中国人口流动与城镇化的理论思考和政策选择，本文主要内容关键词为：城镇化论文,中国人口论文,理论论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容摘要】 本文从农村发展与人口流动、城镇化（包括农村城镇化）同步发展及其相互关系的视野，较系统地探讨了中国乡城、乡乡人口流动与城镇化的发展战略与政策选择，提供了农业剩余劳动力转移的选择渠道、流动机制、制度创新、宏观调控、据点——网络二元城镇化及其非平衡布局、一县一市型农村城镇化发展模式等10个方面的对策思路。
人口流动与城镇化是绝大多数国家经济发展过程中必然面临的重要结构转换。自80年代改革开放以来，中国越来越突出地面临这一现实问题。这里笔者将对我国上述问题的观点表述为如下10个方面。1中国农村80年代人口流动主要采取就地职业转换的方式，而90 年代则表现为异地转移，产生了农村包围城市态势的“民工潮”，形成了对传统计划体制的巨大冲击波。面对这一冲击波，政府应正确认识人口流动与经济发展的关系，兴利除弊，对“民工潮”不是“堵”，而是“导”，学会利用市场机制实现劳动力资源的优化配置。
乡镇企业是我国80年代吸收农村剩余劳动力的主渠道，但自80年代末期以来，乡镇企业已明显出现就业能力减弱的趋向，1992年与1988年比，全国乡镇企业的产值翻了一番，而就业人数只增长了10.9%，就业弹性从0.35下降到0.13。1988年以来，乡村两级集体企业的固定资产平均每年增长18.4%，而每万元资产吸纳的就业人数，从1988年的3.1 人降至1991年的1.8人，下降了42%。1984—1988年期间， 乡镇企业平均每年转移农村劳动力1260万人，而1989—1992年， 平均每年只转移260万人，仅相当于过去5年的一个零头。
90年代的中国农村人口流动主要表现为异地流动，它区别于一般发展中国家流动人口的一个重要特征是流动人口采取“流民”的形式，没有割断同土地的“脐带”。他们还拥有耕地，还把耕地作为社会保障基础。他们虽然工作生活在城市，但没有取得市民的身份。正是这种转移的不彻底性使农业受到损害，如转移农民使土地抛荒，而且使城市受到一定的冲击。面对冲击，一些人只看到民工流动的负面效应，把“民工潮”看作“盲流”、“洪水猛兽”，希望政府能用堵的办法使人心归田，把4亿多农村劳动力限制在有限的耕地上务农。实质上， “民工潮”所表现出来的问题都是制度创新跟不上劳动力流动的需要和有关管理滞后造成的。随着改革的深入和有关制度的完善，农村劳动力转移与流动的利越来越大，弊会越来越小。
农村剩余劳动力流动的正效应首先表现在华南经济圈的腾飞，三峡工程，浦东开发与开放，北京城市建设等重大建设项目没有一项能离开流动的农民工。其次，一些农业大省或落后地区农民外流已成为他们脱贫致富奔小康的重要途径。外出民工增加的收入，不仅提高了农民的消费水平，增强了农村社会购买力，而且把部分收入用于第二、三产业，为农村劳动力创造了更多的就业机会。其三，农民进城务工经商提高了他们的素质，这主要表现在4个方面：（1）伴随人口流动和城镇化，人们的商品经济意识会大大提高，胆识和进取心会进一步增强。（2 ）人口流动和城镇化可以使人们的劳动技能和管理水平得到进一步提高。外出务工经商的农民，直接受到现代工业和城市文明的熏陶，开阔了视野，学到了本领，“既挣了票子，又换了脑子”。他们当中许多人返乡后成为乡镇企业的技术骨干，有的还成为农民企业家。（3 ）人口流动和城镇化会诱导人们注重智力投资，对未来人口文化教育水平产生诱导效应。（4）人口流动和城镇化提高了人们的经济地位， 这有利于增强智力投资的能力。2发展中国农业的道路有三条：一是用价格保护提高农民收入， 二是继续推进80年代的“离土不离乡，进厂不进城”的分散的乡村工业化道路，三是使农村工业化与城镇化、特别是农村城镇化同步发展。中国国情决定了中国农村经济发展只能走第三条道路。
中国农产品价格同国际市场农产品价格差别不大，农业人口比重很高，且我国物价上涨相当一部分来自于成本推动，因此，试图通过价格保护发展农业的想法是极不现实的。同时，农产品价格的上涨又源于农业劳动的比较利益低下，根本途径已不再是调高农价，而是通过提高农业劳动生产率来增加农民收入。要实现这一目标，只能通过产业结构的大范围调整才能实现，即实现农业剩余劳动力向第二、三次产业的大规模转移。此外，用分散的农村工业化来发展农村，也会受到许多限制。在广大中西部分散的布局使每个乡镇企业不得不独立去解决交通、通讯、供电、供水、排污、仓储等问题，不仅毫无集聚效益，而且使农村第三产业严重滞后。因此，要使中国的传统农业向现代农业转化，必须使生产要素冲破现存分散无序的格局，实现重组，进行组织结构的创新，特别是要实现农村劳动力的转移，让农民分享工业化、城镇化的利益和城市文明。
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农村的现代化要求推进土地使用权市场的发育和户籍制度的改革，使转移出来的劳动者的耕地向种田能手集中的同时，把沉淀在土地上的数以亿计的农村剩余劳动力转移出来。
在农村发育土地市场方面，应明确规定联产承包责任制是发展我国农业的基本制度，并使之长期化与合法化；发放生不添死不减的永久性的土地使用权证，解决目前联产承包责任制缺乏规范性的法律效力的问题，并为土地使用权流通、转让、抵押创造必要条件；与此同时，规定拥有土地使用权证的具体要求，保证农业劳动力转移与扩大土地平均经营规模或提高土地的利用效率并行不悖。
在户籍制度改革方面，应逐渐废除传统的城乡隔离户籍制度，代之以一种新型的户籍管理制度。该制度的基本特征是：（1 ）完全放开农村县城和中心镇的户口迁移限制，让农民自由进入，务工经商。对于这部分农民让其自理口粮，自谋职业，自建（购）住房，共同分担基础设施的建设费用。（2 ）适当放宽农村剩余劳动力向小城市的迁移限制，允许转移农民在小城市取得准城镇户口。（3 ）在大中城市中实行“绿卡”制，对在大中城市实际居住五年以上、拥有房屋产权和稳定的工作职业的人发放“绿卡”或“蓝印户口”。使持有“绿卡”或“蓝印”者在申请工商车辆驾驶证照、经营摊位和柜台、子女入托入学方面与城市居民享有同等待遇。4面对庞大的农村剩余人口的压力， 必须处理好多元化安置和主渠道安置的关系，在强调多向分流的前提下，以农村城镇化、工业化、非农化作为安置农村剩余劳动力的主渠道。如果说80年代的劳动力转移主要是进厂（发展乡镇企业），那么90年代的劳动力转移则是进城。
对庞大的农村剩余劳动力必须采取多元化安置思想，实行多向分流。这里可以设想以下六条渠道。（1）通过增加复种、发展生态农业、立体农业、精久农业增加劳动和资金的投入，提高土地生产率，向种植业的深化进军，广开就业门路。（2）通过改造低产田， 加强农田水利建设，开展治山、治水、治土为中心的国土整治，将一部分农业劳动力转移到农业基础设施和整治国土的建设中去。（3 ）可通过进一步推进农村非农化，特别是加强以农业产前、产中、产后服务为特征的农村第三产业的发展，将一部分劳动力就地转移到非农产业中去。（4 ）通过农村城镇化，推进农村劳动力大规模向小城市、县城和中心镇转移，使农村工业城镇化同步发展。（5）建立大城市劳动力市场调节体系，引导农村剩余劳动力向大城市少量有序流动，以补充大城市某些类型的就业岗位的空缺。（6）通过政府和民间多种渠道，扩大劳务输出市场， 积极开拓国际劳务输出的门路。
在这六条渠道中，前景最广阔、现实性最强的是引导农业走农村城镇化的道路。
要加快农村城镇化进程，必须充分利用发展农村城镇化的民间多元发动机制，鼓励农民建立农民城，利用外资建城，大力发展私营经济加快城镇化的进程，引导乡镇企业集中推进农村城镇化的发展。在农村城镇化发展模式上，各地应当根据当地历史发展传统、现实发展环境及条件因地制宜地决定本地的具体模式，或以工兴城，或以商兴城，或全面发展，或多种模式相融合。5在利用市场机制配置现存的丰富的农村劳动力资源的过程中， 政府必须加强宏观调控，提高农村剩余劳动力转移与流动的组织化程度，把分散的农户同统一有序的劳动力市场有机地联成一体，减少人口流动的盲目性，保证劳动力转移的有序性。
根据我国农村至城镇的流动人口现状，迫切需要从以下几个方面入手加强劳动力市场体系和宏观调控体系建设。（1 ）大力发展多种形式的官办和民办的职业介绍机构；（2）加快劳动法制建设， 规范劳动合同管理，依法保护民工权益；（3）逐步将地区性、 区域性农村剩余劳动力市场建设成为全国统一市场网络；（4）加快公正、公平、 公开的劳动立法和劳动力市场规则的建设；（5 ）加快农村剩余劳动力宏观调控体系的建设；（6）打开小城市和城镇的城门， 分解农民跨区域和大城市的超常流动；（7）强化身份证的管理功能， 以证件管理替代目前的户籍管理制度，规范流动人口的管理；（8 ）运用宏观调控手段预告和疏导跨区域农村劳动力的流量、流速、流向，提高农村剩余劳动力转移的组织化程度；（9）在输出地建立外出劳动力档案， 既为劳务输入地提供信息，也为输出地管理决策提供依据；（10）将“候鸟”型民工变成永久型民工，减少流动量，缓解“民工潮”对交通的冲击；（11）建立农村剩余劳动力的培训体系，对进城农民进行法律知识、城市社会规范和生产技能的培训；（12）发展城市的民间房地产业，提供大量价格低廉、适于农民住的房屋，为流动人口创造良好的生活环境。6我国80年代分散的乡村工业化道路只能是农村城镇化的前奏， 90年代必须向适度集中的方向发展，使工业化同城镇化同步发展。
从国际经验看，发达国家走过了一条人口分散——集中——再分散的城市化道路，但这种人口的再分散是以非常发达的交通、通讯等基础设施和很高的产业现代化水平为前提。虽然一部分工业向非都市地区扩散，但从整体上看非农产业仍处于集中态势。我们也看到“离土不离乡、进厂不进城”的分散的工业化道路在苏南等少数交通发达、小城镇密集地区是完全合理的，但就全国而言，分散的工业化道路已使生态环境、耕地资源和经济效益上付出了巨大的代价。有关研究表明，由于乡镇企业过于分散，用地规模增加了1/3，资源利用率降低了40%，基础设施投资增加了20—30%，行政管理费用增加了80%， 人力资源增加了1—2%，最终表现为资金利润率比相对集中降低20%左右，并对农业规模经营和集镇建设造成空间上的困难。7中国的大城市，既不能向农民关死城门， 也不能大开城门让农民完全自由地流入，而应设置一些“门槛”条件，防止迅猛的人口流动洪峰对大城市的冲击，避免“城市病”。
这里，可以设想经济导向、人口素质导向和社会规范导向三位一体的社会综合方案，以调节向大城市的有序的人口流动。（1 ）经济投资导向。农村人口城镇化面临的最大约束是资金。实行经济投资导向就是要鼓励进城的农民到城市投资。例如一位农民能在城市投资20万元，应允许其迁入城市。（2）人口素质导向。应优先让有高文化程度的农民和具有从事非农产业经验的农民进城。这样，能保证城镇非农产业对劳动者素质上的要求。（3）社会规范导向。 例如：限制违背计划生育政策的人进城，可以有效地鼓励农村居民节制生育，把人口城镇化同人口控制结合起来，限制有犯罪前科者进城，有利于城乡社会秩序的好转。实施上述综合方案，既可以解决目前城镇化所面临的困难，也可以推进农村人口的现代化乃至整个社会的现代化，可谓一举多得。8根据中国的国情，绝对的“大城市论”、“中等城市论”、 “小城市论”所主张的发展某一类城市的观点都不符合中国的实际，应走一条城市化和农村城镇化并重、“据点发展式”城镇化和“网络发展式”城镇化同步的二元城镇化道路。
二元城镇化的构想是一方面实施城镇化的据点发展模式，另一方面实施网络城镇化发展模式。
据点式城镇化的具体构想是：（1）让300 多个小城市的人口规模平均上升10万人，可吸纳3000多万剩余劳动力。（2）让将近2000 个县城的人口规模平均扩大5万人， 培植新的城市据点可吸收农村剩余劳动力近1亿人。（3）在50000多个建制镇和集镇中，选择2000 个交通发达、城镇基础条件好、有一定规模的中心镇，建设小规模的“农民城”，吸收农村剩余劳动力1亿人左右。 这样不仅可以解决剩余劳动力的出路，而且还可以解决新增劳动力就业问题，缓和大城市“民工潮”压力。通过这种城镇化道路，我国将出现四类混合型城市：第一类是市民为主少量农民进城的大城市；第二类是市民为主，农民为辅的中等城市；第三类是农民、市民兼有的小城市（现在的县城）；第四类是完全由农民组成的农民城市。随着城市文明的进一步发展，农民将逐步转化为市民。
网络城镇化的具体设想是：在全国根据不同情况建立四种类型的城镇群。
（1）区域城镇群。例如，在人口密集、经济发达的长江三角洲、珠江三角洲、京津唐地区、厦漳泉三角地区、辽中南平原、胶东半岛发展城市群。这类城镇群的特点是非农化水平高，交通和通讯“两通”基础设施好。这类城镇群中的城镇体系是中心城市——中小城市——县城——中心镇——乡村工业集聚点。
（2）市管县城市地区的城镇群。1986年我国就有694个县由150 个市领导，由市管辖的县占全国县的总数的34.4%，管辖县的市占地级市总数的88.8%。如果说第一类区域城镇群的建设主要靠经济联系，那么市管县城市地区的城镇群则主要靠行政联系，市管县地区的城镇群的城镇体系是市—县（县城）—中心镇—集镇，联系这一体系的纽带是行政隶属关系。这类城镇群建设的核心是发展县城，把县城发展成为次级经济中心，县城将成为城乡融合的枢纽和桥梁。县城的发展还可以阻止农村人口向大城市的高速集中，缓和大城市的压力。
（3）“三沿”城镇带。即利用现有的交通优势，沿江、沿河、 沿路发展城镇带。交通是城镇体系的“大动脉”，利用交通优势来推进城镇化的发展是生产力布局的客观要求。“三沿”城镇带发展的主攻方向是加强“三沿”城镇之间的分工和协作，在劳动力非农化和人口集中化方面重点加强“三沿”城镇据点的建设和“三沿”产业带的规则。
（4）整县改市城市群的建设。从1980年到1990年， 我国新设城市250，其中绝大部分是整县改市，形成了“小城区，大农村”的格局。对于这类城市，应重点加强“内涵”的城镇化，以城区为“龙头”，重点发展中心镇，大力推进农村劳力由农村向中心镇和市区的转移，加速城区城市文明的扩散和经济辐射，加强乡村工业化和非农化的发展。9在广大的中西部地区，县城是农村之首，城市之尾， 是扩散城市文明的重要枢纽，中国农村剩余劳动力转移的希望之光在县城，这些地区应把“一县建一市”作为世纪之交的战略目标。
发展县城的理论依据和有利条件是：（1 ）我国农村城镇化最有发展潜力的地区是县城。通过乡镇企业向县城的集中不仅会带动县城郊区的发展，也会带动整个农村的发展，使城市文明迅速向广大农村地区扩散；（2）一县一城能完全保证城市发展的合理均衡分布；（3）可以突破城市建设所需的资金限制。如果新建一个需要庞大的初始城市，而县城有较好的基础，可以少花钱。另外在投资方面，可以调动地方和农民的投资的积极性，使国家少投资；（4 ）可以突破就业所需要的资金限制。如果让一部分乡（镇）办、村办非原材料指向工业和服务行业集中到县城，既可以解决农村分散的非农产业规模效益和集聚效益问题，又不增加国家劳动力非农化的资金；（5）突破国家安排城镇人员就业所需住房投资的限制。城镇住房主要是国家和全民所有制企业所需企业投资兴建的，而农村住房是由农民自己集资兴建的；（6 ）可以突破城镇化所需交通和通讯条件限制。我国县城作为县政治、经济、文化中心，经过40多年的发展，已有较好的交通和通讯设施；（7 ）可以解决农业劳动力进城的适应性问题。发展中国家农村劳动力流入城市时一般是进入城市传统部门或非正式部门。这除了城市就业岗位的短缺外，另一个重要原因是农村劳动力素质难以适应现代部门。而发展县城的劳动密集型产业，对技术要求较低，乡镇企业工人的工作经验使得迁移适应性问题较易解决；（8）既可避免过分分散的集镇化造成的土地浪费、 污染难以治理等“农村病”，也可以避免大城市发展中的“大城市病”。
目前，全国有2000多个县，可以设想在这2000多个县中建立三类不同规模的城市：第一在100万人口以上的大县把城关镇发展为30—50 万人口的中等城市；第二在50—100 万人的中等县以城关镇为依托建立20—30万人口的中小城市；第三在50万以下人口的小县建立20万人口的小城市。10在城镇化发展的过程中，要避免“普遍开花”、“一哄而起”的小城镇化倾向，应集中人力、物力、财力，按照发展极思想和非平衡发展观，把少数基础设施搞好，具有经济吸引力的城镇作为城镇化的“龙头”。
城镇化的区域发展是与经济上的区域发展相联系的。笔者主张用非平衡发展方式推进城镇化发展极形式，进行点轴开发，走一条由平衡到平衡的城镇化发展道路，这里的构想是：（1）在农村不是发展30000个小城镇，而是重点发展1000—2000个县域首位镇，到2000年后升级为城市，然后利用这些农村城市扩散城市文明。（2）在400个城市中，充分利用直辖市、省会市等中心城市的辐射作用，带动影响区的发展。 （3）加强沿海、长江沿江和陇海——黄河沿线三条轴线的开发，形成大小不一的城镇圈、城镇带，以推动区域城镇化的发展。（4 ）在三大地带确定不同的城镇化发展重点，东部沿海发达地区，重点加强城市群体建设；中部重点建设大中小城市协调配套，功能互补的城市体系；西部大力发展中等城市。
收稿日期1996—02
Population Movement and Urbanization in China:Theoretical Considerations and Policy OptionsThis paper explores development strategies and policy optionsfor rural—urban and rural—rural movement of population andurbanization in China in the perspective of a coordinated wayof rural development with population movement andurbanization, proposing
10
dimensions
of
policycountermeasures.Gu Shengzu,born in 1956,is Ph.D.,Professor and Director,Population Institute,Wuhan University; and Li Chuangjiang,Born in 1966,is,Doctoral Candidate and Lecturer,PopulationInstitute,Wuhan University.
标签：农民论文; 农村人口论文; 城市经济论文; 城镇人口论文; 农业发展论文; 农村论文; 经济建设论文; 城市选择论文; 三农论文; 中国人口论文; 经济学论文;