重要保证。一个制度法规不健全的党必定是监督制约机制不完善的党。从现实情况来看，党内监督制度法规亟待健全：一是党的领导机构的设置、职权、运行以及党内的工作制度、议事规则等还没有制度化、规范化。二是缺少监督的实施细则，对党内监督的原则、内容、范围、职责、奖惩等的规定，抽象的多具体的少，定性的多定量的少，共性的多个性的少，“现有的制度法规大部分侧重于追惩，一些具有预防功能的制度法规还没有健全起来”，[1]（P211）缺少相互配套的实施细则，致使解释弹性大，执行程序不明确，监督工作难以操作，尚有待于一些程序性的规定等出台。三是对如何切实保障党员的民主监督权益缺少保护措施，对抵制和干扰党内监督的行为缺少惩戒措施。这就在很大程度上软化了制度法规的刚性，造成了有法不依、执法不严、违法不究的状况。只有用制度法规把这些形式、规则和程序确定下来，并得到强有力的保障，监督制约才能发挥现实效力。
2.党内监督制约机制不完善
党员是党内监督的主体。从法理上讲，党的各级组织和各级领导与广大党员的关系是代理与委托的关系。党员可以用选举、监督、罢免等形式影响党的各级组织和各级领导的权力行为，使其全部活动都置于广大党员的监督制约之下。但从现实生活来看，我们还没有真正形成保障党员民主权利的有效机制，这就造成了党内民主与集中的失衡。例如在实际生活中，普通党员要想对上级的错误提出批评和建议，往往需要拿出很大的勇气，有时甚至需要付出很大的代价才能行使自己的权利；党章赋予了党员以选举权，但这种选举权的行使往往会因为机关的包揽和过于琐碎的干预而流于形式，这就给监督客体——领导者留下了较大的任意行为的空间，使得广大党员对实际情况和问题的反映，由于得不到足够的重视而造成了监督方面的形式主义。因此，要有效地遏制消极腐败现象的滋生，防止出现重大决策的失误，就必须建立健全完善的党内监督制约机制。
3.党内监督制约体制不合理
一方面，从党的领导体制来看，它是由党的代表大会、党委会、常委会三个层次组成的。在这三个层次中，代表大会领导党委会，党委会领导常委会，其中代表大会在同级党组织中拥有最高的决策权和最高的监督权，是全体党员代表充分行使民主权利，决定党内各项重大事务的重要组织形式。“但目前党的代表大会对党委会的监督制约基本上流于形式，它的真正作用没有得到充分发挥，以至于人们常常不是把党的代表大会，而是把党委会甚至常委会看做是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关”。[1]（P207）因此，加强党内监督制约机制建设，首先要健全党的代表大会制度，充分发挥党代表大会的监督制约职能。另一方面，从党的检查体制来看，目前纪委会受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主。纪委成员的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中，使纪委会完全依附于同级党委，这就限制了纪委监督制约职能的发挥，使其很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，由此形成了对下级监督制约多，对上级监督制约少；对个人监督制约多，对组织监督制约少的状况。
二、有效加强党内监督制约机制的主要对策
加强党内监督制度建设十分重要，如何从体制和机制两方面构造一个规范化的权力运行机制，强化对权力的制约监督，是摆在党面前的一项重要任务，从目前的情况来看，笔者认为主要应从以下几个方面强化执政党的监督制约机制。
1.发展党内民主是加强党内监督制约机制的基本前提
民主是专制、独裁的对立物，强化对权力的监督必须大力发展党内民主。党员是党的主人，是党的决策主体，党内民主的本质就是由党员决定党内重大问题和管理党的事务。党内民主是共产党的政治本质规定性之一，党内是否实行民主和实行的程度，这是关系到党的性质和党是否有生机和活力的问题。我们虽经常强调发扬党内民主，但似乎对党内民主实质的问题从未深入而系统地研究过。根据列宁的意思，党内民主的实质，就是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务。他指出：“现在整个党组织是按民主原则建立的。这就是说，全体党员选举负责人即委员会的委员等等，全体党员讨论和决定无产阶级政治运动的问题，全体党员确定党组织的策略方针，”[2]（P191-192）“俄国社会民主党是民主地组织起来的。这就是说，党内的一切事务是由全体党员直接或通过代表，在一律平等和毫无例外的条件下来处理；并且，党内所有负责人员、所有领导人员、所有机构都是选举产生的，必须向党员报告工作，并可以撤换。”[3]（P249）从列宁的论述中可以看出，党内民主从根本上来说，是党内生活中的基本政治原则和政治制度。其实质，就在于全体党员一律平等地直接或间接地决定和处理党内事务。扩大和发展党内民主，就是要加强制度建设，确保广大党员在党内生活中的平等的主体、“主人”地位，使党章规定的党员权利得到充分实现和确实保障。如果离开了这一点，就不可能有真正的党内民主。
2.健全法律法规是加强党内监督制约机制的重要基础
法律是具有国家强制力的社会规范，完善的法律制度是制约权力异化、消除权力腐败的依据和保证。现代政治生活的实践表明，健全的法制是对权力实行有效监督制约的重要基础。建立一种以法制为主导的政治制度模式既是现代政治生活的普遍要求，又是发展社会主义市场经济的现实需要。随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的进一步发展，社会生活日益复杂化和多样化，要适应社会发展的需要，就应该建立完善的法制体系，使之成为社会主义市场经济运作的安全阀和社会发展的稳定器。党的十五大政治报告明确指出，要实现整个国家政权运作的制度化和法律化，要使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略已载入了宪法，它把所有的国家权力纳入法治的轨道，使每一种国家权力都受到制约，使权力在法律、法规和制度规定的范围内行使，保证权力沿着制度化和法律化的轨道运行。对权力主体来说，只有在法律、法规和制度规定的范围内行使权力，依法用权，才能够防止权力的异化和滥用；对监督主体来说，只有依法监督，才能保证监督的权威性和强制性，提高监督的效力。因此，要建立和完善权力主体和监督主体两方面的法律法规，使权力主体和监督主体两方面都有法可依、有法必依；另外，还要通过立法和执法，加大对腐败行为打击惩处的力度。
3.改革监督体制是加强党内监督制约机制的治本之策
中国共产党建设和发展的实践证明，加强党内纪律监督对保证党内民主建设和发展至关重要。改革开放后，党恢复了党的纪律检查委员会监督体系，并使其在实践中发挥作用。但是，从具体的实践来看，这个制度还需要进一步完善。目前存在一个核心问题是：中央纪律检查委员对中央委员监督难，中央以下各级纪律检查委员会对同级单位及其成员监督难。党内监督制度对于加强党内监督至关重要，但如果没有比较完善的党内监督领导体制，这些监督制度就不能充分发挥作用。党内监督制度是党内监督的基础，而党内监督的领导体制则是核心。党内监督能否搞好，在很大程度上取决于是否有一个良好的党内监督领导体制。因此，必须进一步完善党内监督的领导体制，为各项具体制度充分实现其价值创造条件和提供保障。对此，《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》明确要求：“改革和完善党的纪律检查体制。”这就要改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的不合理的体制。目前纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，但实际上却是以同级党委领导为主，纪委成员的提名、任命、调动和待遇都掌握在同级党委的手中，使纪委会完全依附于同级党委，这就限制了纪委监督制约职能的发挥，特别是很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约很难到位，因此，需要改变这种不合理的监督体制。按照列宁当年的思想，纪委不仅由同级党代会选举产生并对它负责，而且应将其受同级党委领导改为受同级党代会领导，对党的全国代表大会负责。确认纪委受代表大会的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。执行机关受代表大会的委托，在政治上对检查机关实施指导，以保证执行机关与检查机关能够协调一致地围绕党的中心任务开展工作。在检查机关内部实行垂直领导的体制，纪委系统不再受同级党委领导，各级纪委经费来源、干部配备使用和待遇等都由纪委系统统一管理，以保持相对独立性。纪委的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位。这样，才能从根本上保证纪委独立地行使检查权。
4.完善监督机制是加强党内监督制约机制的重要任务
党内监督制约机制是由党内监督的主体、对象、内容、程序等要素构成的有机整体以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。要使党不断地自我发展和完善，关键在于理顺构成监督制约机制各个要素之间的相互关系，健全党内监督制约机制。
第一，充分发挥舆论监督的作用。所谓舆论监督，就是社会公众依据宪法和法律赋予的民主权利，通过舆论机构或借助舆论工具，从善治的角度对社会公共事务管理中的权力组织和决策人物的言行予以道义上的审视、评价和督促，尤其包括对官僚主义等社会不良现象的批评指责。从20世纪90年代以来，我国的舆论监督随着政治经济环境的宽松、政务公开的扩大和民众政治参与的有序发展而逐步发展起来，并日益受到中央和国家的高度重视。从中共“十四大”报告到“十六大”报告，以及中央领导的多次讲话，都强调了舆论监督的重要作用。尽管舆论监督在反对专制作风，遏制腐败，推动民主和法治，保持党和国家的活力等方面发挥了重要作用，但在目前依然存在着新闻舆论监督疲软和舆论监督法规不健全等问题。为了加强党内监督，我们必须确保党员在法定的范围内有了解党内事务的权利，发表意见的权利以及对党内重大决策的运作实施监督的权利，等等。
第二，逐步完善党内选举制度。党章规定，党的各级领导机关，除了它的派出机关外，都应由选举产生。各级党的代表大会在进行代表资格审查时，上级组织在审批下级组织的领导成员时，应认真审查产生这些人选的选举程序，对那些不符合选举程序的组织和成员不予承认和批准，坚决摈弃用直接委托取代选举，用征求意见回避选举的做法。在逐步扩大直接选举的同时，不断完善差额选举。没有差额的选举不是真正的选举，没有竞争的差额不是真正的差额。差额选举比等额选举优越，最根本的是它给选民提供了自主选择的可能性，保证选民充分行使自主选择的权利，举优汰劣，保证选出最优秀的人才。此外，要引入竞争机制。建立和完善公平、公开、公正的竞争机制有利于选民和选举单位对当选代表的监督。当选代表在竞选过程中对选民和选举单位所做的承诺和保证，将成为选民和选举单位对其进行监督的重要依据。
第三，切实保障党员民主权利。党员民主权利是以党章和党内其他法规形式确认的党员所应享有的权利和利益，它是党内民主的基础。尊重和保障党员民主权利的目的，在于使每个党员都能关心、参与党内事务，发挥党员的积极性、主动性，保证党的事业的发展。要坚持党章规定的所有党员无论职位高低，权利和义务一律平等的原则。对于在遵守党纪的前提下，对党内事务发表不同意见的党员，不得采取任何形式加以打击；对于在党的会议上或在给党的组织的报告中，对党的组织和个人提出批评意见的党员，不得采取任何形式加以压制，否则必须依据党纪严肃处理。还要加强监督保障制度建设，切实保障广大党员行使申诉权、控告权、检举权，从而调动广大党员参与监督的积极性和主动性。
第四，强化领导集体内部的监督。各级领导班子要切实负起责任，带头开展批评和自我批评，及时纠正各种不正确的思想和行为。把党组织的严格监督与党员干部的认真自律结合起来。在从严治党中，每个党员干部要经常按照党章和党内的各项规定对照检查，自重、自警，规范行为，严于律己。要完善已有的制度，逐步建立新的制度，在加大执纪执法力度的同时，拓宽监督渠道，充分发挥人民群众的监督作用，要相信和依靠民众，广开言路，真诚欢迎各方面的意见和批评。
5.加强党派监督是加强党内监督制约机制的外在条件
“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”，这是中国政党制度的基本特征，这个“合作”与“参政”的一个基本体现，就是共产党与各民主党派“互相监督”。但是，在我国政治生活中，民主党派对共产党的监督不同程度地存在着“弱监”、“虚监”、“空监”的问题。因此，要强化执政党监督制约，必须加强民主党派的监督。
要提高民主党派监督的力度，必须加强民主党派的自身建设。需要在民主党派内部建立相应的监督工作机构。民主党派机关作为各民主党派的工作机构，是联系其成员的桥梁和纽带，是民主党派形象的代表和窗口，民主党派机关工作搞得如何，直接关系到民主党派监督职能的实现。应造就一批专门从事参政议政和善于进行民主监督的政治家队伍。因此，加强民主党派的监督，为我国的政党监督创造一个良好的前提条件，这对强化中国政党的监督制约机制至关重要。
6.构建监督体系是加强党内监督制约机制的根本保证
制衡是社会主义政权本身应该具有的一种内在机制，也是约束权力、消除腐败的先决条件。构建一种科学、合理的权力结构和权力运行机制是非常重要的。要在党、人大、政府三分权力的基础上形成有效的相互制衡机制，同时构造以人大监督机构和制度体系。建立和完善监督制约的协调机制，科学界定各种监督制约主体的功能和职责，明晰监督制约系统的层次性和不同层次监督制约主体的职责权限，加强监督制约的整体协调，充分发挥监督系统的整体功能，增大监督系统的合力，在具体工作中要切实加强人大、政协对党政机关的监督，从组织上巩固人大的法定地位，依法落实人大的选举和监督职能。此外，要加强社会舆论监督，制定和完善新闻舆论法规，在坚持党依法管舆论的前提下，强化新闻舆论的监督功能，通过有效的形式把各方面的监督有机结合起来，形成强有力的全方位的监督制约网络，发挥监督制约的整体效能。
从国家的法律规范上讲，人大与党是互相监督和制约的关系。来自于党内的党规党纪，可以对政党、人大、政府进行监督和制约，人大可以运用宪法和法律对党组织和政府进行监督和制约。如果把运用党规党纪对人大、政府权力进行监督和制约看做是中国民主政治的一个生长点，那么，各级人大运用宪法和法律对共产党和政府进行监督和制约就是另一个重要的生长点。要构建一个理想的中国特色的政党与人大、政府之间的权力监督制约关系，需要经过一个不断发展过程，而这个过程的发展，首先要有党内民主作保障。如果党内民主生活不正常，民主集中制得不到很好的贯彻执行，就根本谈不上人大、政府之间的权力制约的问题。总之，人大、政府对权力监督制约的原动力还是在共产党内。
总之，政党监督能否落到实处，直接关系到执政党能否实现决策的科学化和民主化，关系到国家的民主政治建设和安定团结的政治局面能否得到巩固与发展。我们要积极探索并认真落实各种提高政党监督实效的措施，进一步推动目前中国的政党监督建设。