适应改革需要，建立档案工作新格局——关于在政府机构改革中如何建立新的档案工作管理模式等问题的思考，本文主要内容关键词为：档案论文,工作论文,管理模式论文,新格局论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年，国务院政府机构开始了建国以来规模最大，涉及面最广，力度最强的行政体制改革和国家公务员精简。在当前的形势下，研究国家政府机构改革给我国档案事业在管理模式、工作渠道、业务指导方法和档案管理手段等方面带来的变化和影响，以及档案工作如何适应改革和社会发展的需要，是摆在我们面前需要认真探讨、解决的重要课题。当前我们处在改革和知识经济挑战的时代，给我们提出了许多新问题，档案工作必须适应行政改革的需要，跟上时代步伐，服从大局，服务全局，自觉为改革服务。同时，档案工作自身也要有一场变革，这个变革应具有前瞻性和预见性。
历史告诉我们，政治体制改革必然引发、带动包括档案事业在内的各项事业的改革。近来，自己对有关问题进行了初步思考，形成了一些不成熟的想法，现作简要表述，以期引起大家的深入研究和探讨，进而推动对我国档案工作变革的研讨不断向深层次发展。
一、国务院政府机构改革及给档案管理带来的影响。
经济体制改革必然导致政治体制改革，这是历史发展的必然规律。建国40多年来，我国实行的一套政府行政管理体系基本上是建立在计划经济体制之上的，已不适应目前市场经济发展的需要，如不改革势必阻碍市场的发育，成为经济体制改革和市场经济发展的严重障碍。为使经济体制改革减少阻力，改革现有的行政管理体制已成为当务之急，势在必行。
政府机构的合并和精简，预示着政府机构原有的部分权力不得不下放。机构精简之后，国务院各部门将主要担负产业政策的制定和对执行政策进行指导，将放松对国有企业的管理，促使其自觉进入市场运作，按市场规律办事，摆脱计划经济体制下的束缚，这有利于市场经济三原则（供求关系原则、价值规律指挥市场运作原则和竞争原则）充分发挥作用。今后，政府的限制会趋于宽松，民间活力将增强，力争实现在本世纪末根本改变12万家大中型国有企业大部分严重亏损的状况，达到企业市场化和提高国家机关行政效能的目的；同时继续推进农村改革和农村经济发展，建设有中国特色社会主义新农村，完成十五大确定的我国社会主义初级阶段的基本纲领和总体部署，保证改革开放和社会主义现代化建设事业的顺利进行。
这次国务院机构改革动作较大，作为机关工作的一部分，档案机构和人员也相应进行了精简，现有的158个中央、国家机关中， 有相当一部分档案处与其他机构合并，或改为档案科、档案室，23个中央级部门档案馆许多改为事业单位管理。据不完全统计，专职档案工作人员大体精简一半，平均每个档案机构只保留2名左右。 这次政府机构改革虽然调整了档案管理机构，压缩了档案工作人员，但改革决不是对工作的削弱，而是促进政府行政职能引起深层次的变革，达到精兵强政，高效运转的目的。因而，行政改革也必然给档案工作带来了新的课题，提出了更高的要求，同时带来新的发展机遇，因此，档案管理模式必须随之有所改变。
新中国成立以来，适应我国历史发展阶段，我们建立了一整套档案事业管理体系，取得了丰富的国家档案工作管理经验，但原来的管理模式和工作方法也是建立在计划经济体制条件下的，已不适应向市场经济转变的新情况，必须同时进行一场深层次的改革。档案工作如何适应社会主义市场经济的发展，如何学习外国先进经验，传统的档案工作模式如何变革，以往国家机关档案工作内容哪些要保留，哪些要进行职能转变和转移，哪些要我们以改革创新思想建立全新的档案工作模式和格局，今后档案工作的重点、主要职能、工作范围、管理模式、业务指导方式、档案管理方法有什么变化，这些问题都迫切需要我们认真研究，深入思考，理出思路，采取举措，引起档案工作的变革和创新。
二、对档案管理模式变革的思考
1.关于强化、完善档案法规体系建设，实现“依法治档”。
中国档案工作的一大特点是建立一套较为健全的档案法规体系。新中国成立后，档案工作从无到有，制定了许多法律和管理规范，形成了较完善的法规体系，这是应当充分肯定的。今后，国家档案局在法规建设上的主要任务是，站在全国档案事业宏观管理的高度，适应社会主义市场经济的发展和变化，重新审查、清理和进一步完善档案法规体系，需调整的调整，需修改的修改，需补充的补充，需废止的废止，使档案法规结构合理，体系健全。
随着改革的不断深化和国家对地方政府以及企事业单位的指令性行政干预的逐步减少，档案管理也应更趋宏观上的总体把握，微观操作上适当放权，给地方和国家各专业管理部门以更大的余地。当然，对某些专业档案管理法规、标准或跨行业的法规，今后仍由国家档案局与中央国家机关共同制定，而细则、实施办法、专业档案管理规范等，则由地方档案行政管理部门和有行业管理职能的国家专业部门档案机构按照国家统一要求制定。国务院各机关和地方档案行政管理部门亦应根据国家有关法规和新的三定方案中本机关的职能，对过去在计划经济条件下制定的法规重新审定和修改，按照机关职能和与业务工作同步进行的原则制定档案管理办法，用法制手段控制档案的收、管、用各环节执行情况，保护档案形成单位的合法权益和国家利益。
2.关于档案工作管理模式和业务指导方式的转变。
今后在档案管理模式上，属地管理将不断加强，行业管理将逐渐趋于宏观，微观管理趋于减弱。在过去几十年的计划经济时代，许多大型工矿企业和科技事业单位都归政府部门直接管理，适应这种情况，为发挥中央、国家机关主管部门的权威性和地方档案行政主管部门的职能作用，调动两个积极性，我们对全国档案事业的管理基本上实行的是“条块结合”的管理模式和工作渠道。国家政府机构改革前，中央、国家机关档案工作主要内容为：一是贯彻执行国家有关档案工作的法规、规划、方针政策；二是根据本机关三定方案，制定本机关、直属企事业单位以及本专业系统档案管理办法、管理标准、技术规范性文件；三是负责收集、管理和提供利用本机关形成的需长期和永久保管的文件；四是对直属机构、企事业单位档案工作进行业务指导和开展档案目标管理活动；五是开发利用档案信息资源，举办档案展览、开展编史修志等活动；六是定期向中央档案馆移交需永久保存的党政档案；七是举办专、兼职档案干部业务培训、经验交流、优秀表彰和学术研讨等活动；八是在国家档案局指导下组织国家机关及直属单位档案协作组，围绕中心工作适时开展业务活动。长期以来，这些工作在中央、国家机关档案工作建立、健全和发展时期取得了很大成效，发挥了很好的作用，奠定了新中国机关档案工作的基础，在提高单位档案工作整体水平、档案人员素质和全员档案意识等方面建立了不朽的功勋，功不可没。今后，按照新的机关职能和权限，中央、国家机关档案机构应一如既往地将档案工作抓紧，抓好。
国家政府机构改革中，按照政企分开，简政放权的原则，原政府机构所属的企事业单位基本上改归属地管理，或在3 年内逐步过渡到地方管理。与之相适应，国家对全国档案工作的管理模式也应随之改变。也就是说，中央、国家机关对下属的业务指导方式将由过去我们已经习惯了的“条块结合，以条为主”逐渐过渡到“条块结合，以块为主，加强属地管理”上来，这也是形势发展的客观必然，对此我们应有清醒的认识。
需要指出的是，机构变动并不意味着档案管理职能的降低，而是以精简、效能为原则，适当进行职能的转变。由于部分中央、国家机关仍以行业管理为主，因此适应改革的实际情况，各级档案行政管理部门要做好分类指导。根据权责一致的原则，今后地方档案行政管理部门必须强化依法行政的职能，加大地方档案行政管理机构的依法治档管理力度。已实行政企分开的大型国有企业集团和总公司，其原有行业档案行政管理和指导职能将适当缩小和弱化，其原有企事业单位档案工作的管理和业务指导任务应有计划地由地方档案行政管理部门承担起来。仍留有垂直管理职能的中央、国家机关及大型国有企业集团和总公司，要保留能行使档案行政管理职能的相应机构和人员，毫不放松地继续做好档案业务指导工作。在改革的过渡时期和职能转变过程中，各级档案行政管理部门应与有关中央国家机关在档案管理工作上有所衔接和交叉，对目前仍属国家管理的部分企事业单位、重点建设项目的档案工作共同进行业务指导，使档案工作不中断，不脱节，不出现盲区。
过去，中央国家机关档案工作协作组在开展学术交流活动，推广典型经验，推行档案业务管理规范，进行档案人员培训，征集对档案工作的意见和建议等方面发挥了很好的作用，是档案行政管理的重要和有益补充，今后这项活动应生机勃勃地继续开展下去。
3.关于档案馆建设的发展趋势。
档案馆的建设将进一步走向社会化。今后，国家制定档案馆布局和馆网规划时，应主要考虑国家档案馆，国家专业档案馆，中央国家机关的部门档案馆以及各级地方政府所属的综合档案馆，根据简政放权的原则，不必对非国有企事业单位作指令性的建馆规划和行政批准工作，而应由这些单位根据市场经济的效能原则和自身长远发展需要自行决定是否建馆。
档案馆根据隶属结构性质，职权范围，馆藏结构，主要业务工作内容的不同，可有以下几种类型和不同的运行方式：
国家各级综合档案馆。这类档案馆隶属于国家和各级政府结构，是全额拨款的事业单位，主要保管各级党政机关在行使政府行政职能过程中形成的对党、国家和公民有永久保存价值的档案。这类档案馆具有较强的党政机关性质和较广泛的社会服务性，其建设和管理应纳入国家档案行政管理的范围，在丰富馆藏，妥善保管好档案同时，应不断强化其为社会服务功能，在保护党和国家秘密的前提下，根据《档案法》进一步向社会开放利用，使其不仅为政府机关服务，而且为纳税人提供借阅，实行无偿服务。
中央、国家机关的部门档案馆。如外交、公安、民政、海关、冶金、煤炭、机械、核工业、石油化工、邮电、铁道、交通、民航总局、航空、航天、兵器档案馆等。这些档案馆具有中间档案馆的性质，过去隶属于中央国家机关，在机构改革中多数归属原机关的下属事业单位管理，目前经费仍由政府支持。这类档案馆虽是事业单位，但有些馆负有对机关业务部门和直属企事业单位档案工作进行业务指导的任务，因而应保留部分档案行政管理职能。由于部门档案馆保管的是政府机构在公务活动中形成的档案，随着事业单位改革的进程，这类档案馆的馆藏将有两个归宿，一是经鉴定移交中央档案馆，二是成立专业档案馆，作为永久保管基地和开发利用中心。
专业档案馆。如城建档案馆、照片档案馆、电影资料馆、海洋档案馆、地质资料馆、气象资料馆等。这些档案馆保管的是专业性较强的业务档案和相关资料，对我国经济建设具有重要参考价值，不属于向国家档案馆移交的党政档案的范围，因此是专业档案的永久保存基地和开发利用中心，属于科学文化事业单位。这些专业档案馆目前社会性相对较小，但其发展趋势是进一步走向社会，采取政府拨款支持和自酬资金两条腿走路的管理运营方式，或逐步过渡到自酬自支，在社会中求生存，求发展。因此，这类档案馆可以采用市场经济的原则制定收费办法，对托管档案的保管以及社会上对馆藏档案的利用，可按有关规定合理收取一定费用，以便更好地改善档案保管条件，更大限度地开发利用档案信息资源，为社会主义建设事业提供有效服务。
企事业单位档案馆。是厂矿企业、设计院、大学、研究院所等单位自身形成档案的永久保管和利用基地。这些单位（尤其是非国有单位）可根据自身需要，适应市场经济的发展运行规律，运用“以市场为导向，以效益为中心，以科技为基础”的原则自主决定是否建馆，何时建馆，建馆规模及运营方式，政府部门不应加以干涉。这类档案馆可实现社会有偿服务。
另外，某些与国计民生、科学普及、社会教育关系较密切的企事业单位的档案馆，其运营和管理还可与史料馆、博物馆结合起来，使其更加社会化、信息化，这也是民间团体、企事业单位档案馆建设的未来发展模式之一。这样不仅可使一部分史料真正变为全社会的共同财富和宝贵文化遗产，发挥更大社会效益和经济效益，同时可得到社会的广泛支持和资助，为解决自身经费来源和生存、发展问题开辟更广阔的前景。目前发达国家中，市场经济已有上百年历史的日本就拥有上千家具有档案、博物一体化性质的企业史料馆，如三井文库、住友史料馆、精工钟表博物馆、丰田汽车博物馆、海运邮船博物馆、雪印乳业史料馆、纸张博物馆、烟盐博物馆、货币博物馆、竹中大工建筑工具博物馆等，不但规模可观，而且馆藏内容极其丰富，既有丰富的文字、照片史料，又有大量实物档案，深受社会各界欢迎，其成功的做法和经验可作我们参考。
4.关于建立文件中心的构想。
许多发达国家很早就建立了管理科学、设备先进的文件中心，相当于中间档案馆，值得我们研究、学习和借鉴。如加拿大政府机构的档案部门和专职档案人员相当精简，而在国家档案馆和一些市档案馆都设立了文件中心，保管政府部门中处于半活动期的档案。半现行文件在文件中心经过若干年的沉淀，工作人员对文件的利用价值、利用频率等因素进行综合分析，再确定保管期限。这些文件可有3种归宿， 即对国家有永久保管价值的重要档案进国家档案馆，对国家虽无太大价值，对文件形成机关有用的返回原单位，其余的经鉴定销毁。档案经在文件中心鉴定后，只有5%的珍贵档案移交国家档案馆。
尝试建立文件中心有几大优点，第一，可缩短档案在中央国家机关的滞留时间，缓解国家机关档案库房、人员不足带来的压力；第二，可吸纳一部分国家机关档案机构压缩后分流出的档案专业人才；第三，可降低进国家档案馆永久保存档案的比例，提高进馆档案质量；第四，可在文件中心采用现代化设备和先进管理手段开发档案信息，为机关和社会及时提供利用服务，以适应知识经济和信息化时代的发展需要。
建立国家文件中心后，今后国家政府机关可不再保留大量档案原件。为便于原机关利用档案，一种措施是可采用档案管理现代化手段，走信息化道路，在机关与文件中心之间实行计算机连网，利用电子文件的传输，实现计算机的异地终端快速查找档案信息的功能，另外机关可建立光盘数据库，将进馆档案输入光盘，以缩小机关档案存贮空间，同时便于档案文件的查找利用。
笔者认为，作为档案工作者，必须清醒地认识到行政机构改革是一场革命，它关系到党的十五大提出的两大课题能不能实现，即中国社会主义市场经济体制能不能建立，中国的经济能不能长期保持持续、快速、健康地发展。中国在进行历史上最伟大的行政体制改革的同时，必将开辟一个振奋人心的新时代，与此同时，档案工作必须适应改革新情况，迎接知识经济和信息化时代的挑战，以改革为转折点，以改革为里程碑，以创新的意识打开档案工作新局面，以创新的精神开拓档案事业新局面，从而建立一个面向21世纪的全新的档案工作。
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