国家审计、社会审计、内部审计在金融监管体系中的作用及如何形成监管合力之研究，本文主要内容关键词为：合力论文,内部审计论文,监管体系论文,作用论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年以来，巴塞尔委员会先后出台了《有效银行监管的核心原则》和《新资本协议》，显示了全球范围内对金融风险和金融监管的高度关注。为此中央多次提出要优化金融资源配置，加强金融监管，防范和化解金融风险。这些对中国金融监管都提出了更新更高要求。在此过程中，金融审计作为金融监管体系的重要组成部分，如何合理定位，有效协调，形成监管合力，成了急待研究解决的课题。
一、我国现行监管制度安排中的审计不足缺陷及由此导致的不良后果
我国现行的金融监管体制是伴随我国金融体制改革和金融体系的逐步建立而形成的。现行监管制度安排中审计显得不足：一是在监管当局构建的监管体系中，国家审计并没有被纳入，监管当局与审计机关各行其事。二是监管当局没有依靠审计力量，仅仅靠自身对金融机构检查，由于金融机构网点众多，检查专班人手不足，每次也只能是选取一定比例机构网点和业务内容进行抽查，与严格意义上的审计概念相去甚远，显得零散、不连贯，不能对金融机构形成持续的、系统的、全方位的和深入及时的了解。三是监管当局在进行非现场监管过程中，银行会计报表的真实性常常得不到审计的印证，由此造成监管信息失真。四是监管当局对金融机构是否履行了经济责任关注不够，检查的主要层面是合规性和风险性，对商业银行执行国家税收政策、货币信贷政策等方面的作为或不作为情况缺乏关注。
由此可见，审计不足是金融监管制度安排的重大缺陷，与国际上普遍推行的立体监管制度相比较，这些缺陷已造成了诸多不良后果：
1、审计不足使得监管信息更加不对称，金融机构的道德风险增大。审计力量单薄的监管制度安排下，监管当局从金融机构获取信息的渠道极为有限，严重的信息不对称现象在所难免。如一些经营管理较差、内部控制和风险控制较弱的银行会利用不正当竞争手段，以较高的成本吸收大量存款，而这又进一步刺激银行铤而走险，最后引发危机，甚至倒闭，给社会的安全和高效运行带来巨大威胁。类似的败德行为在上世纪90年代我国金融机构中司空见惯，一度造成了金融秩序的混乱。
2、审计不足使得监管者与被监管者间“合谋”的可能性增大。金融监管主要由银监会执行，地方分支机构作为中央派出机构按照属地原则对辖内金融机构进行监管。由于没有必要的审计作为印证，对于与地方政府和地方金融机构有着千丝万缕联系的监管分支机构而言，为了“面子”和切身利益，很可能会与金融机构“合谋”，帮助被检查机构隐瞒不利行为，掩盖金融监管工作中的失职和错误。这种合谋的行为很大程度上抵消了金融监管的作用，降低了金融监管的权威性和严肃性，加大了地方金融风险。
3、过于频繁的现场检查凸显监管资源稀缺。由于监管者与被监管者之间始终存在信息不对称问题，在没有其他信息渠道情况下，监管者为了准确了解被监管者风险内控程度，了解其遵守监管规则的程度，更多的会通过频繁的现场检查方式掌握真实和全面信息，但从我国的监管资源来看，全国金融机构有几万家，仅一般省会城市金融机构就有1000-2000家，甚至更多，要组织类似真实性检查的现场检查，监管人力、物力、财力将严重不足，监管资源稀缺性将进一步体现出来。
4、审计不足不利于非国有金融机构的发展。国家审计的对象基本局限在国有商业银行、政策性银行和国家控股的股份制商业银行。诸如农村信用社之类的非国有金融机构、邮政储汇局之类的非银行金融机构则基本不属于国家审计的视野范围。在社会审计、内部审计都未成“气候”的情况下，仅靠监管当局一家之力，其审计不足更显不足。这也是农村信用社、邮政储蓄机构至今管理水平相对低下，潜藏风险隐患比各大银行更为突出的原因之一。
二、我国国家审计、社会审计和内部审计在金融监管体系中的作用分工比较及现行不适应性
金融监管体系中的审计通常指按照审计主体划分的国家审计、社会审计和内部审计，三者在金融监管体系中的作用各有优劣：
1、国家审计的优点是可以独立地、不受干扰地对金融机构进行全方位的审计。但由于承担的审计面过大，审计机构和人手不足，难于经常性开展审计，对单个金融机构而言，审计的频度较低，审计的内容难以周全。有些金融机构往往用账外经营和业务运行资金与财务资金分账、分部门管理等方式逃避审计，就是利用了国家审计的这一弱点。
2、社会审计主要通过中介机构进行，优势在于可以大量抽调人员进行，可以根据监管当局的需要较大频度地对金融机构某些方面的业务进行专项审计或全面审计。但不足之处在于：一是对较具有专业性和行业性的具体金融规定不清楚。二是利益驱动，尤其是在中国行业不规范的情况下，审计人员良莠不齐，审计公正性被打折扣。
3、内部审计优势是了解本单位的决策过程，对业务全过程了解清楚，具有一定的超前性和预见性。弊端在于由于隶属于本单位，审计公正性往往与自身认识和利益有关，如经济利益、职务升迁等，容易受到首长操纵，“共谋”的可能性加大。
从我国当前的情况来看，金融监管体系中用得较多的是对国有金融机构进行国家审计，其他金融机构除了力量较弱的内部审计，基本上由监管人员进行监管，审计在金融监管体系中的作用有限，处于国家审计的一种路径锁定状态，这种状态导致现有审计体系不利于监管合力的形成，也不适应金融监管的要求和发展。
1、法律法规和规则不完善。现行法律法规中只有《审计法》规定审计机关可以对国有金融机构进行审计，对其他金融机构如何进行审计，社会审计在金融监管体系中的地位，如何协调监管机构与审计组织之间的关系等等方面均缺少相关规定，致使规则不明，对社会审计发生的失误、失真和“共谋”行为难以追究，也阻碍了审计在监管体系中进一步发挥作用。
2、单靠国家审计满足不了金融监管的发展要求。国家审计署的审计对防范金融风险起到了一定作用，但相对我国地域广阔、经济规模巨大和金融机构众多的情况而言，明显显得寡不敌众，加上国家财力有限，大规模增加国家审计力量不仅不可能，而且也会给国家造成较大负担。随着我国金融业的发展，金融活动趋于复杂和深化，单靠国家审计作为金融监管人员以外力量监管自然是力不从心，满足不了金融监管的发展要求。
3、不能满足信息透明和对称要求。审计的结果一般不对外公布，存款人和投资者将无从知晓银行真实的财务收支状况，无从分析其经营管理以及风险情况，这对外部债权人和投资者显然不公平，也不利于风险规避和权益保护。
三、准确定位及有效制度设计：三类审计形成监管合力的对策与思考
我国现行审计体系中国家审计、社会审计和内部审计没有形成合力，不适应金融监管的发展要求，必须重新进行审计制度设计和安排，对国家审计、社会审计和内部审计进行准确定位、达到有效利用和形成监管合力的目的。
（一）对三类审计进行定位和形成合力的措施
1、合理界定审计在金融监管中的作用。国家审计、社会审计和内部审计三者缺一不可，必须在金融监管体系中共同发挥作用。针对我国银行业监管的实践，可以将审计在我国金融监管体系中的作用界定为：配合银行监管当局对商业银行执行和实施审慎性监管法律法规的情况进行检查，以此促进和改善商业银行审慎经营管理的水平，从而有助于实现保护存款人和投资者的权益，维护银行体制的安全健康运行和可持续发展。
2、对三类审计进行准确定位。从实践来看，金融审计应该以社会独立审计为主，国家审计只是在特殊的对象和事件中才发挥作用。可以建立以国家审计为主导，社会审计为主体，内部审计为补充，国家审计对社会审计、内部审计进行业务指导和监督的金融审计体系。实践操作中国家审计可以指定社会审计机构，金融机构内部审计部门进行专门审计，向其负责报告。因此，要加大社会审计的参与频度和范围，同时适当提高商业银行内部审计的独立性和水平，发挥其在防范风险方面的作用，使其审计结果能为社会审计和金融监管提供参考，以降低监管成本，提高监管有效性。
3、建立充分发挥审计作用的大监管网络机制。建立以监管当局为轴心，专业监管人员监管和金融机构内部审计为基础，国家及社会审计部门为补充的大监管网络体系：（1）监管当局要逐渐淡出对金融机构的现场检查，主要依靠建立金融监管的指标体系，通过非现场监管起到金融监管的核心作用；（2）金融机构的内部审计部门必须接受监管当局的指导，置于金融监管的整体之中，形成合力；（3）各金融机构的内部审计部门要主动接受国家审计部门的指导，加强工作联系与配合，起到国家审计部门与金融监管部门的互补作用；（4）监管当局要充分发挥社会审计的优势，利用社会审计的力量为监管服务。
4、加强和完善有关立法。一方面借鉴国际经验，通过立法确立国家审计、社会审计、内部审计在金融监管体系中的作用和分工，明确规定监管当局和商业银行在何种情况下必须利用审计手段；另一方面对审计事务所和审计师的职责要通过立法进行约束和监督，确保审计过程的合法性以及审计报告、审计结果的真实性，完整性和准确性。
（二）有利于审计发挥监管作用的相关制度安排
1、信息披露制度
第一，对已经上市的商业银行严格按照有关法律法规和国际惯例实行信息披露，然后按照先股份制商业银行后其他银行的顺序建立信息披露制度。第二，商业银行应先向大众公布经外部审计师审计的资产负债表、损益表以及财务状况变动表，对财务报表附注的披露采取谨慎态度。第三，当商业银行运行规范，信贷资产质量、资本充足率较高时开始披露内控情况、资产质量状况等较完全的信息。
2、资格审查制度
有权对商业银行进行审计的审计人员以及接受委托进行监管审计的审计人员，除了必须遵循国家法律法规和审计事务所的管理规定外，还必须接受金融监管当局的管理。具体制度安排采取资格认定制度，由金融监管当局选定审计事务所或审计人员。商业银行确定审计事务所和审计人员也只能在监管当局认可的范围中进行，并且对会计师事务所和审计人员的委托和解聘必须事先取得监管当局的同意。
3、指导监督制度
金融监管当局对从事金融业审计的会计师事务所和审计人员进行指导和监督：（1）会计师协会和金融监管当局共同拟定、定期发布金融行业审计规范和指南，对金融业外部审计统一标准，进行必要指引。（2）建立一系列旨在降低对违规严重性判断分歧过大的细则，可以符合金融监管当局的要求，避免监管当局和审计人员之间分歧过大，尤其是当银行监管人员将详细审计报告用作监管目的时，其数据应与内部报告和资产负债表、损益表的调整数据一致并以此为基础，实践中可以采取对各类情况作出明确的百分比规定。（3）监管人员可以拥有获取审计师工作的底稿以及进一步要求其澄清某些问题的权力。
4、交流通报制度
在目前情况下，各级金融监管部门与金融审计师之间要建立定期和不定期沟通机制，交流和明确一定时期的监管重点，通报监管和审计中发现的问题。（1）通过让审计师参加银行监管人员在检查结束时与银行管理层举行的口头反馈会，从而使这种合作方式制度化，审计师可以检查银行监管人员的检查报告和其他反馈情况，在必要时还可以向银行监管人员提出问题。（2）审计师可以直接与监管当局建立联系和通报，监管当局应规范二者之间联系的方法和通报的内容，总的原则是确保通报的效率和取得成果。（3）金融监管当局、审计师、被审计机构管理层举行双方或者三方联席会议，各方可以阐明自己关注的领域、潜在但可能进一步发展的问题以及解决已出现问题的方案和建议。
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