美国失业保险待遇调整机制分析及对我国的启示_失业率论文

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       DOI:10.13568/j.cnki.issn1000-2820.2015.04.004

       中图分类号：F249.2 文献标识码：A 文章编号：1000-2820(2015)04-0019-07

       一、引言

       1999年，随着《失业保险条例》的颁布，中国失业保险制度正式建立。目前，中国采用的是根据缴费年限划分的固定给付期限和固定给付额度的失业保险制度[1]，失业保险给付期限不与经济周期关联。具体规定为：累计缴费时间满1年不足5年的，领取失业保险金的期限最长为12个月；累计缴费时间满5年不足10年的，领取失业保险金的期限最长为18个月；累计缴费时间10年以上的，领取失业保险金的期限最长为24个月。失业保险金的给付标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定。

       王元月和马驰骋从失业保险给付期限对失业持续时间的影响进行研究，表明享受失业保险者的失业持续时间要长于不享受失业保险者，享受24个月失业保险者的失业持续时间要长于享受12个月失业保险者[2]。此外，失业保险金的给付方式也会影响到失业者的再就业行为。张燕等对失业保险递减支付模式和固定支付模式进行对比分析，指出前者能够更好地激励失业者再就业[3]。而关于中国失业保险给付期限的研究中，缺乏对经济周期和失业保险给付期限的研究。

       部分学者对美国的失业保险制度进行研究后指出，随着经济周期变动对失业保险给付期限进行调整有其合理性：经济危机时期，非自愿失业持续时间延长，失业者再就业比例更低；延长失业保险给付能使失业保险制度更好地应对失业带来的就业收入减少的风险；增强失业者的购买力，使那些领取完既定失业保险金但仍然失业者的消费水平不出现明显降低，从而发挥稳定经济发展的作用[4-6]。现有研究表明，失业保险金一方面能够保障失业者的基本生活，稳定经济发展，但是延长失业保险给付期限降低了失业者的劳动力供给[7-10]。由于失业保险制度的就业负激励作用，在大部分发达国家，失业保险制度提供固定的给付期限，美国和加拿大则是OECD国家中仅有的根据失业率状况调整失业保险给付期限的两个国家[11]1170。在2007-2011年经济下滑时期，美国的失业保险金最长给付期限延长至99周，且每周失业保险金水平提高了25美元[11]1167。由于失业保险给付期限延长，美国领取失业保险金的家庭所占比例从2007年的4.1％增长至2010年的9.6％；如果没有失业保险制度，2010年美国贫困人口将增加1320万人[12]。

       本文分析美国的失业保险制度体系构成，以及失业保险给付期限调整机制，并重点分析经济周期与失业保险给付期限的关系，对美国失业保险制度的反经济周期功能进行评价。最后对中国失业保险制度的反经济周期功能进行简评，并得出增强中国失业保险制度反经济周期功能的启示。

       二、美国失业保险体系构成

       美国失业保险制度体系由一般失业保险制度、补充失业保险制度和应急失业保险制度三项制度构成。这三项失业保险制度的责任主体、资金来源、给付条件以及给付期限等都存在着区别。

       (一)一般失业保险制度

       一般失业保险制度(Regular Program)随着1935年美国社会保障法案(Social Security Act)颁布而产生。该制度是在联邦政府指导和监督下，根据联邦失业税收法案(Federal unemployment Tax Act,FUTA)建立，并由各州负责具体实施的失业保险制度。一般失业保险制度通过征收失业保险税的方式筹资，并由雇主缴纳。其中联邦失业保险税率为6％，联邦政府对建立起符合联邦政府要求的失业保险制度的各州予以失业保险税返还，返还比例为5.4％。联邦政府返还给各州的失业保险税统一存放在联邦财政中设立的各州的失业保险基金账户，用于各州一般失业保险金发放。联邦失业保险税中剩余的0.6％用于建立联邦失业保险基金，用于联邦和各州失业保险行政管理费用支出、公共就业服务支出、联邦政府负担的补充失业保险金支出以及联邦政府对各州的失业保险贷款支出等。

       由于一般失业保险制度由各州负责具体实施，其失业保险缴费基数、具体缴费比例以及失业保险金水平等存在差异。一般失业保险给付期限虽历经调整，且由各州确定，但基本维持在26周①。2012年美国共有886万人领取一般失业保险金。2012年各州一般失业保险金平均水平为303美元每周，其平均工资替代率为32％左右，且平均领取时间为17周[13]。

       (二)补充失业保险制度

       美国联邦政府从20世纪50年代经济危机开始，为各州领取完一般失业保险金的失业者发放应急失业保险金。由于应急失业保险制度具有较大的随意性，联邦政府认识到建立系统而永久的，且给付期限与失业率关联的补充失业保险金制度尤为必要。因此，联邦政府于1970年通过联邦和州补充失业保险法案(Federal-State Extended Unemployment Compensation Act)，建立补充失业保险制度(Extended Benefit Program)。

       补充失业保险制度由联邦政府和州政府共同建立，联邦政府和各州政府各自负担50％的资金，并分别从联邦失业保险基金和各州失业保险基金账户中列支[14]。与一般失业保险制度完全由雇主缴税不同，补充失业保险制度中联邦政府出资主要基于以下两点考虑：一是长期性失业问题是一个全国性的问题，主要是由于经济发展以及产业结构调整而产生的，不应该完全由雇主承担；二是各州面临的失业率以及长期失业问题不一，联邦政府承担补充失业保险制度的部分支出，能够发挥调剂作用。补充失业保险制度建立初期的给付期限为13周或20周，且补充失业保险给付水平与一般失业保险给付水平相同。2012年底各州补充失业保险金的平均水平为304美元每周，平均领取周数为16周[13]。

       (三)应急失业保险制度

       应急失业保险制度是一项完全由联邦政府负担，在经济危机时期，为那些已经领取完一般失业保险金和补充失业保险金的失业者提供失业保险金。应急失业保险制度于1958年通过应急失业保险金法案(Temporary Unemployment Compensation Act)建立。此后，联邦政府多次在经济危机时期实行应急失业保险制度，1958年至2013年期间共实施九次。经济危机时期，美国国会往往通过启动应急失业保险制度的方式延长失业者失业保险给付期限[14]。每一次应急失业保险制度名称、发放期限以及资金来源等各有不同，且应急失业保险制度都有一定的生效和失效时间规定。1958年至1972年实行的四次应急失业保险制度持续时间为一年左右，发放13周的失业保险金[15]。1975年之后的五次应急失业保险制度持续时间更长，为三年至五年左右；而且根据失业率状况分层次计算应急失业保险金给付周数，给付期限最长达53周[15]。从历次应急失业保险资金来源看，应急失业保险制度没有固定的资金来源。1958年至1959年期间，通过联邦政府向各州政府提供无利息贷款的方式发放应急失业保险金。此后基本由联邦政府负担，如通过提高联邦失业保险税，从联邦失业保险基金以及联邦政府一般性收入中列支等方式提供应急失业保险基金。

       美国三层次的失业保险制度体系，具有较大的灵活性。三项失业保险制度都是在经济危机背景下产生，且补充失业保险制度和应急失业保险制度都是为了弥补一般失业保险制度给付期限较短，难以保障经济危机时期失业者的基本生活而建立。应急失业保险制度则是对一般失业保险和补充失业保险的再补充。但是，由于各州启动补充失业保险制度的积极性降低，从2002年开始，联邦政府允许各州对符合要求的失业者先发放应急失业保险金，然后再发放补充失业保险金[14]。

       三、美国失业保险给付期限动态调整机制

       美国一般失业保险最长给付期限较短且较为固定，而补充失业保险和应急失业保险给付期限则与失业率挂钩，进而实现对失业保险总给付期限的调整。具体来看，一般失业保险金给付期限基本保持在26周左右，且与失业率无关，是一项常规性的制度安排。只要符合一般失业保险制度规定的失业者就可以申请领取一般失业保险金。补充失业保险和应急失业保险则是为了应对经济危机以及长期失业问题而建立，二者功能定位相近，但是作用机制略有差别：前者由国会制定可供各州选择的启动标准，由各州选择启动标准中的一项决定启动实施补充失业保险，并由联邦政府和州政府共同负担支出；后者则由国会根据失业状况启动实施，并完全由联邦政府负责该项开支。

       (一)补充失业保险给付期限调整机制

       补充失业保险制度建立初期，其启动标准与失业保险参加者失业率(Insured Unemployment Rate,IUR)挂钩。其中IUR是指参加失业保险制度的失业人数占失业保险参加总人数之比。具体启动标准为：全国IUR超过4％；或者各州IUR超过4％，且高于过去两年同时期IUR20％，则启动补充失业保险给付机制。补充失业保险制度的以上两个给付启动标准，兼顾了全国性的失业率水平以及各州之间的失业率差异，各州可以根据两项标准的一项决定是否启动该州补充失业保险给付。由于20世纪70年代严重的经济危机的影响，几乎所有的州都启动了补充失业保险给付[17]251。在此阶段，补充失业保险制度为失业者提供了收入来源。1976年国会规定，当州IUR超过5％时也可以启动补充失业保险给付，该项标准没有失业率增长比例要求。

       1980年和1981年国会对补充失业保险给付启动机制进行调整(见表1)。首先，废除了全国性的IUR标准，而根据各州IUR和各州总失业率(Total Unemployment Rate,TUR)确定启动标准。其中TUR是指失业总人数和就业总人数之比。其次，提高了补充失业保险给付启动标准，即州IUR超过5％，且高于过去两年同时期IUR20％，或者州IUR超过6％。此次补充失业保险给付启动标准的调整使得领取补充失业保险金的人数降低了25％～30％[18]。

       20世纪80年代的补充失业保险给付启动标准被认为过于严格，为了提高补充失业保险给付制度的作用，美国国会于1992年6月在现有两个标准基础上增加了一个可选标准，即州TUR超过6.5％，且高于过去两年中至少一年同时期的TUR10％[18]。从此，各州只要满足补充失业保险三项启动标准中的一项，则向领取完一般失业保险金者发放补充失业保险金。

      

       (二)应急失业保险给付期限调整机制

       由于不同时期的应急失业保险给付资金来源、给付期限以及启动标准等都存在着较大差异，本文以2008年经济大危机时期实施的应急失业保险制度(Emergency Unemployment Compensation,EUC)为例，分析应急失业保险给付调整机制。

       EUC于2008年6月30日开始实施，并多次延长其有效时间。2012年的《美国纳税人缓税法案》(the American Taxpayer Relief Act)将应急失业保险给付制度延期至2013年12月28日[19]。如表2所示，EUC在2008年刚刚开始实施时，为所有各州领取完一般失业保险金者提供13周的应急失业保险给付。

       自2008年11月开始， 除了为各州提供统一的20周的应急失业保险金外，根据各州TUR情况，提供第二层次的应急失业保险金。从2009年11月开始根据失业率的不同，提供四个层次的不同给付周数的应急失业保险金，且各层次的应急失业保险金给付周数可以累加。2011年底，EUC提供的失业保险金为291美元每周[19]。

      

       虽然应急失业保险金给付层次、给付周数以及启动标准经过多次调整，其做法可以总结为：根据各州的失业率状况对启动标准和给付周数进行调整。如2009年11月开始，对所有各州领取完一般失业保险金后仍然失业者提供的应急失业保险金增加至34周；同时根据州TUR大于等于6％和大于等于8.5％两个标准，分别提供13周和6周的应急失业保险金。2012年5月至2012年9月期间，仍然按照四个给付层次发放应急失业保险金，且保持给付周数总额不变，但是在此阶段启动标准有所提高，后三层次的应急失业保险金的启动标准分别为州TUR大于等于6％、大于等于7％和大于等于9％。随着美国失业率下降，2012年9月之后，启动标准维持不变，缩短第一层次和第三层次应急失业保险金给付周数。

       四、美国失业保险期限调整机制评析

       美国建立了三层次的失业保险制度体系，同时根据失业率状况对补充失业保险给付期限和应急失业保险给付期限进行动态调整。从理论上看，美国失业保险制度设计能够更好地发挥失业保险制度反经济周期的功能。但是，由于补充失业保险制度以及应急失业保险制度中存在以下问题，美国失业保险制度体系反经济周期作用有所减弱。

       美国补充失业保险制度旨在弥补一般失业保险制度给付期限较短而难以应对长期失业风险的不足。但是随着1980年和1981年各州补充失业保险启动标准的提高，补充失业保险制度发挥的作用越来越小。20世纪90年代初期经济危机时，美国仅有10个州启动实施补充失业保险给付[13]。在2001年经济危机之后，补充失业保险制度仅在美国6个州实施[20]。虽然1992年国会重新采用州TUR的启动标准，但是由于各州具有选择启动标准的主动权，在2008年4月，仅有11个州采用了更为宽松的州TUR的启动标准[20]。虽然美国补充失业保险制度启动标准与失业率挂钩，旨在提高失业保险制度体系的反经济周期功能，但是该项制度实际上发挥的反经济周期功能极弱[14]。

       补充失业保险制度的失效，归根结底在于补充失业保险制度和应急失业保险制度中联邦政府和各州政府责任分担机制的不同。补充失业保险制度由联邦政府和州政府共同负担，而应急失业保险制度则完全由联邦政府负担。因此，各州实施补充失业保险的动力不足，往往采用更为严格的补充失业保险启动标准。延长失业保险给付的财政支出责任更多地由州政府转移到了联邦政府负担的应急失业保险给付制度。

       由于2008年经济危机的严重影响，2009年2月颁布的美国复苏与再投资法案(American Recovery and Reinvestment Act,ARRA)对失业保险制度进行调整，规定至2013年12月，补充失业保险金完全由联邦政府负担，各州政府不再负担补充失业保险金支出。该项改革激励更多的州采用更为宽松的补充失业保险启动标准[21]。2009年年初，美国只有3个州实施了补充失业保险制度，而到2009年6月，则有35个州启动实施补充失业保险制度[21]。Rothstein的研究还表明，2009年后各州实施补充失业保险制度的时间和应急失业保险给付期限到期时间基本一致。各州往往选择在应急失业保险制度即将到期时启动补充失业保险制度，进而延长总的失业保险金领取周数[21]。

       美国应急失业保险制度的启动机制也与失业率相关。但是，该制度与补充失业保险制度启动机制的主要区别在于，该项制度的启动标准由国会确定，同时由联邦政府完全负担该项支出。在严重经济危机时期，应急失业保险制度为失业者提供了更长的失业保险金。但是由于应急失业保险制度规定越来越复杂，使得实施和管理难度加大，同时也使得失业者也难以理解制度规定[17]263。Vroman等指出，由于受到“认知滞后”的影响，国会往往在经济危机之后启动应急失业保险制度，使得经济危机和应急失业保险给付之间存在着时间差[14]，进而降低了应急失业保险制度反经济周期功能。

       五、美国失业保险制度体系及给付期限调整机制对中国的启示

       虽然美国补充失业保险和应急失业保险制度规定以及管理和实施中存在不足，美国失业保险制度的反经济周期功能有所减弱，但是美国完善的三层次失业保险制度体系设计以及根据失业率灵活调整失业保险金给付期限的理念都值得中国应用借鉴。

       (一)中国失业保险制度反经济周期功能简评

       郑秉文指出，在金融危机期间，由于失业率剧增，全球各国失业保险基金均面临巨大压力，而中国失业保险基金则激增[22]1-2。如图1所示，中国失业保险基金累积结余一直保持增长趋势，2000年失业保险基金累积结余196亿元，2008年经济危机之后也一直保持增长趋势，2012年则增长至2929亿元，12年间失业保险基金累积结余增长近15倍。

       而在此期间，领取失业保险金总人数则从2002年起一直处于下降趋势。在2008年经济危机之后，中国失业保险基金不减反增，其中不乏失业保险制度覆盖面不大，失业保险费率调整机制不完善，失业保险参保人数增加，以及事业单位参保比例较高，且该群体失业风险较小，领取失业保险金的严格限制条件等原因[22]3,[23-25]。但是，同时与中国失业保险制度设计相关。中国目前实行的固定给付期限和固定给付水平的失业保险制度难以发挥其反经济周期功能。

      

       图1 2000-2012年中国失业保险金领取人数以及失业保险基金累积结余

       资料来源：历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/.

       中国现行的失业保险制度设计对其反经济周期功能的制约表现在以下方面。一方面，中国失业保险给付期限过长。目前中国失业保险缴费年限满1年的失业者，可以申请领取12个月至24个月的失业保险金，是美国各州一般失业保险给付期限(26周)的2倍至4倍。过长的失业保险给付期限带来就业负激励问题，同时加重失业保险金领取者的隐性就业问题。另一方面，中国失业保险给付期限与失业率状况不相关，而仅与个人的失业保险缴费年限挂钩。与缴费年限挂钩的失业保险给付期限调整机制的出发点在于增强失业保险缴费激励，但是并没有体现失业保险制度应对失业风险的本质功能。相反地，对于那些缴纳失业保险时间更长，就业更为稳定的职工而言，其失业风险往往更小。因此，缴费年限越长领取失业保险金期限越长的制度规定，并不能使经济危机时期的大部分失业者享受到失业保险制度的保障功能。

       (二)增强中国失业保险制度反经济周期功能的对策建议

       本文认为，在探讨增强中国失业保险制度的反经济周期功能，建立与失业率挂钩的失业保险给付期限调整机制时，需要重点考虑以下问题：如何确定科学合理的失业保险给付期限？如何确定延长失业保险给付期限资金来源？建立全国统一的还是地方性的延长失业保险给付启动标准？

       首先，在失业保险给付期限方面，美国一般失业保险给付期限为26周，相对较短。但是通过建立与失业率挂钩的补充失业保险和应急失业保险启动标准和给付期限，延长经济危机时期失业保险给付期限。在2008年经济危机之后，最长给付期限延长至99周。由于目前中国实行单一的失业保险制度，而且规定的失业保险给付期限较长，可以考虑建立与宏观失业率挂钩的失业保险给付期限调整机制。首先，弱化或者取消与失业保险缴费年限挂钩的失业保险给付期限确定方法，而只规定领取失业保险金的最短缴费时间。达到最短缴费时间规定，符合失业保险金领取资格要求的失业者，都可以申请领取一定期限的失业保险金。在此基础上，缩短经济较好时期失业保险给付期限，同时延长失业率较高时期的失业保险给付期限，进而实现失业保险给付期限与失业率关联。

       其次，在延长失业保险给付期限资金来源方面，美国补充失业保险制度由联邦政府和各州政府各自负担50％，而在2009年至2013年期间，由联邦政府完全承担该项支出。应急失业保险制度由联邦政府负担，其资金来源多元化和灵活化，如从联邦失业保险基金或联邦政府一般性收入中列支。目前，中国的失业保险基金主要来源于用人单位和职工个人分别按照职工工资的2％和1％缴纳的失业保险费。由于中国的失业保险制度自建立起一直处于基金结余的状况，各级财政对失业保险制度的补贴极少。从优化中国失业保险制度的反经济周期功能的角度看，可以考虑建立全国统一的失业保险应急基金，用于经济危机时期延长失业保险给付期限或者提高失业保险待遇方面的支出。由于失业保险应急基金应对的是宏观经济危机，其责任不宜转移到用人单位或者基层政府，而应采用中央财政负担或者中央财政和省级财政共同负担的方式。

       再次，在延长失业保险启动标准方面，美国国会力图兼顾全国的失业状况和各州的失业率差异，建立与全国失业率和各州失业率相关的启动标准。此外，根据不同时期失业率变动对启动标准进行调整，各州具有选择补充失业保险启动标准的自主权。美国补充失业保险启动标准具有较大的灵活性，考虑了横向上各州的失业率差异以及纵向上失业率随时间的变动。但是同时由于联邦财政和地方财政责任分担，以及补充失业保险制度和应急失业保险制度之间的互相影响，各州启动实施补充失业保险制度的动力不足。在中国探索建立全国统一的失业保险应急基金，能够发挥该项基金的全国调剂功能。与此同时，由于各地的经济发展水平以及失业率水平的差异，难以实行全国统一的失业率标准。笔者建议借鉴美国的做法，同时采用全国失业率标准和各省失业率标准，各省具有选择启动标准的自主权。为了提高经济危机时期应急失业保险基金的效果，可以规定当全国失业率高于一定水平时，各省必须对符合条件的失业者发放应急失业保险金。此外，通过中央财政和省级财政责任分担的方式激励各省发放应急失业保险金。

       收稿日期：2015-01-20

       注释：

       ①美国各州对一般失业保险给付期限进行过调整，至1989年，除华盛顿州和马塞诸塞州最长给付期限为30周外，其他州的一般失业保险给付为26周。

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