规范政府土地征用行为 切实保障农民土地权益，本文主要内容关键词为：切实论文,权益论文,土地论文,农民论文,土地征用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前言
土地征用是政府为了公共利益的需要而依法强制取得他人土地并给予补偿的行为。Raleigh Barlowe（1978）认为，征用权是最高统治者在没有征得所有者同意的情况下将财产用于公共目的的权力，是政府与生俱来的权力。土地征用权作为宪法特权，其存在的理由就在于：当交易成本很高时，由政府提供公共物品可能比市场交易更有效率（约瑟夫·斯蒂格里兹，1988）。然而，尽管政府的土地征用既具有规模经济的优势，又能节约交易费用（陈利根等，2003），但政府往往具有滥用和泛化土地征用权的天然倾向。黄祖辉等（2002）的研究表明，在我国现行征地制度下，非公益性征地剥夺了集体土地所有者的土地发展权。政府不规范的土地征用行为极大地侵害了农民的土地权益，并引发了一系列的社会问题。农业部提供的数据显示，近两年来，在一些地方土地征用已成为一个主要的社会问题（应笑我，2003）。因此，有必要研究如何规范政府的土地征用行为，以既满足随着国家社会经济发展而日益增长的土地需求，又切实维护和保障农民的土地权益。
一、现行土地征用制度与农民土地权益侵害
我国现行的土地征用制度发端于计划经济时代，其历史可追溯到新中国建国初期，目前，已初步形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的土地征用制度法律体系。现行的土地征用制度安排在保证国家社会经济发展所需土地的同时，也存在着土地征用目标泛化、 征地补偿标准偏低等缺陷，并在一定程度上侵害了农民的土地权益。
（一）土地征用目标泛化，侵害农民土地权益
土地征用权是政府与生俱来的权力，但为防止滥用和泛化土地征用权，各国政府普遍强调公共利益这一限制要件。例如，美国法律规定，政府行使土地征用权必须符合两个基本条件：其一，必须限于公共用途、适量征用；其二，必须给予公正补偿（刘书楷，1998）。 虽然我国《宪法》、《土地管理法》等明确规定，土地征用必须以公共利益需要为目的，但相关法律不仅未对公共利益做出明确的界定，而且将征地范围从公共利益需要扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。《土地管理法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”；“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。公共目的或公共利益限定不足为政府滥用土地征用权创造了条件（汪晖，2002），导致国家土地征用行为缺乏规范（郑振源，2000），进而侵害农民的土地权益。曲福田等（1997）的研究表明，1992年，某省11个县的200个大的用地项目中，属于公共事业的仅42项，而以盈利为目的的项目高达148项，其中，房地产项目35项。
（二）土地征用补偿标准偏低，侵害农民经济利益
在土地征用中，特定个人为了社会的公共利益做出了特别牺牲，给予他们公平合理的补偿既是保障公民财产权利的要求，也是公平与正义原则的要求。因此，与公共利益相对应，对财产被征用者给予合理补偿构成政府行使征用权的另一限制条件。
我国现行法律、法规规定，土地征用补偿以农业生产平均产值为补偿依据。《土地管理法》规定的征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。前两项的补偿标准分别为该耕地前三年平均产值的6～10倍和4～6倍，两项之和，低限为10倍，高限为16倍，特殊情况下最高不能超过30倍。笔者认为，我国土地征用补偿标准偏低。其一，由于工农产品价格之间存在“剪刀差”，这使得运用倍数法确定的土地征用补偿标准偏低。任浩等（2003）的研究表明，“剪刀差”修正前的农地收益价格仅为修正后价格的40％左右，修正后的土地补偿价格只相当于农地价格的2/5，而修正前用补偿倍数法计算的征地补偿标准仅相当于农地价格的1/5（注：第一，在任浩等（2003）的文章中，农地收益价格是指用收益还原法计算的土地价格。该文结论是，“剪刀差”修正前用收益还原法计算的全国农地价格为每亩9804.94元，“剪刀差”修正后用收益还原法计算的农地价格为每亩24055.23元，前者为后者的41％。第二，“剪刀差”修正前用倍数法计算的农地补偿价格为每亩4980.56元，“剪刀差”修正后用倍数法计算的农地补偿价格为每亩8851.15元，“剪刀差”修正前用倍数法计算的农地价格为“剪刀差”修正后用收益还原法计算的农地价格每亩24055.23元的21％，“剪刀差”修正后用倍数法计算的农地价格为“剪刀差”修正后用收益还原法计算的农地价格每亩24055.23元的37％。）。其二，正如众多研究指出的那样，土地之于农民不仅具有生产性收益，而且具有非生产性收益（钱忠好，2003[a]），仅仅按土地生产性收益对被征地农民进行经济补偿是一种不完全补偿。其三， 按照现行法律规定，土地征用补偿费的第一项给集体经济组织，第二项给安置单位，第三项给农民个人，而且在相当多的地区，给农民的部分又被层层截留，农民所得甚少。其四，现行土地征用按土地原用途、以农民生活在农村为标准进行补偿，这显然有失公平。
现行土地征用制度极大地侵害了农民的土地权益，使相当多的失地农民成为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”游民，面临着有路可走、无地生存的困境（卢海元，2003）。相关研究表明，1987～2001年，全国非农建设占用耕地2395万亩，按人均耕地不足0.7亩计算， 至少有3400万农民因征地失去或减少了土地，46％的失地农户收入水平下降（李剑阁等，2004）。改革开放以来低价征用农民土地，使农民至少蒙受了20000亿元的损失，远远超过了农民因工农产品价格“剪刀差”被剥削的6000亿～8000亿元的水平（王海明，2003）。
二、现行征地制度侵害农民土地权益的理性反思
我国土地征用中农民权益屡遭侵害，有其客观原因。主要有：农民本身缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障，政府具有扩张土地征用范围、侵害农民土地权益的利益冲动，公共利益界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难。
（一）农民缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障
1.土地承包经营权存在产权残缺，导致农民无法有效地保护其土地产权。尽管我国农民在长期的历史文化传承中形成了极为深厚的土地情结，而且《土地承包法》等法律也对农民的土地承包经营权给予了一定程度的保障，然而，农村土地集体所有制“既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排”（周其仁，2001）。这导致农民土地产权的保障程度偏低，对农民个体来说，虽然《土地承包法》规定的土地承包经营权呈现普遍意义的物权化变迁趋势（钱忠好，2002[b]）， 但农民土地产权具有相当大的不确定性，并形成巴泽尔（1997）意义上的土地产权公共域（public domain），从而为各级政府和集体经济组织侵害农民土地权益创造了条件（刘凤芹，2004）。当政府或国家以公共利益需要之名征用土地时，农民的土地财产权益往往受到集体性侵害，农民因土地征用而失去土地的风险构成我国农民土地产权不确定的三大原因之一（罗依·普罗斯特曼，1994）。土地承包经营权存在的产权残缺使农民在土地征用中无法有效地维护自身的土地权益。
2.农民组织化程度偏低，导致农民缺乏维权的组织保障。尽管随着改革开放的深入进行，我国农民组织化程度不断提高，但就总体水平而言，并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织，各种合作经济组织在为农民提供技术、信息、资金、 物资和产品销售服务等方面发挥的作用十分有限，普遍存在规模不大、覆盖面小、实力薄弱、管理制度不健全和稳定性较差等缺陷（李剑阁等，2004）。组织资源的极度缺乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制度安排并没有多少发言权。由于缺少一个能反映农民利益的、平衡的政治结构，单个农民面对庞大的政府科层化体制永远是渺小的（蒲文忠，2004）。当农民土地权益受到侵害时，他们不仅无法与政府进行有效的谈判，而且被排除在土地征用政策的制订和执行过程之外。而且，作为农民集体代表的乡村权势阶层和领袖人物又有着与农民集体不一致的个人利益，他们往往利用其特殊的身份和地位，扩大寻租空间（钱忠好，2003[c]），以管理费、借款、分成、提留等各种借口和名目截留征地补偿费。农民土地权益的保护需要依赖于他人，结果必然是“崽卖爷田不心痛”。
（二）政府特别是地方政府具有扩张土地征用范围、侵害农民土地权益的利益冲动
现行的土地市场政策严格禁止土地所有权市场，垄断一级土地市场。这一政策客观上在征地与供地之间制造了一个利益空间。有关资料显示，2002年，全国土地使用权招标拍卖收入平均每亩为35.67万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有1.5万～3.5万元（张熙，2003）。这一制度安排极大地激发了政府利用行政强制力征用土地的欲望。
土地征用政策的实施需要借助于一定的行政科层组织网络，而“科层中的人们不可避免地发现他们自己显然处于个人自利与组织效率间冲突的两难困境之中”（盖瑞·J·米勒，2002）。尽管政府为保证实现土地征用政策目标可以采取选择性激励制度，但由于土地征用政策执行合约存在一定的不完全性，下级政府会因此理性地利用政策漏洞谋取自身的利益（钱忠好，2003[b]），并利用“国家”身份对土地征用政策做出因地制宜的解释和因地制宜的变更。结果是，地方政府以自身利益最大化作为执行中央土地征用政策的出发点，中央政府迫于父爱主义、迫于监督成本的考虑，对地方政府的选择却无可奈何（邓大才，2004）。土地征用的“科层困境”必然导致地方政府利用手中权力扩张土地征用范围。1987～2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，这仅仅是依法审批的占用数，还不包括突破指标、违法征地的数量。卫星遥感资料表明，违法占地数量一般占用地总量的20％～30％，有的地方多达80％（黄根兰，2003）。
（三）公共利益界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难
1.对土地征用的公共目的和公共利益的界定存在技术上的困难。土地征用是典型的公权行为。国家出于公共利益的需要，在一定范围内征用土地是完全应该的。但是，公共利益这一概念具有高度的抽象性，如何准确界定公共利益已成为世界性的难题。因为，一方面， 随着时间的推移和经济的发展，土地征用的公共利益的含义不断变化，例如，美国土地征用的公共目的的内容已从过去的“公共使用土地”扩大到“公共利益土地”；另一方面，当人们的土地利用行为界于公共利益与私人利益之间时，其土地利用的性质具有不确定性。土地征用的公共目的和公共利益的界定存在技术上的困难，使得对公共利益的解释变成职能部门和主要行政领导自由裁量的权力（黄东东，2003），为政府侵害农民土地权益提供了条件。
2.征地补偿标准的制定存在技术上的困难。土地征用既是一种典型的非市场方式，但又是一种经济行为。土地征用要求国家对被征用人或其他人给予一定的经济补偿。一般说来，确定土地征用补偿标准的原则主要有完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则， 并且就国际趋势来看，往往是对被征用者给予更充分、更完全的补偿。然而，制定土地征用补偿标准存在技术上的困难。首先，从理论上讲，土地征用补偿应按照土地资源总价值计量，而土地资源总价值包括使用价值和非使用价值，前者包括直接使用价值和间接使用价值及选择价值，后者包括存在价值和遗赠价值（诸培新等，2003），但是，对土地资源间接使用价值、选择价值和非使用价值的计量存在技术上的困难。其次，农村土地对于我国农民具有多重效用，钱忠好（2003[a]）的研究表明，现阶段土地之于我国农民具有较多的非生产性收益。尽管“土地是农民的命根子”将农民对土地的情感和认知高度浓缩在一起，但对土地非生产性收益的计量也不是一件容易的事。
三、规范政府土地征用行为，切实保障农民土地权益
（一）明确界定公共利益，规范政府土地征用行为
纵观世界各国，可以发现，尽管对土地征用的公共目的和公共利益的界定存在技术上的困难，但是，各国为了防止国家权力不当，侵害私权，仍然以公共利益作为征用土地的唯一正当理由。因此，要切实保障农民土地权益，就必须按照《宪法》的规定， 将土地征用严格控制在公共利益限定的范围内。征地权的行使只能限于公共利益的需要，而且公共目的应该是直接的。对公共利益用地，例如，公共道路交通、公共卫生医疗、灾害防治、科学文化教育、环境保护、文物古迹及风景名胜区保护、公共水源及水利、森林保护等非赢利性项目的用地，实行土地征用并做到公平补偿；对以赢利为目的的经营性项目的用地，要打破政府垄断土地征用的坚冰，在土地利用总体规划等的控制下充分发挥市场机制的作用，允许农村非农建设用地进入市场。
（二）提高土地征用补偿标准，完善土地征用补偿机制
在国外，确定土地征用补偿时要考虑的因素较多。加拿大征地机构的“法律出价”一般包括四个部分：被征用部分的补偿，不良影响补偿，干扰损失补偿，重新安置困难补偿。英国土地征用补偿包括土地（包括建筑物）补偿，残余地分割或损害补偿，租赁权损失补偿，迁移费、 经营损失费等干扰补偿，其他必要费用支出补偿。德国土地征用补偿包括土地或其他标的物权利损失补偿，营业损失补偿，征用标的物一切附带损失补偿。日本土地征用补偿包括征用损失补偿，通损补偿，少数残存者补偿，离职者补偿，事业损失补偿。韩国土地征用补偿主要包括地价补偿，残余地补偿，迁移费用补偿，其他损失补偿。
参照国外的做法，从实际出发，我国不仅要提高征地补偿标准，而且要完善土地征用补偿机制。在确定征地补偿标准时，不仅要考虑土地的生产性收益，而且要考虑土地的非生产性收益；不仅要考虑土地资源的经济产出价值，而且要考虑土地资源的总价值（俞奉庆等，2004）。 就土地征用补偿机制而言，其一，要改变目前我国土地征用补偿标准由行政机关单方面决定的做法，征地补偿方案应由政府和农民双方平等协商确定。其二，严格实行征地公告、征地补偿安置方案公告及征地补偿登记制度。通过召开村民代表大会或听证会，将征地方案及补偿标准与被征地农民见面，实行“阳光操作”，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权。其三，加强对征地补偿安置经费分配和使用的监管，确保专款专用。
（三）赋予农民国民待遇，完善社会保障体系
在当今我国，土地不仅是农民生产经营的基础，而且是农民养老保障的主要形式之一（杨燕绥等，2004）。我国农村土地所承担的社会保障功能如此之重，以致村集体不再追求单纯效率意义上的帕累托最优，而是防止村民的活跌落至生存线以下（Kung，1994）。
因此，要切实保障农民土地权益，就必须改革现行的社会保障制度，及时将失地农民纳入社会保障体系之中。诚然，由于财力的限制，国家暂时还不能在农村建立现代化的社会保障制度，但是，正是因为征用了农民的土地才支撑起我国经济和社会发展的大厦， 让失地农民在失去土地的同时又失去生活保障，对他们来说绝不公平，更何况向公民提供社会保障是国家和社会应该承担的责任。而且，赋予失地农民国民待遇，为他们提供基本的社会保障，可以减少土地征用的阻力。一些地区将失地农民纳入城镇社会保障体系的改革试点结果表明，完善社会保障体系、赋予农民国民待遇虽然增加了社会保障负担，但由于失地农民的土地权益得到了有效的保障，有利于消除因土地征用造成的社会不稳定因素。
（四）建立有效约束机制，避免政府滥用土地征用权
1.在现有制度框架下，进一步弱化集体所有权，强化农民承包经营权。尽管《农村土地承包法》的正式颁布和实施，改变了我国长期以来主要依靠政策规定、合同约定界定和规范农民土地承包经营权的状况，为赋予农民长期而有保障的土地使用权提供了法律保障，但是， 《农村土地承包法》主要是对土地农用时的农民土地产权进行了文本上的界定和保护，对土地非农用特别是土地征用时的农民土地产权则缺乏有力保障，由此产生了农村土地产权安排上的公共域，而对公共域资源的价值掠夺不仅会构成福利攫取，而且会带来攫取损失或租金耗散（周其仁，2000）。
因此，要进一步改革和完善农村土地产权制度，明确农民的农地部分所有者主体的资格（钱忠好，1999），赋予土地承包经营权以物权属性（钱忠好，2002[b]）。同时，《土地管理法》应该与《农村土地承包法》相衔接，对土地征用补偿制度进行相应的修改。
2.提高农民组织化程度，实现土地征用中农民与政府的直接对话。土地征用规则实际上是利益集团博弈的结果，权利的界定总是向具有力量优势的一方倾斜。我国农民作为一个利益群体，虽然人数众多，但谈判力量较弱，而且在我国这样一个具有集权传统的国度里， 普通民众和民间利益集团对政治权力具有普遍意义上的敬畏，这使得农民团体在农村征地制度安排上处于不利的地位。
提高农民的组织化程度可以提升土地征用中农民自身的谈判能力。要在加强农村社区性合作经济组织、专业性合作经济组织、股份合作制经济组织及合作组织的联合组织等建设的基础上，将农民组织起来，形成一个能与政府充分对话、沟通的农民组织， 使农民在土地征用中能够直接发出与他们人口比例相对称的声音。
3.建立和完善土地征用程序，将土地征用纳入规范化、法制化的轨道。完善的土地征用程序对规范政府土地征用行为、切实保障农民土地权益至关重要。
首先，要充分发挥土地利用规划的管制作用，坚决克服随意突破、调整、修改土地利用总体规划的现象。土地利用规划不仅是保护农地的有效手段，而且是保护农民土地权益的有效手段。其次，要加强对土地征占的监管力度，建立和完善土地征用合法性调查、审批和监督程序， 杜绝少征多占、滥征滥用等违法行为。再次，要建立和完善土地征用听证制度。土地征用主体必须认真听取相对人的意见和建议，对相对人提出的有关问题必须给予合法合理的解答。要建立土地纠纷仲裁机构，做好土地征用行政复议和行政诉讼工作。通过设立仲裁机构，裁决征用者与被征用者之间的争议，保证土地征用的合法性及公平性（商春荣，1998）。最后，要强化土地登记工作。通过土地登记，发放相应的土地权利证书，在法律上有效地确认和保护农民的土地权益。
四、简要的研究结论
无疑，在我国这样一个农业人口占总人口70％的国度里，如果忽视农民这个庞大的利益群体的利益并使他们处于受剥夺的状态，受惩罚的将会是整个社会。伴随现代化的进程，农民失地不可避免，但需要对农民的土地权益有所保护。现阶段土地征用中农民土地权益屡遭侵害， 有其客观的原因，突出表现为：我国农民缺乏维护自身利益的土地权力基础和组织保障，我国政府特别是地方政府具有扩张土地征用范围、侵害农民土地权益的利益冲动，公共利益界定和征地补偿标准制定存在技术上的困难。要切实保护农民土地权益，就必须明确界定公共利益，规范政府土地征用行为；提高土地征用补偿标准，完善土地征用补偿机制；赋予农民国民待遇，完善社会保障体系；建立有效约束机制，避免政府滥用土地征用权。