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主持人 黄亚
基层政治发展及其面临的课题
在我国，基层政治实际上由两个层面的政治生活构成：一是以基层政权为主体所形成的；二是以基层群众自治为主体所形成的。这两个层面的政治生活相互渗透，相互作用，共同决定基层政治的基本面貌。基层政权是国家政权的末梢，而基层群众自治是作为社会主体的居民行使民主权利、实现自我管理的最直接形式，因而基层政治对于国家来说，是国家组织和管理社会的最直接途径；而对于社会来说，则是社会大众自我管理、表达利益和参与国家事务的最直接舞台。基于这两方面的功能，基层政治实际上是国家与社会的“接点”。中国是一个超大型社会，国家正是通过大量的这种“接点”实现对社会的有效组织和管理。
改革开放以来，基层政治有了比较大的发展。这主要体现在两个方面：一是完善基层政治体制。 为了适应经济体制的改革和经济发展， 1982年宪法重新规定乡、镇为农村基层政权，取消人民公社体制，同时，在农村建立起了农村群众自治组织，即村民委员会。二是基层政治的重要性日益提高。随着经济的发展，尤其是市场经济的发展，社会生活形态发生了很大变化，新的社会问题不断涌现，与此同时，随着农村公社体制的解体和城市政企的分开，原先由政府承担的功能逐渐流向社会，从而使基层政权组织和群众自治组织实际承担的功能日益重要。
显然，改革开放以来，基层政治发展是在经济、社会发展以及总体政治发展的共同推动下实现的，这两方面的推动将同时决定基层政治的未来发展。进入90年代，随着市场经济的发展，基层政治面临各种新的挑战，如体制问题、财政问题、权限问题、人员问题等。这些挑战对基层政治发展提出了新的要求，具体可以概括为三方面：调整结构、完善体制、开放功能。这些要求也就构成了新时期基层政治发展面临的三大课题。
调整结构，主要是调整基层政治中的权力结构。在农村，体现为依据宪法和有关组织法，规范乡（镇）基层政权与村民委员会之间的权力关系，使村民委员会充分行使其应有的自主权；同时，在乡（镇）基层政权中，处理好党政关系，使直选基础上形成的乡（镇）人大发挥应有的作用。在城市，体现为依据城市建设和发展的需要，调整好城市各级政府与派出机构——街道组织之间的权力关系以及街道组织与居民委员会之间的权力关系，从而在新的经济和社会条件下，保证街道和居民委员会有效地组织和管理基层社会。
完善体制，主要是完善党领导基层政治生活的体制和群众实现自我管理与民主管理的体制。在农村，主要是加强农村基层党组织建设，提高乡（镇）基层政权和村民委员会推进农村社会发展能力。在这其中，加强以党支部为核心的村级组织建设，是当前农村基层政治发展的紧迫任务。我国的基层政治是以直接选举为基础的政治，因而完善体制的另一个重要任务，就是不论在农村还是在城市，都要在实践中完善选举制度和群众实现自我管理与民主管理的制度和形式。农村村民委员会一些成功经验说明，完善基层政治体制，能有效地推进基层社会的全面发展，其中包括基层政治生活的民主化发展。
开发功能，主要是使基层政治有关基层社会管理的功能得到有效的发挥。市场经济发展给社会生活带来两方面影响：一是随着社会主体自主性的日益增强，社会生活开始逐渐形成自身的利益和要求；二是原来归属于各企业和行政单位组织的社会管理功能，随着这些单位组织的转型，开始流入社会，要求社会吸纳和消化。社会生活这两个方面的变化，对基层政治如何调节和满足社会的利益与要求，并在服务社会、吸纳社会参与、联合社会一起解决社会所面临的问题方面提出了具体要求。为此，基层政治除了要进行上述两方面的努力外，还要有效地开发自身的功能，一方面使已有的功能得到充分的开发，如治安保障功能、社会救济功能等；另一方面开发一些原来没有的当下急需的功能，如环境保护功能等。在目前条件下，功能开发与基层政府的功能转换是密切联系在一起的。
基层政治发展，在目前条件下，是我国政治发展的重要组成部分，是现代化发展的基本保证；长远来看，是我国实现政治民主化的重要基础。
社会控制与调节的重点：基层政治
“政治即是管理众人之事”，这是关于政治的最经典的定义之一。虽然有许多人曾批评这个提法过于空泛，未及本质，但比起当下把什么事都扯到政治上，如“×××是最大的政治”这种泛政治的表述来说，它仍然是一个比较妥贴的定义，因为它揭示了政治最基本的功能：控制与调节。
早在原始社会，没有国家却已有政治，摩尔根对古代氏族制度的描述给出了政治的特征：那些被视为部落公共管理机构的粗陋的“一权政府”、“二权政府”是如何调节氏族成员之间的矛盾、控制生存资源的分配、解决部落发生的纷争的。恩格斯认为，如此“美妙”的制度是先民们政治智慧发达的明证。因此问题就很清楚，政治之所以是一种永恒的现象，完全在于任何社会都需要控制。人类社会资源相对于人类欲望的短缺迫使分配成为社会运作的核心，分配即涉及控制与调节，简言之即调控。人类社会没有自由固然不可想象，而没有秩序则更无法忍受。控制的直接目的就是为了实现秩序。
接下来的问题是，为了维持一定的社会秩序应实行何种方式的控制？控制方式从根本上说取决于社会生存方式的性质，而社会生存方式大体上可分为居住方式、生活方式、交往方式、满足方式、思维方式等。有政治学者在抽象分类的意义上提出两种社会控制模型，一种是“总体社会”下的控制，一种是“多元社会”下的控制。所谓总体社会是指政治与经济、政治与社会高度融合的社会。总体社会的特点是闭塞的生活方式、单一组织化的交往方式、权威服从式的思维方式、集中分配的利益满足方式。总体社会中市场的因素很弱，传统血亲色彩鲜明，生活需求与欲望倍受压抑，资讯在小范围、熟悉者间主要通过口语传播。在这种状态下，由于个人缺乏自我隐私空间、自由流动空间，故而“群众的眼睛总是雪亮的”，总体社会的控制有如一张密网，能够把社会成员成功地定位于各个既定的网络上，从而避免动荡与动乱。政治与行政的权力无时不在，无处不在，自足、稳定、秩序是总体社会的主要基调。与此不同，多元社会是一个政治与经济、政治与社会分离的社会，自由流动资源充裕，自由活动空间广大。多元社会的生活方式是开放的，交往方式是契约式的，思维方式是自主型的。市场是基础性的因素，普遍主义盛行以及由此形成的法理规范明确，资讯无法垄断，故人的选择多样化。每个人的活动空间都在法律制度上找到自己存在的依据。因此社会控制主要通过法律手段和舆论监督，监狱、警察等暴力工具主要作为一种威慑象征而存在。多元社会是一种流动的稳定、富足的安定、自由的秩序。无论从哪方面看，其社会控制的成本都相当低。显然，总体社会的控制强调的是运用国家的力量，多元社会的控制注重的是利用民间的力量；总体社会的控制突出强制服从，多元社会的控制讲究自律参与。
当代中国社会正由总体社会向多元社会演进，国家正在逐步从不该管、管不好的领域中退出来，把资源配置的权力还给市场，把生产经营的权力还给企业，把社会性管理的权力还给民间。这体现了一个趋势：随着政治动员型体制向经济动员型体制的转变，社会控制的内容与重点越来越倾向于基层社区。于是，基层政治与基层社会便日益成为政治学研究关注的一个领域。中央与地方关系研究、社区政治研究、乡村政治发展研究、城市单位政治研究，如此等，最终都要落实到基层政治建设。道理不言自明：任何政治大厦的稳固与否均取决于基层政治建设的成败。
公社后体制的乡村政治的重建
“人民公社”体制的解体是解放后我国乡村社会政治发生的又一次重大变化。因为它改变了公社时期国家对社会无所不到的强大控制。有人甚至错误地认为，公社后体制是对传统的自由散漫的乡村社会的回归。笔者认为，公社后体制下的乡村不是对传统乡村社会的复归，它与公社体制的最大区别是变社队经营为家庭经营，而与传统体制的区别是土地的集体所有，因为，公社后体制下的土地是不能买卖的。因此，公社后体制是对前两种体制所有权和经营权的否定。
公社体制解体的社会意义不仅仅是经济的，而且是政治和文化的。公社解体的经济意义是生产关系的变更，其政治意义则是国家权力在乡镇的断开，是国家与社会关系形式的转变，其文化意义是从单一的集体主义价值观到多元化的以利益为主导的价值观的转变。在公社体制下，国家通过对社员经济生活的统辖实行对社员政治文化生活及其它一切领域的控制（政社合一），而在公社解体后，由于国家从经济领域的退出，乡村社会处于自在状态，国家政权对乡村社会的控制没有了经济的基础，这是乡村政治发生变化的根本原因。
公社后体制乡村政治变化大致有三种情况：一种是发展型。主要出现在沿海一些发达地区，这是一种新型的乡村政治整合方式，在这些乡村社区，农民通过乡镇企业再组织起来，政治经济文化社会生活良性运行，表现出城镇化的特点；一种是维持型。在这种社区里，社会经济没有发生太大变化，但乡村组织坚强有力，社会风气良好，秩序稳定；还有一种是瘫痪型，其乡村组织基本上不能发挥作用，宗族势力或恶势力抬头，社会不够稳定。从总体上讲，发展型乡村政治只是少数，由于我国广大乡村经济发展比较缓慢，公社解体后的大部分地区还没能相应地建立新的（发展型）社会整合方式，在一定程度上造成了乡村社会的失范。因此，重建公社后体制下的乡村政治，保持变化中乡村社会的稳定，是我国社会政治面临的一项重大的任务。
公社体制下的国家与社会的关系是社会国家化、社区政权化，虽然保证了对社会的控制，形成了严密的整齐的匀质社会，但也牺牲了社会的自治，导致了国家权力对私人领域的过多干预。因此，公社后的乡村政治不应回到过去国家与社会不分，国家通过单一的政权力量实行对社会强控制的轨道上去，而应通过培育乡村社会，引导乡村自治，也就是说，应从过去的政治（权）控制转移到现在的社会（区）控制，建立契约型、利益型为主的而不是政权型为主的社会控制。这是乡村政治重建的目标模式。
乡村社会控制应该着眼于社会对农民的重新吸纳。从另一种意义上讲，公社后乡村社会的失序也是社会对农民的吸纳不力引起的。因为公社体制将人们联结在社队里，是地缘吸纳和业缘吸纳的统一，而公社解体则使二者产生了分离，造成了乡村社会的分化和大量剩余劳动力（流动人口），如果社会不能及时消解这些社会分化带来的压力，就会出现社会问题。公社后社会的吸纳应该立足于乡村经济的发展，应该通过乡村经济的发展，将乡村人口再吸纳到组织化的经济（如乡村企业）中来；公社后社会的吸纳还应与城市化、工业化结合起来。虽然发展集体经济，使乡村组织企业化是一种重要的新型乡村整合方式，但也许不是唯一的方式，社会应该通过积极稳妥的途径，将一些农村劳动力转移到城市中来，现代化的过程就是将乡村人口转移到城市中去的过程；同时，社会还应完善乡村基层自治，加强对农民的政治吸纳，在乡村积极培育新型的政治文化，提高农民的政治参与意识和参与水平；最后，对于乡村社会中的失范行为，应该加强国家权力的控制，保证过渡中乡村社会的秩序供给。
农村基层组织的变革与社会政治的稳定
传统的中国农村社会，以血缘关系作为主要的维系纽带，在与国家的相对分离和互动发展中形成了自我运行的格局体系，体现了贫困落后和稳定坚固的双重性质。以否定人民公社的高度组织化和恢复农民家庭的生产职能为逻辑起点的农村改革，使农村社会发生了历史性的变化。然而，现阶段的中国农村社会，其政治稳定性仍取决于各种新旧变量的交叉互动：
（一）经济的稳定发展是政治稳定的前提。改革开放以来，农村经济得到了快速发展，乡镇企业的发展促进了农村工业化、城镇化水平的提高。市场作为农村社会新的联结纽带，把农村与外部社会联结为一个整体，促进了农村与外部社会、农村不同区域、不同行业之间的交往和联系。但与此同时，农村地区之间、行业之间的发展存在着极大的差异，这种差异是影响农村政治稳定的隐患。
（二）党和政府建立了对农村的有效管理，而农村经济社会变迁的要求与现行政治体系之间存在着不相适应的矛盾。农村改革后建立了乡镇政府与村民自治，一方面使村级组织获得了法律地位上的自治功能，另一方面乡镇政府通过党政两方面对农村基层实施领导职能。但现阶段农村政治体系的不适应之处：一是国家的宏观管理与农村微观管理体制存在着脱节现象。二是农村政权组织体系的合法化与制度化不足，包括纵向结构上的单一命令服从关系的脆弱性；乡村组织工作的滞后低效；缺乏有力的权力监督机制；公职人员素质较低等。三是基本政策有波动，政令上传下达不畅，乡村有游离于社会之外、失去控制的可能。农村政权组织体系的弱化，削弱了国家对农村的治理能力，也削弱了党在农村的领导地位。
（三）社会结构变迁，社会角色与社会组织多样化，农村权力相应分散。农村的社会变迁分为互为关联的两步：一是变动生产关系，实行家庭联产承包责任制，农民成为相对独立的商品生产者。二是大的剩余劳动力转移到城市和其它产业或行业。但户籍制度、城市吸纳力和乡镇企业规模等条件的束缚极大地阻碍了农村对自身剩余劳动力的转化。
农村社会内部发生的分化与组合，使新的社区阶层得以形成。在此基础上建构的新的社会组织单位，为新的社会集团产生打下了基础，同时也加强了社会的整体性。农民阶层间关系基本上是比较融洽的，但目前尚未理顺，小范围的冲突，一则起源于对阶层功能合理性的怀疑，二则起源于对阶层间收入分配合理性的怀疑。
政治经济一体化的基层组织，工作重心明显偏向经济。经济实力成为权威的重要资源，正式组织无经济支持便难以树立威信。况且，一批新兴的经济强者已在要求分享政治权力，并且已有人进入权力中心，这使农村基层的权力运行有所变形。农村乡镇政府机构的专业化分工的发展和农村家族势力和宗教小团体的发展，分割着农村的治理权，使农村权力相应分散，农民的不满情绪正在增长。
以上诸多变量，影响着农村社会的政制、政权、政策和政局的稳定，反映了经济、政治、社会和人心的稳定状况对农村政治稳定的影响。科学分析现阶段农村的政治稳定因素，有助于把握好现代化农村的发展方向。
城市基层政治权力结构的变迁
城市基层政治权力结构是国家实现对城市基层社会管理的最直接载体，也是检验国家对城市社会控制强弱的显示器，城市基层政治权力结构的变迁可以折射出国家对基层社会控制的强弱衍变。笔者在对上海城市基层社会的调查过程中深刻地感受到：政府主导的以社区制建设为方向的城市组织体制改革正悄悄地使城市基层社会的权力分布发生迅速变化，这是政府为适应城市建设的更快发展而采取的适应性调整，虽未触及整体框架的变动，但从基层政治的实际运作过程来看，政府的许多政策创新与组织创新都明显地促进了基层政治权力的分化和重组，使国家与社会之间原有的紧张关系得到缓解，同时实现了政府对基层社会各阶层的有效动员，促进了城市基层政治的进一步成熟和城市基层社会的进一步稳定。
我国城市基层的权力资源在过去因其主要从属于整个中央集权体制而极其匮乏，作为城市基层政治权力结构中占主导地位的街道办事处，只不过是上一级政府的单一的垂直性的传声筒，不具备自身的主动性和创造性，它对基层社会的控制并不显示其自身的权威力量，在市民心目中的地位相当低，市民有什么事情基本上是绕过街道办事处而直接与市属区政府发生关系，无形中增加了区政府的工作压力。另一方面街道内最大的群众性自治组织——居委会按照宪法和法律所规定的内容，只是从事一些繁琐的由政府行政指令所摊派的任务，工作范围广、工作量大。它与市民的关系是单向的，即居委会只是传达政府对居民的各项要求，而整合和动员市民是通过意识形态的强制力量来实现的，居委会并不体现群众自治，因而市民也并没有利用这一组织来维护自身的利益获得。实际上居委会成了实现政府对市民有效控制的纯粹办事机构，最终使居委会的法律地位悬空。除了街道办事处和居委会以外，基层社会领域其他的群众性组织形式几乎阙如，这就造成了政府权威支持资源的流失，使政府不能实现对基层社会的有效整合。由此可见，旧有的城市基层政治权力结构难以实现对基层社会的控制与整合。
随着城市建设的全面拓展，街道承担越来越多的职能，维持过去的基层政治权力结构将阻碍城市本身的发展。围绕城市发展的总体目标，上海市提出了“两级政府、三级管理”的城市发展总体战略，改革原有的城市管理体制，将权力的重心下移。街道开始获得更多的权力资源，逐渐成为政府与市民的直接交结点。从现在城市基层政治的实际运作过程来看，街道对于它所获得的权力资源的运用相当活跃，充分体现了作为国家行政体制末梢的街道办事处在基层社会中的主导作用，其组织体制创新和决策体系、过程、方式创新，创造性地发挥了它作为国家与社会之间的缓解阀的作用，它与区级政府的最大不同点在于其控制方式以“块”对“条”的协调性替代了“块”对“条”的强制性；而居委会则分流了街道的一部分权力，承担了许多政府行政性事务，同时也成为街道内最活跃的群众性自治组织，给市民提供了一个合理表达自身利益的舞台，也带动了基层社会中其他的社会中介组织的发展，充分体现了基层政治中群众的主体参与作用，拓展了城市基层社会中的自治空间，这样国家和社会之间的权力通过在基层社会中互不干扰的自由伸张，实现了国家与社会之间的良性互动关系。
实践显示，基层社会中的政治权力的结构变迁既促进了市民政治参与和对政府权力资源的支持，又促进了对政府权威的认同，可以逐渐形成基层社会中市民与市民、市民与政府之间相互信任的良好的秩序范式。
街道办事处不必建成一级政府
街道办事处作为我国城市中国家政权建构的最基层单位，是城市中政府与社会的结合点。它以一级政府的派出机关的身份，与广大居民群众进行直接的接触、沟通和协调。
随着社会经济的发展，城市居民结构的变化以及城市化过程中必然出现的社会问题的增加，街道办事处的管理任务越来越重。目前，很多城市的街道办事处都出现了“名不符实”的状况，即街道办事处名义上不是一级政府，却在实际上承担着一级政府的职能，而各种职权和资金又不能到位，导致街道办事处负担过重，工作效率下降，影响了政府的形象。一些观点认为，要解决这一矛盾，就要使街道办事处“名符其实”，改为一级政府，取得一级政府的职权和资金，从而保证其更有力、更有效地行使职能。
然而，这种观点只看到事物的表面，社会发展给街道办事处带来的挑战并不必然导致街道办事处本身性质的改变。街道办事处作为一级政府的派出机关的性质，是符合我国政权建设的根本原则、适应我国政府与社会关系的本质要求的。在西方一些国家，基层政府直接面对公民自治组织，缺乏一种过渡形式，造成政府与社会关系的持续紧张，在对抗冲突中损耗了政治资源。我国是社会主义国家，国家和人民的根本利益是一致的，这从根本上消除了政府与社会的对抗性冲突。但是在一些具体利益上又不可避免地存在着矛盾，这些矛盾的解决不是通过冲突的方式，而是通过协调、说服的方式。其中最重要的表现之一就是在国家政权的建构中，用街道办事处这种组织形式来实现政府与社会的结合，它有利于我国政府与社会保持和谐、稳定、健康的良性互动关系。
事实上，街道办事处承担一级政府的工作，恰恰是传统计划经济的产物。在传统计划经济体制下，政府包办一切，从而使作为政府派出机关的街道办事处不得不承担大量与其本身定位无关的工作。街道办事处“名不符实”，是传统体制在新形势下凸现出的矛盾。因此，街道办事处没有必要、也不应该改为一级政府来适应社会发展的要求，而应按照自身的定位进行职能转变和深化，从而承担起一级管理的任务。街道办事处应以“服务人民”为根本宗旨，把社区发展工作作为自己的核心任务，建立和完善社区服务机构，加强社会保障和福利服务，以培养社区凝聚力、协调社区居民的组织与人际关系作为工作重点。按照这一要求，街道办事处要交出与自身无关或自己管不好的职能，例如把对居民具体生活的管理交给群众自治组织居民委员会。实现职能转变后的街道办事处，其职能既“小”又“大”了。“小”是指它管理的范围小了；“大”是指它的管理将更深、更细、更复杂了。
为了保证实现街道办事处管理的进一步深化，一要理顺体制，在一级政府与街道办事处之间实行合理的职能划分，避免将无关的任务摊派到街道办事处身上，加重其负担；二要吸引人才，街道办事处的专业技术人才配备要增加，以适应街道办事处的管理向专业化、复杂化方向发展的要求。
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