试论国有商业银行的内部授权管理，本文主要内容关键词为：试论论文,国有商业银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过多年的改革，我国四大专业银行在商业化进程方面已经取得了重大进展，正逐步向现代商业银行的目标逼进。其主要标志之一就是各行的经营意识和风险意识明显增强，初步建立了法人治理机构和以统一管理、分级授权为基础的新型经营管理机制即内部授权管理制度。那么，何谓内部授权管理，其在国有商业银行机制转换中发挥什么作用，实际工作中又如何进一步完善这一制度。本文拟就这些问题进行探讨，期作引玉之砖。
一、授权管理及国有商业银行实施授权管理的意义
授权是指上级委派给下属一定的权力，使下属在一定的监督之下，有相当的自主权和行动权。授权者对于被授权者有指挥和监督之权，被授权者对授权者负有报告及完成任务的责任。从上述授权的内涵可以看出，授权实质上是将权力分派给其他人以完成特定活动的过程，它允许下属作出决策，也就是说，将决策的权力从组织的一个层级移交至另一个层级，即由组织中较高的层级向较低的层级转移或转交。随着我国银行业商业化改革进程的加快，特别是1995年颁布实施《商业银行法》以后，四大国有独资商业银行为健全统一法人体制，加强内部控制和风险防范能力，相继采用了授权管理体制。《商业银行法》明确规定：“商业银行是依法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算业务的企业法人”，“商业银行对其分支机构实行统一核算，统一调度资金，分级管理的财务制度。商业银行分支机构不具有法人资格，在总行授权范围内依法开展业务，其民事责任由总行承担”。可见，国有商业银行的授权体制具有统一法人、分级管理、层层负责的明显特征。由于国有商业银行的现行组织结构特点是“三级管理、一级经营”，因此其授权管理在实际操作中又具体包括三个层次的内容：总行对直属分行的第一级管理及直接授权；直属分行对下属地市分支行的第二级管理及转授权；地市分支行对县级机构的第三级管理及再转授权。国有商业银行实行授权管理对完善自身经营管理机制及加快向商业银行转轨的进程具有重要作用。这种作用具体表现在以下几方面：
1、有利于建立健全一级法人体制。 我国四大国有商业银行均实行分支行的组织格局，在经营管理制度上采取一级法人体制，即全行作为一个法人存在，总行对全行的资产负债情况负应有的责任。由于国有商业银行是在传统的国家专业银行的基础上，通过转制的方式演变而来的，其组建不仅完全是政府行为的结果，而且被赋予了大量的政府职能，因而其分支机构也是按照政府序列和行政区划设置的，总行与分支机构的差别只体现在空间管理权限方面，而在业务范围和承担资产负债责任方面的差别很小，形成了“大一统”与高度分散化同时并存的组织格局。这种组织格局的特点，即提出增强基层行经营活力的要求，又提出了加强总行集中经营和统一调度资金的要求。在80年代的金融体制改革中，专业银行改革的基本取向是放权让利，重点是增强基层行的活力。这种改革虽然满足了第一方面的要求，但却进一步加强了分散化趋势，分支行都变成了独立的利益主体。90年代随着《商业银行法》的颁布实施，虽然提出了加强一级法人体制的要求，但是由于历史原因形成的组织结构框架没有发生变化，加之改革中形成的地方政府干预不断增强和扭曲利益体制，使得国有商业银行强化一级法人体制的改革在实践中遇到了重重阻力。国有商业银行改革的实践表明，建立、健全和完善一级法人体制不能照搬西方商业银行的现有模式，必须考虑中国的国情，需要有一个过渡时期，要采取一些逐渐向真正一级法人体制不断逼近的过渡措施。授权管理就较好地适应了这一要求：在统一法人的前提下，通过实行分级管理、层层负责的办法，妥善处理了加强总行集中经营和统一调度与适当保持分支行的活力问题，有利于国有商业银行实现从责任主体单一与多层、多极利益主体相结合的现行体制，向责任主体与利益主体都集中于总行的一级法人体制转变。
2、有利于增强各国有商业银行内部组织结构与力量。目前， 我国四大国有商业银行均实行“三级管理，一级经营”的组织模式，该模式具有内部岗位分工精细、层级节制严密及多层次管理的特点。在这种情况下，简单地要求各分支行对总行一级法人负责是不可靠的，关键还在于上级行对下级行的有效指挥和控制。国有商业银行一级法人通过层层授权的方式，明确各级权力与责任，增强了各级行的工作责任心与积极性，使国有商业银行整个组织系统成为一个完整的权责统一体，从而有利于增强系统的整体力量，促进整个系统运转效率的提高。
3、有利于保证国有商业银行按照安全和盈利的原则健康运行。 商业银行的本质特征就是安全盈利，安全是盈利的基础和前提。因此，无论是从保护社会公众利益的角度，还是从自身发展的角度，作为商业银行，要在激烈的市场竞争中求得生存和发展，就必须首先确保自身的安全，确保资金的安全性与流动性。在统一法人、分级管理、层层负责的授权体制下，国有商业银行通过对本系统各级行的经营管理权限和责任加以明确和界定，使总行制定的经营方针政策、业务发展目标、管理工作要求层层得以贯彻落实，从而有利于提高国有商业银行法人的监管能力、规范分支机构的行为，并在国有银行内部建立起一种权力相互制衡的机制，最终有利于国有商业银行有效防范和控制各类风险的产生。当前国有商业银行中普遍存在的资产质量低下、经营效益恶化等问题，在很大程度上就与过去内部管理工作中授权制度不健全，基层行越权违规行事有直接联系。
二、国有商业银行内部授权管理的基本要素及实施原则
作为一种管理技能，国有商业银行内部授权管理有其自身的要素环节及实施原则，正确掌握其要素环节及实施原则是实现有效授权的基本要求和前提。国有商业银行的授权行为一般由工作指派、权力授予、责任创造三种要素构成，称为授权的三要件。工作指派是指在授权过程中上级行对下级行的经营管理活动范围及所要达到的工作绩效予以界定的过程。在指派工作的同时，上级行应对下级行授予履行工作所需要的权力，这就是权力授予，其中主要包括调动完成工作所需要的人、财、物、信息等组织资源的权力。在权力授予中最主要的问题，也是授权管理的难点之一即是权力授予的适度问题。如果授予的权力不足以支持工作目标完成的需要，则指派的工作难以完成，授权因而丧失其意义；如果授予权力过度，超过了执行工作任务实际的需要，则势必导致下级行滥用权力，授权带来的负面作用太大，同样会导致授权失败。授权的另外一个要件即为责任创造，其含义在于，为了确保指派工作目标能顺利完成，上级行在授权的同时必须为承受权力的下级行创造完成工作的责任，在上级行与下级行之间建立起一种连带责任关系。同时，上级行仍然对下级行所履行的工作绩效负有全部责任。
为了充分发挥授权管理的作用，实现有效授权，国有商业银行在实施内部授权时主要应遵循以下原则：
1、有目的授权原则：首先， 授权以商业银行的经营管理目标为依据，分派职责和委任权力时都应围绕这一目标进行，只有为实现商业银行整体经营管理目标所需要的工作才能设立相应的职权。其次，授权本身要有明确的目标。分派职责时要同时明确下级行工作要达到的目标和标准是什么，对于达到目标的应如何进行奖励等。只有目标明确的授权，才能使下级行明确自己所承担的责任。
2、 有限授权原则：授权必须限制在法定的经营范围和管理权限之内，严禁违法或超权限进行授权或从事经营管理活动。
3、逐级授权原则：授权应在直接上级同直接下级之间进行， 不可越级授权。否则，会造成权力紊乱，破坏上下级之间的正常关系，不利于工作正常进行。
4、 区别授权原则：商业银行同级各分支行经济基础的不平衡与人力资源的不平衡，决定了管理水平与管理要求的不平衡。因此，授权行应考虑以下因素对受权人进行区别授权：1、服务地区现有经济水平、 发展前景，受权人现有业务规模、将来发展需要；2、 服务地区金融监管能力，受控人风险控制能力、经营管理水平；3、 受权人经营管理业绩。
5、视情调整原则：应根据前款所列因素的变化，及时调整授权。 授权人保留随时调整或终止受权人权限的权利。
6、 责任追究原则：授权行在授予受权人权力的同时亦明确其责任，如受权实施中出现责任问题，授权人要追究受权人及有关责任人的责任。
三、目前国有商业银行内部授权管理中存在的薄弱环节
我国国有商业银行的内部授权管理工作刚刚起步，理论准备及实践经验均不足，在具体操作中还存在一些薄弱环节。主要体现在一些行对授权管理的重要性认识不够，实际工作中不能严格执行授权管理的各项原则。加上目前国有商业银行自身组织结构上存在的缺陷，均影响了授权管理的实施效果和作用的充分发挥。
1、授权管理缺乏灵活性。 区别授权原则和视情调整原则是实施授权管理的两项主要原则，其执行情况也是衡量授权行管理水平的重要标志。但授权行在具体实施授权时对此往往强调多，而付诸实施少，对受权行的管理仍是追求整齐划一，重点不突出；或者虽然实行了分类管理，但分类标准不科学，不能准确反映和考核受权行的经营成果，也不能根据受权行经营管理情况的变化对授权适时作出调整，从而使授权管理流于形式。这种僵化的授权管理体制影响了受权行主动抓管理、求发展、创效益、上等级的积极性，不利于受权行经营活力的提高；同时在上述授权方式下，由于资源配置缺乏合理根据，也造成了国有商业银行资源的浪费和不必要的消耗。
2、管理层次多，造成授权低效率。 国有经济是全社会劳动人民共同占有生产资料的公有制经济，其初始委托人为全体人民，由于社会成员之间利益多元和摩擦，他们无法直接管理这些资产，必须由中央政府作为初始代理人，统一行使对国有财产的所有权。中央政府面对国有银行的规模巨大的国有资产，必须通过国有银行进行委托管理，而国有银行实行的是一级法人体制下的授权制度，各级分支行在上级行的授权下行使代理权，这样就形成了“全体人民—中央政府—总行—分行—二级分行—支行”的“委托—代理”链条。由于链条过长，一方面作为终极所有者和初始委托人的全体人民规模过大、过泛，实际上并无行为能力，很难对作为代理人的各级机构乃至国有银行经理人员（行长）进行监督并形成有效约束；另一方面银行等级层次过多、规模过大，造成上级行与下级行之间的信息传递失真或信息不对称，不利于控制风险。如基层行作为经营行了解业务对象的实际情况，却无权决定有关业务的开展与否，而二级分行以上的管理行不熟悉业务对象的具体情况，却要审批资产业务的开展，两者之间产生了很大的矛盾。同时，也使上级行对下级行的监督效率降低，管理成本加大，资金泄漏，导致代理成本无限膨胀。
3、授权制度落实缺乏刚性。 比如在行长尤其是基层行长行使决策权力时，虽有制度的约束，也有违犯制度应受到的处罚规定，但有关领导和部门对于那些决策越轨者往往不是按照制度严肃处理，而避重就轻、姑息迁就。由此使基层行处个别领导越权行事、滥用职权、贪污腐化等问题时有发生。又如在业务经营方面，有些业务上级行明确规定了经营范围和操作规程及实施细则，但是在具体运作中就是不落实，由此给银行造成了重大经济损失。
4、没有建立起完善的岗位授权制度。 商业银行的授权管理不仅包括上级机构对下级机构的授权，还应包括岗位授权制度。过去，国有商业银行在建立和完善内部岗位责任制，形成运行有序的自我约束机制方面作了大量工作并收到了明显效果，但部分行在实际操作中容易产生两种截然相反的结果：一是岗位责任不清，遇事相互推诿，以致经营效率降低；二是岗位事权分割，各自为政，缺乏总体上的协调配合。
5、银行干部员工队伍素质有待提高。授权的能动因素是人， 人的行动能力和行动方式决定着授权的成功或失败。近年来商业银行违法违规行为屡禁不止是与银行有关管理和工作人员的低素质紧密相关的，因此建设一支政治思想及业务素质过硬的干部员工队伍是确保国有商业银行安全、高效和稳健运行的迫切需要。
四、完善国有商业银行内部授权管理体制的对策与思路
针对当前国有商业银行内部授权管理制度建设方面存在的问题，笔者认为应从以下几方面着手进行完善：
1、合理界定受权行权力大小， 妥善处理好一级法人体制下加强总行集中经营和统一调度与适当保持分支行的活力问题。权利大小的界定是建立授权管理体制的核心问题，大了不利于控制，小了不利于调动积极性，重要的在于适度。为此，上级行在授予下级行权力时应坚持两条原则：一是分类管理原则，要“量其能，授其权”，即在同一级别的分支机构，按同一标准考核后，分成若干类别，授予其不同的经营管理权，不搞“一刀切”。二是适时调整原则，应根据受权行经营管理情况的变化及时调整授权。对受权实施情况较好的行可保留或进一步扩大授权，对较差的行则应适当收缩直至终止授权。另外，商业银行也应根据自身经营环境的变化，不断调整授权管理策略。如1997年以后由于各商业银行相继上收了县支行的贷款权，使基层经营行处的权力越来越小。在这种情况下，商业银行分支机构特别是基层行处的领导或是存在着等待、观望情绪，一切等待上级行安排布置，不从基层实际情况出发积极主动地改进经营管理工作，或是因缺乏经营手段而使自身陷入了困境，从而给国有商业银行整体经营管理目标的实现带来了不利影响。这实际上是近年在强调集约经营的同时所带来的集权问题。目前随着政府干预行为的减少和金融秩序的逐步好转，商业银行的上级行在继续严格控制固定资产贷款及新上项目贷款权限的同时，应考虑适当放权，通过采取收回再贷等方式给予基层行一定程度的流动资金贷款权限，并适当扩大其办理消费贷款等新的业务品种的权限，帮助其开辟新的效益增长点，以利尽快摆脱目前的经营困境。
2、按照规模效益原则重新设置分支机构组织体系， 减少管理层次，提高授权效率。首先，在分支机构设置上，应注重规模效益，减少管理层次。对同一地区设立的管理机构要逐渐合并，在已完成省市行合并工作的基础上，下一步着重抓好地市州所在地县（市）支行的合并重组；对业务量不足、长期亏损、包袱沉重的县级支行及其附属机构要进行撤并。其次，本着“经济、合理、高效”的原则，按照经济区域设置分支机构，以摆脱行政区划的束缚，使银行分支机构与行政序列脱钩。采取总行—区域性分行（一级分行）—城市支行（二级分行）—办事处的组织模式，并突出大中城市和海外重点发展战略。跨省的区域性分行主要设置在全国几大中心城市，省会城市和经济发达的地区可设置二级分行或城市支行，向下可设置城区办事处，落实商业银行基层行的经营自主权，增加经营活力。第三，彻底改变“三级管理、一级经营”的格局，要以城市行为基本经营核算单位，实行总行和一级分行、二级分行三级经营管理模式。第四，在内部职能机构设置及人员安排方面，要摆脱传统模式的束缚，认真解决好机构职能重复、分工过细及各级管理人员偏多、基层一线人员偏少的问题，提高工作效率，强化一线经营功能。
3、强化权力制约。首先要明确授权界定， 根据人民银行颁布的《商业银行授权授信管理暂行办法》，进一步明确本系统权限，使各分支行执行有据，更好地在授权的权限范围内开展业务活动。其次要增强各级行业务决策和运作的透明度，自觉接受群众民主监督。三是提高业务主管部门对各自专业领域垂直管理的权威性。明确规定其管理的基本原则，各级领导不得随意变通，不能越权行事。规定各级业务主管部门对属于本职管理范围的重大原则问题必须坚持原则，如遇疑难问题应及时向上级业务主管部门请示报告，否则要对不良后果负连带责任。第四要实行一把手定期轮换制度。规定各行一把手任期为三至五年，期满必须交流，并对其受权执行情况进行离任稽核。实践证明，只有实行一把手交替制度，原有潜藏较深的问题才易暴露，关系网才会失效。同时，对接任者来说，才能衡量其接任后是否改变旧貌，工作有否创新等。第五要进一步完善在总行直接领导下的彻底垂直管理的稽核体制。除各级稽核机构和人员由上级行直接委派外，将稽核人员档案相应集中到上级行管理，稽核工作所需费用也应由上级行负责下拨。只有这样，各级稽核机构和人员才能从各分支行真正分离出来，在总行一级法人的直接领导下，对所在行的受权执行情况进行有效的监督。第六，国家应对国有银行资本增殖提出严格要求，达不到要求的，要追究国有银行法定代表人的责任。
4、建立授权反馈控制机制。管理就是控制， 反馈控制机制的建立是确保授权管理成功实施的关键之一。反馈分前馈和反馈两种，有效的授权反馈控制应与任务的授予同步进行，而不是出现问题后的消极补救。一是要事先确立绩效评估的标准，对受权行行长实行任期目标责任制。上级行要根据全行发展总体规划结合各地经济水平和业务状况确定下级行行长和领导班子任期目标，每隔一两年进行一次业务考评，评价其是否称职。改变沿用议定计划、分指标、下任务、提要求的一般行政管理办法。二是建立受权行行长工作定期报告制度。受权行行长必须定期向上级行汇报工作进展情况，对工作进程中的重大事项进行说明，以便上级能随时掌握有关工作的讯息，并对预见的问题提出改进方案的意见。三是建立合理有效的内部检查制度。银行内部检查制度是发现银行内部问题的有效手段，也是保障银行安全经营的必要措施。内部检查制度的具体内容包括三个方面：1、主管业务部门对下级行的检查， 包括按要求报送各种财务报表、专题报告，以及召开分行长座谈会听取汇报等；2、上级稽核机构对下级行的定期全面检查和不定期专项检查；3、银行内部的自我日常检查。通过内部检查，上级行能够及时准确了解下辖行的经营情况，并督促各级管理者稳健经营，真正把各级行的经营和管理活动控制在授权范围之内。
5、建立并完善岗位授权制度。一是严格岗位分工， 切实根据业务运作的实际要求，因事设岗，因岗定人。二是按照每一项业务至少必须有两个岗位或两个以上参与记录、核算和管理的要求，明确各岗位或员工在业务操作中的责权划分，按各自的工作性质、权限承担相应的工作责任。三是加强业务操作的事后检查，每项业务要求有一名业务主管或专门岗位对该项业务处理的整个流程进行综合把关和全过程的检查，确保各岗位按职责要求正确处理同一业务，发现问题，及时解决。四建立岗位转换制度，定期转换业务工作，加强对各个业务岗位工作的全面考核检查。
6、提高银行干部员工队伍素质。 银行员工作为受权的具体执行者，其素质的高低直接影响到银行各项业务处理的质量和管理工作落实的好坏。因此，不断提高员工队伍素质是实现有效授权的重要基础性工作。首先，商业银行要确立起自身的经营理念、经营方针和长远发展战略及目标，并通过广泛宣传和严格执行，增强员工对本系统的认同感和归属感，特别是增强各级领导决策层和管理传导层的“一级法人”的思想观念和全局观念，克服分散主义和本位主义倾向，真正自觉落实一级法人制度，加强对分支机构的统一调度和统一管理。第二，建立职工政治和业务学习培训制度，提高员工政治和业务素质。要紧密结合金融工作的实际，突出加强金融形势和政策教育、遵纪守法教育、爱岗敬业教育和文明服务教育，使每个员工都能够明确自己应该做什么、如何去做，从而自觉地参与管理，服从管理；建立职工业务技术考核制度，职工必须通过技术能力考核获岗位合格证书，才能上岗担任工作。第三，建立奖惩制度，提高职工的责任心。将内部管理分解成各种考核指标，再将指标列入行、处、所基层负责同志的考核目标之中，每个职能部门的负责人又将指标层层落实，对考核中不合格的干部要进行更换或进行处罚。