欧盟东扩与机构改革进程评析，本文主要内容关键词为：机构改革论文,进程论文,欧盟东扩论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为欧洲一体化载体的欧洲联盟正面临东扩的严峻挑战和考验。这是欧共体/欧盟的第 五次成员国扩大，目前正在进行的两批入盟谈判共涉及12个申请国，其中10个国家来自 中东欧地区。这次扩大不仅数量多(前四次扩大总共吸收了九个国家)、政治战略意义大 (第一次在地缘政治上突破西欧区域吸收了前苏联和华约成员国)，而且对欧盟经济一体 化成就也构成严重挑战(10个中东欧国家的人均GDP还不到现欧盟15国人均GDP的1/3)。 从东扩实现前景及其后的连锁反应分析，未来欧盟将扩大到30国以上，届时将真正实现 其梦寐以求的统一“大欧洲”。由此可见，东扩对欧盟和欧洲一体化具有重大战略意义 和深远历史意义，并将对21世纪的欧洲格局以至世界格局产生重大影响。
然而，此次东扩的特殊性决定了它的难度要远远大于欧盟以往历次扩大，难点之一就 是欧盟拖延已久的机构改革。欧盟现行体制基本上延续的是五六十年代六国共同体时期 制定的模式，它已越来越不适应欧洲一体化发展的需要。冷战刚一结束，欧盟东扩就被 提上了议事日程，亦相应显示出了机构改革的必要性。但由于成员国在权益分配方面分 歧太大，一时难以协调，使改革一拖再拖，始终议而不决。随着东扩从酝酿到行动，现 在已进入实质性谈判的冲刺阶段(接纳第一批新成员的时间表已初步定在2003—2004年) ，机构改革问题再也无法回避，已不得不拿出新的改革方案。
一、尼斯会议改革方案
自1958年《罗马条约》实施以来，欧盟召开过四次关于修改和补充联盟条约的成员国 政府间会议。80年代中期召开的会议为建立统一大市场制订了“欧洲单一文件”。90年 代初期及中期召开的两次政府间会议对建立欧盟和启动欧元作出重大决策，先后制订了 《马斯特里赫特条约》(以下简称《马约》)和《阿姆斯特丹条约》。在机构改革问题上 ，由于争论激烈，这两次会议都未能提出方案。2000年2月，欧盟启动了20世纪最后一 次政府间会议，年底在法国召开的首脑会议上，成员国终于以《尼斯条约》形式就欧盟 东扩和机构改革作出重大决定。现仅就涉及机构改革内容的部分对《尼斯条约》作一评 析。
欧盟机构改革长期以来受到来自两方面的压力和挑战，一是关于民主化、合法性问题 ，主要批评包括欧盟机构官僚化，脱离欧洲民众，与成员国职责权限划分不清等。这涉 及欧盟和成员国之间职权划分和对欧盟授权范畴，属政治法制重大原则问题；二是关于 欧盟决策和执行机制效率问题，表现在机构日益膨胀臃肿，机制运转滞缓，重大问题往 往议而不决、决而难行，严重阻碍一体化进程。改革不仅涉及一体化的方向、目标和前 途，还关系到成员国间权益均衡的相应调整。有的问题事关根本，需从长计议；有的则 可从现实出发，通过协调权益、调整机制，以便尽快解决。尼斯会议把一体化最终目标 和制宪问题再推迟几年，要求开展公众大讨论，并责成2004年召开新的政府间会议予以 解决。关于东扩引发的机制效率问题，成员国首脑在限制一票否决权、扩大“特定多数 表决制”以及“强化合作”原则等方面达成了一致，并依据协调平衡原则对各成员国在 欧盟机构中的代表权作了适当调整，相关决议最终写进了《尼斯条约》。
欧共体/欧盟自成立以来，所有重大决策都是以“全体一致通过”表决方式做出的，每 个成员国都拥有一票否决权，可阻止重大决议的通过。为提高欧盟决策效率，推进一体 化进程，《尼斯条约》限制了成员国一票否决权的使用范围。当然，一些大国在某些特 殊领域为维护本国的特殊利益仍坚持保留否决权，例如英国在税收和社会保障方面，德 国在避难、移民问题上，法国在文化、音像服务，西班牙在地区援助问题上等等。尼斯 会议还将特定多数表决制的使用范围扩大到了40项，包括警司、外交和安全等领域，同 时确认了“强化合作”原则，即凡得到八国以上支持并由多数表决制通过的决议，其他 国家不得行使否决权。“强化合作”原则允许若干国家在一体化道路上“先行一步”， 也允许采取“保留”态度。
在重新分配各成员国在理事会决策投票时拥有的加权票方面，《尼斯条约》基本上按 照国家力量大小平衡为主导原则，据此，德、法、英、意各29票，西班牙27票，荷兰13 票，希腊、比利时和葡萄牙各12票，瑞典、奥地利各10票，丹麦、芬兰和爱尔兰各七票 ，卢森堡四票，如按人口比例计算，德国相当于280万人拥有一票，法国200万人拥有一 票，而丹麦则74万人拥有一票，卢森堡10万人拥有一票。显然以人口比例代表制而言， 表决权的调整适当照顾了中小国家的利益。对新申请国不予歧视也分别确定加权票数， 波兰比西班牙人口少70万却同样27票，匈牙利、捷克与比利时、希腊、葡萄牙人口相近 也同样12票，保加利亚与瑞典、奥地利人口相近也同样10票，斯洛伐克、立陶宛与丹麦 、芬兰、爱尔兰相近也各七票。欧洲议会议员席位的分配基本按同样原则处理。在欧盟 委员会各国代表席位问题上，大国甚至对中小国家作了让步。尼斯会议决定，原五大国 各拥有选派两名委员的权利，在东扩后将减为一名，当成员国数增加到27国后，再商议 对欧委会组成人数加以限制，可能考虑改为成员国轮流选派委员的办法。
关于“特定多数表决制”的票数比例问题，尼斯会议作了对大国稍为有利的倾斜。原 规定特定多数的比例是71.2%，在东扩后总票数增至345票，新的特定多数为258票，比 例提高到73.9%。这意味着三个大国联合一小国就可以阻止议案的通过，而22个中小国 家即使联合一致，也无法通过议案。
在尼斯会议权益再分配过程中，德国是最大赢家。统一的德国人口高达8200万，大大 超出法、英、意等欧盟大国，尽管德国在理事会中拥有加权票数与其他大国相等，但在 欧洲议会调整后的议席分配中，德国独占鳌头，一国有99席，英、法、意则各得72席， 德国比其他三大国要多占27席。对特定多数表决制，《尼斯条约》还有补充规定：必须 在国家、表决权、人口方面都达到多数才能通过议案，尤其确定必须得到欧盟总人口62 %的支持才能通过议案，这样只有德国独占优势。虽然不能说德国已拥有左右议案通过 与否的力量，但其在表决时的份量明显加重，超过法、英两大国。
尼斯会议使欧盟老大难的机构改革问题取得了突破性进展，它以效率优先为原则，至 少为东扩基本扫清道路。但实际上机构改革的一些最主要问题，如欧盟委员会的组成人 数和选派办法，欧盟理事会对一些关键性问题或重大敏感性问题的议决方式，以及欧盟 体制模式和最终目标等等，几乎都推迟解决。对于尼斯会议的成果，人们交集着欣喜和 失望的复杂态度。但是从形势和条件来看，这也许是当前情况下成员国相互间妥协可能 争取到的不说最好也是次好的一个结果。尼斯会议再一次证明，欧洲一体化进程中每一 次重大突破仍然是围绕如何对待国家主权这一根本性问题，而且随着一体化的深化和扩 大，这一问题的分歧和争论必然愈益严重。在哪些领域转让国家主权，能转让到什么程 度，如何在欧盟这一级共享和行使这些转让来的主权，如何妥善处理欧盟与成员国之间 的权益关系等等，都是欧盟在新世纪初所无法回避并要尽快找到解决方案的问题。
二、未来欧洲一体化模式的设想和分歧
欧洲一体化自酝酿之日起就同最终目标和体制模式联系在一起。半个世纪前当一体化 从理想变为行动时，政治家们为回避争论而把欧洲一体化组织称谓共同体。1992年2月7 日签订的《马约》决定把欧共体升格为欧洲联盟，但不提“联邦”目标。由此可见，关 于一体化最终目标和体制模式是个很有争议并与国家主权紧密联系的极具政治敏感性的 问题，更是成员国之间不易协调一致的“老大难”。
当欧盟东扩逼近、机构改革进入方案拟订之时，未来欧洲体制模式问题终于提上议事 日程。2000年5月12日，德国外长菲舍尔率先提出一体化的最终目标是“建立一个欧洲 联邦”，由此引发了欧盟高层的热烈争论，并预示着21世纪初将是欧洲一体化进程又一 新的重大关键转折关头。自菲舍尔在德国洪堡大学演讲以来，环绕其欧洲联邦主张，欧 盟及其成员国的首脑和欧洲重要政党派别几乎都表明了看法态度，就目前已有资料分析 ，各方主要观点鲜明，矛盾分歧针锋相对。
德国倾向建立更加一体化的强化联邦一级权力的“欧洲联邦”。菲舍尔在《从国家联 盟到联邦——关于欧洲一体化目标的思考》演讲中明确提出，欧洲联邦应拥有一部宪法 、一个政府、一个两院制的议会，甚至一个由普选产生的总统。欧盟今后十年的目标是 建立一个“引力中心”，组成“核心欧洲”，并使之成为一体化的“先锋队”。他申明 这一切并不意味要取消民族国家，而是欧洲联邦和各个民族国家“分享主权”，由成员 国缔结欧洲宪法，明确联邦政府和成员国之间“主权的划分”。为此要从根本上改革现 有欧盟机构，过渡到完全的议会制。菲舍尔的主张得到总理施罗德的赞赏和德国政界的 普遍支持。
2001年5月初，德国执政的社会民主党在题名“为欧洲承担责任”的文件中，全面阐明 了该党对欧盟前途的看法，主张加快欧盟东扩进程，强化欧盟共同权力，建立一个有自 己宪法、有共同货币和共同价值观的更强大更一体化的欧洲。文件重申2004年的政府间 会议，应“本着辅从性原则，对欧盟与成员国之间的职权进行更明确的分工”，主张将 欧盟委员会变成一个强有力的欧洲政府，加强欧洲议会的参与权，并赋予最高预算权， 将部长理事会变成与欧洲议会并立的欧洲参议院。该文件在德国政界受到普遍欢迎。
法国反对建立一个“超级欧洲国家”或“超国家的欧洲政府”，不同意德国式的“欧 洲联邦”构想，主张建立保持各国特性的欧洲“国家—民族联邦”。希拉克总统在德国 联邦议会的演讲中，虽然提到了制订统一的“欧洲宪法”，但认为未来欧洲应是一个由 各个国家组成的“欧洲邦联”而不是一个“欧洲联邦”。①(注：新华社2000年6月27日 柏林讯，希拉克在德国联邦议会发表题为“法德共同组成‘先锋队’”的演讲。)2001 年5月28日，若斯潘总理在巴黎发表题为“扩大后的欧洲前途”的演讲，主张欧洲建立 “一个共同的法律空间”、“一个欧元区的经济政府”以及“共同防务”。但强调保持 “多元化的欧洲”，明确拒绝德国的“联邦化”构想。并进而提出“国家—民族联邦” 概念，即“充分确认欧盟理事会的作用”，由它“讨论欧盟的方针和重大决策问题”。 若斯潘希望把欧洲建设成为一个强大的、能在世界上承担起自己的责任、准备承担防务 责任的经济社会发展模式②(注：“若斯潘在巴黎大学的演讲”，法《世界报》2001年5 月29日。)。显而易见，法国的主张是把民族国家置于优先地位，强调主权国家的权益 和作用，保留法国的独立性。
以英国为代表包括若干北欧国家在欧盟中属于非主流派的少数，它们一贯主张松散的 联合，极力维护国家的主权利益，在转让主权方面行动保守。这些国家认为欧盟无实现 联邦制的可能，也反对“核心欧洲”和“双速欧洲”之类③(注：英《金融时报》2000 年7月5日。)，设法把欧洲一体化控制在有限程度。
法德是欧洲一体化的倡导者，法德轴心自创建共同体以来一直起着核心和火车头的作 用。但是今天当欧洲一体化发展到又一新的更高阶段时，法德之间产生并暴露了深层次 的分歧。这既有历史传统因素，也有思想观念上的差异。更是两国力量对比变化所导致 的争夺欧洲一体化主导权的反映。分歧归根结蒂为国家利益所左右。
总体上说，法德两国在一体化问题上有广泛的共识，都坚决支持欧盟东扩，认识到机 构改革的必要性和紧迫性；主张制订一部欧洲宪法，本着辅从性原则对欧盟和成员国间 的职权进行更明确的划分，实行主权共享；主张“不同速度的欧洲”，倡导组织“核心 欧洲”，起先锋带头作用。两国还共同致力于提高欧盟机构运转效率，使欧盟更强有力 ，在世界事务中发挥更大作用。但法德分歧也是根本性的。
德国极力要强化联邦一级体制，使之拥有“核心主权”。在联邦机构内又将重心放在 欧洲议会和欧洲政府，强调联邦机构由欧洲公民直接授权，构建一个负责任的强有力的 一体化机构。显然，德国意欲突破现有欧盟体制进行彻底变革，并通过强化欧洲一体化 ，实现“欧洲联邦”，从而使德国在联邦体制中占据特别强有力的地位，发挥独特的主 导作用。
法国则在欧洲一体化最终目标上提出与戴高乐思想一脉相承的“民族国家的联邦”， 法外长韦德里纳公开认为“欧洲联邦”是“十分不现实的”，建议放弃关于“联邦制” 不同词义的“理论之争”④(注：“法国外长韦德里纳致德国外长菲舍尔的公开信”， 德《法兰克福汇报》，2000年6月13日。)。法国一贯突出成员国的主权利益，强调国家 是欧洲最重要的基准点，认为欧盟的职权是成员国授予的，强化一体化职能决不能削弱 国家。关于欧盟机构改革，法国从提高效率出发，想在现有机构体制的框架上进行有限 度的修补性改革，并坚持欧盟理事会是欧盟机构体制的基石。对法国来说，面对日益壮 大的德国，要防止出现德国的欧洲，最有效的方法是把德国永远拴在欧盟之内，通过维 持现有的力量平衡，坚持一体化朝主权国家的联合方向发展，坚守法国的主权利益，以 此制约德国。
自菲舍尔发表“欧洲联邦”演讲以来，特别是在尼斯会议后，欧洲各国就未来欧洲模 式开展了空前激烈的大讨论。从首脑级人物的态度来看，目前明确支持德国方案的主要 有比利时首相和欧盟委员会主席普罗迪。而多数成员国如奥地利、意大利、葡萄牙、瑞 典和丹麦等公开表示拒绝，法国、英国、西班牙等均持不同程度的保留甚至反对态度。 综合分析，欧盟各国有关欧洲未来一体化模式的分歧集中在几大问题上：
一体化最终目标是否要建立联邦制；建设欧洲联邦是否要有阶段性；一体化的权力重 心在国家一级还是一体化一级；成员国哪些主权职能可以转让，如何界定主权共享的范 围和边界；如何体现一体化职权的合法性、民主性和高效性；成员国的权益如何能在一 体化一级得到反映；一体化一级的决策权和执行权如何行使；目前欧盟的机构改革的幅 度和力度，是修补调整还是变革创新；成员国参与一体化进程可否允许快慢先后，如何 体现不同速度的一体化；在欧洲一体化进程中如何处理好国与国、尤其大国与小国之间 的权益关系，如何处理“核心国”与“外围国”之间的关系。这些问题涉及欧洲一体化 的方向、目标、步骤、途径和速度等方面，关系到欧洲未来的前途命运。
三、体制改革前景
欧洲一体化是一项史无前例、大胆创新的伟大事业，在当今世界举世无双，在可预见 的未来难有其他区域性集团组织能在一体化方面走得这么远。用传统的邦联或联邦政治 模式来衡量，当前欧盟在经济、货币、内政、司法、外交、安全和发展等各个方面的联 合程度，基本上已经或正在超越邦联形态，不少方面已具有超国家的联邦特征。与经济 一体化相比，欧盟的政治一体化明显滞后。但由于东扩后成员国之间在经济发展水平和 政治社会体制上存在着巨大差异，欧盟需要一个相当长的时间进行内部消化，因此，关 于未来大欧洲发展模式的思考必须正视这一现实。欧盟委员会前主席德洛尔指出：“理 智告诉我们，欧盟吸纳的成员越多，政治一体化就越难推动。所以应该给大欧洲制定合 情合理的目标。”⑤(注：德洛尔：“为了建立一支欧洲先锋队”，法《新观察家》周 刊，2001年第4期。)他主张“采取国家联邦的形式”。⑥(注：“德洛尔访谈录”，法 《回声报》，1998年5月5日。)从历史角度分析，瑞士和德国从众多城邦发展成联邦都 经历了数百年，因此，要把欧洲30个左右国家建设成德国主张的强化联邦权力的“欧 洲联邦”，在短时间内是不可能实现的。
从国家性质看，尽管经济全球化和区域一体化的加速发展对主权的侵蚀明显，但同时 维护主权国家的地位和作用、强化主权的意识也在加强。当今国际经济竞争以及国际政 治和军事斗争的发展趋势，国际力量格局的变动态势，都清楚地表明主权国家仍是国际 关系最基本的行为主体，国家主权原则在21世纪和更长时期内仍是国际关系不可超越的 基础和基本准则。因此，即使在欧洲一体化程度较高的情况下，也很难设想欧洲二三十 个大小实力不同的国家可能参照德国联邦模式组成一个拥有强化权力的“欧洲联邦”。
从全球和欧洲的力量结构和力量对比的态势分析，我们认为欧洲一体化将是一个不可 逆转的进程，未来欧洲的发展模式最有可能采取一个各成员国都能接受的、兼容吸纳德 法主张的折衷方案。名称上可能继续延用欧洲联盟，也可能采用德国倡议的欧洲联邦， 但实际机构体制将以法国主张为主进行构建。
在一体化进程中，特别是在东扩实现后，包括30个左右国家的欧盟为巩固现有成就、 避免组织涣散，必然要实行“差异欧洲”和“多速欧洲”的形式，并在此基础上，按《 尼斯条约》中规定的“强化合作”原则，在大欧洲范围内形成一个更紧密联合的“核心 欧洲”，或德法方案中所谓的“先锋集团”，率先进行更多更高级的一体化探索。上世 纪80年代中期，德洛尔曾提出“同心圆的三环欧洲”概念，描绘了欧洲国家间经济关系 的紧密度，这一概念正演变成未来欧盟内部成员国间一体化关系疏密的现实。也就是说 ，东扩后的欧盟具有鲜明的多元性特征，近30个成员国将按照一体化发展和认定程度的 差异表现为三个动态层次。作为“核心的“先锋集团”，只要它是透明的、开放的、不 排他的、不自私的，将会像过去几十年欧洲一体化进程中的法德轴心一样，发挥火车头 和凝聚作用。大欧洲建设将在对内一体化、对外协调一致的“命运共同体”构架下，不 同程度和不同速度地实现欧洲“经济空间”、“政治空间”和“司法空间”。
在现有欧盟机构改革方面，争论不会停止，但成员国将以全局利益为重，以现实的态 度，逐步调整、不断修补、小步向前。改革将在《尼斯条约》的基础上，通过2004年政 府间会议及其后不断的努力，以提高决策和行政效率以及加强合法性、民主化为宗旨， 通过成员国间权益均衡协调，逐步使欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲议会三大机构之间 职权保持相互制约和平衡。欧盟委员会组成将会压缩，委员人数约在20人之内，实行成 员国组合轮流选派制。在委员会主席职权加强的基础上，委员会朝增强对欧洲议会负责 、减少官僚化、增加透明度、强化行政职能方向发展。欧洲议会向选民负责，它的监督 和共同立法权都会得到加强，议会党团制也可能进一步强化，尤其在参与立法倡议和审 议方面。欧盟理事会及其各层次相应机构在代表成员国主权利益方面的职能不可能弱化 ，常设机构的职权有可能还会强化。在特定多数表决制不断扩大的基础上，欧盟理事会 仍将是协调矛盾，提高决策效率，推进一体化的关键。总之，欧盟机构改革将是一个较 长时期的渐进过程，机构的职权将趋于强化。
欧盟体制改革的关键，在于如何处理好大小国之间、新老成员国之间、富国与较穷国 之间的权益平衡关系，尤其是德、法、英三大国之间争取主导权的矛盾。但关键之关键 仍是法德关系的协调平衡问题。从某种意义上说，机构改革的进程和欧洲一体化的发展 都将主要取决于法德关系的发展变化。21世纪初关于欧盟体制模式和机构改革的进展情 况，在一定意义上将体现出法德争夺欧洲一体化主导权的激烈较量，这场较量是在两国 坚持修补调整“特殊关系”，加强合作共同建设大欧洲这一前提下悄悄进行的。较量的 最终结果必将对欧洲一体化产生重大影响。