民办高等教育的发展研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的民办高等教育是本世纪80年代随着民营经济、个体经济的发展而不断壮大起来的。截至1997年，全国共有民办高校1252所，在校学生128.8万人，其中面授生82.8万人。 民办高等教育已成为我国高等教育领域中一支新的生力军。但是民办高等教育在发展过程中由于自身的复杂性也滋生了一些问题，带来了某些负面作用，引起各方关注。正确认识和评价民办高等教育的历史作用，规范和引导民办高等教育的办学活动，提高民办高等教育的整体实力，成为民办高等教育理论界和实际工作者所共同关心的重大课题。
一、民办高等教育的历史地位
民办高等教育在我国高等教育体系中应处于一种什么样的地位，是公立高等教育的补充，还是整个高等教育体系的组成部分？这个问题一直困绕着民办高等教育。在这种地位不清、认识不明、思想困惑的折磨中，我国的民办高等教育走过了一条艰难曲折的道路，经历了5 个不平凡的阶段。第一阶段，萌芽兴起（1980—1982年）；第二阶段，初步发展（1982—1986年）；第三阶段，调整规范（1987—1991年）；第四阶段，大力发展（1992—1998）；第五阶段，全面发展（1999年1 月至今）。在这5个发展阶段过程中，国家先后制定、 颁布了一系列有关民办高等教育的政策、法规、计划。其中，以原国家教委1987年颁布实施而于1997年废止的《关于社会力量办学的若干暂行规定》、《中国教育改革和发展纲要》（1993年）、《教育法》（1995年）等影响最大、最深远。
《暂行规定》对民办高等学校的发展作了许多限制性规定。1.办学方向和宗旨：社会力量办学应“主要开展各类型的短期职业技术教育，岗位培训，……举办自学考试的辅导学校（辅导班）或继续教育的进修班”。2.社会力量设置普通高等学校应符合《普通高等学校设置暂行条例》规定的办学条件。3.社会力量举办的未取得颁发国家学历证书资格的各类学校，不得颁发毕业证书。学生学习结束后，可由学校发给结业证明。4.社会力量办学的经费自行筹集，可向学员收取合理金额的学杂费，但不得以办学为名非法牟利。5.社会力量举办的学校停办后，除将办学单位、个人投入的财产返还原办学单位、个人外，其结余部分（包括资金、物质、办学场所等），应当移交给当地批准办学的教育行政部门，用于鼓励、支持社会力量办学。可以看出，这些文件的内容带有明显的倾向性，在当时名义上是为了规范社会力量办学，保证办学质量，但实际上却是为了控制民办学校尤其是民办高等学校的发展，防止因民办高等教育发展而产生思想意识和上层建筑的混乱、自由化思想。而上面第2条与第3条规定本身就矛盾，既然要求社会力量举办的高等学校应符合《普通高等学校设置暂行条例》规定的办学条件，为什么却又不许民办高校自行颁发毕业证书呢？而且用普通高校的设置暂行条例来要求民办高校的设置是不合理和不科学的。允许民办高校设办，就应给予它们自行颁发毕业证的权力，否则民办高校的生存空间就会受到极大限制，就永远达不到普通高校的办学标准。所以，第三阶段民办高等教育发展缓慢。1991年有民办高校450所，仅比1986年增加80所。
1993年《中国教育改革和发展纲要》提出了民办（高等）教育的“十六字”方针：“积极鼓励，大力支持，正确引导，加强管理”。这促使民办高等学校由1991年的450所猛增到1997年的1252所。
1995年全国人大颁布的《教育法》、1998年颁布的《高等教育法》明确规定设立（高等）学校“不得以营利为目的”。1997年原国家教委颁布的《社会力量办学条例》第五条规定“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”。
国家对民办高等教育发展所采取的上述种种互不一致的政策、法规使得民办高等教育历尽磨难，倍感创业的艰辛。国家对民办高等教育的发展一开始就是采取消极、控制的政策，后来又采取矛盾的功利主义政策，希望利用社会团体、组织和个人的资金发展高等教育，国家不掏一分钱。十六字方针其实只贯彻了“加强管理”四个字，而且只是加强监管，并没有理智地、科学地管理。在长期发展过程中，民办高等教育的社会地位一直未得到应有的、合理的认可。
为什么有关决策部门对民办高等教育的发展持上述种种消极、矛盾的态度呢？分析其深层次的原因，主要是：第一，政治上的原因。一方面，出于意识形态的考虑，认为在社会主义国家里，民办高等教育培养的人才政治素质低下，民办高等教育培养的人才队伍过于庞大不利于无产阶级政权的巩固，会加深资产阶级自由化倾向。这实质上是不尊重个人发展，将人才看作是政治的工具，而不是从合格社会公民的视角培养人才。另一方面，民办高教的发展会影响管理公办高等教育的教育行政官员和教育行政职能部门的权力、权威与利益。第二，文化观念的原因。中国传统观念中存在“官尊民卑”、大一统、求稳求安等思想，致使许多人对民办高等教育的发展采取歧视态度，误认为只有国家办的高校才是正牌的、质量高的学校，民办高校属于杂牌的“野鸡”学校，没有靠山、风险大、质量低劣。第三，经济上的原因。尽管私营经济在改革开放以来得到飞速发展，但其力量和规模还不足以在较大程度上影响国家的政策，其发展的领域必然会受到限制，民办高等教育的发展就会因此受到影响。第四，教育上的原因。公立高等教育改革进展的缓慢牵制了民办高等教育的发展。现在的教育主管部门倾向于用公办高等教育的标准规范民办高等教育，而公立高等教育在管理体制、运行机制等方面仍然未作出卓有成效的改革，使得有关教育部门仍然沿用计划经济的管理办法管理民办高等教育，其管理的目标是使高等学校统一达到某种标准，容易管理，也就是“好管理”，而不是管理好高等学校，指导高等学校做得更好。
应该给民办高等教育以怎样的一个地位呢？根据教育的外部关系规律，教育的发展必须与社会的经济等的发展相适应。1999年3月15 日《中华人民共和国宪法修正案》明确规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。”因此，民办高等教育也应该是国家高等教育体系的重要组成部分，与公办高等教育共同发展，担负起为国家培养高级专门人才的重任。作为组成部分，民办高等教育在发展规模上可能超过公立高等教育，但丝毫不影响国家政府在高等教育发展中的主体地位。因为实践证明，在高等教育发展中，无论是私立主导型国家，还是公私双轨型国家，或者是私立边缘型国家，政府始终是国家高等教育之投资主体。
二、民办高等教育发展的困境与出路
民办高等教育的地位不明确、不稳定以及上面种种错误认识使民办高等教育经受到巨大的困难，并产生一系列问题，从而阻碍了民办高教的发展。
第一，社会歧视和不公正对待民办高等学校，侵权行为经常发生。包括巧立名目向民办高校乱收费，对宣传报道民办高校的限制，民办高校无权参加教育部门召开的有关会议，校名的限制，民办高校无权评定专业技术职务等。1995年某地教育局发布文件，规定：“凡社会力量举办的学校和培训机构按学杂费总收入的5%缴纳督导费。 每季度交纳一次，凡不按规定办理的责令停办，直至吊销办学许可证”。甚至有的地方发生要求民办高校纳税等事件。
第二，民办高等教育发展中的办学质量问题。从总体上讲，目前民办高等教育的质量、办学水平比公立高等教育要低，民办高校与公办高校之间教育质量差别很大，这是事实。但是，不能就此认定所有民办高校的教育质量比公立高校低，民办高教质量就一定比公办高教低，至少在管理上民办高校比公办高校高明得多。民办高等学校从一开始就与公办高等学校不平等，生源质量低，不能自行颁发毕业证书，无权评定教师专业技术职称，学校自筹经费，人口有差别，却要求达到同样的标准和目的，实在是缺乏可比性、科学性。何况不同公立高校培养的人才与同一公立高校培养的人才质量还有高低之分呢？如果要求所有的公立高等学校都培养出高质量人才，恐怕做不到，何况民办高等学校？质量是相对的，是发展的，是多层次的。不同类型、不同层次、不同时期的高等学校在办学质量上是应该有所区别的，没有区分，就没有多样化，就没有质量。那些按照同一种培养标准的人才是无法适应现代社会多样化的需求的。不能用公立高校的质量标准去衡量民办高校的办学质量，那样既不公平亦不规范、科学。政府有责任和义务提高民办高等教育的质量，而不是用质量标准控制、压制民办高等教育的发展。
有关部门和个人对民办高等教育的质量偏见，其主要原因在于计划经济的管理方式与观念的深远影响。这些部门和个人习惯于用统一的质量标准、统一的办学模式与形式去实现共同的计划，省心省力省事，而不管其效益如何，缺乏市场意识，不求有功，只求无过，使民办高等教育适应他们的管理，而不是使他们适应民办高等教育的发展，本末倒置。
为了公正客观衡量民办高等教育质量，必须建立起科学规范、合理可行的民办高等教育质量评估体系。比如，根据民办高校对社会发展的适应程度、民办高校自身的特点和优势的发挥程度等多种指标衡量民办高校的办学质量，而不是拿公办高等学校的质量标准硬套在民办高校上，正如将大人的衣服套在小孩身上，再怎么摆弄也不合身。
第三，民办高等教育的经费问题。民办高等学校的办学经费来源于学费、捐款、校办收入和地方企事业组织的拨款。其中学费所占比重最大，一般占民办高校总收入的80%以上（个别民办高校以企业利润投资基本建设设施，以学费维持日常运转）。目前民办高等学校收费中最突出的问题有三个：一是收费标准的一刀切，二是收费的行政管理体制不顺，三是建校费的问题。具体表现在不论学校规模、层次、质量等，物价部门均实行统一的收费标准；把民办学校的教育收费当成物价，由物价部门统一定价，在体制上不合理，民办高校的收费标准应由教育行政部门核定。民办高校向学生收的建校赞助费缺乏透明度，不利于摊低教育成本。总之，在民办高校收费问题上，来自物价部门的阻力比来自教育行政部门的阻力要大得多。
民办高等学校的办学经费完全是自己筹集，政府不投一分钱。一方面，民办高校的成本负担比公办高校重得多，另一方面，公立高校除了收取与民办高校差额不大的学费，还接受政府大笔的财政拨款，公办高校尽管人才培养总成本比民办高校高，但公立高校自身所承担的成本则比民办高校低得多，在这种情况下，实行低学费政策显然对公办高校有利而对民办高校不利。
为了使民办高校维持正常运行所需的经费，政府只有在“给政策”和“给经费”两者之间作出适当的选择：要么允许民办高校实行高学费政策（高学费应有所限定），要么直接向民办高校提供较多的经费拨款。从现实来看，实行高学费政策是可行的，更能解决实际问题。
民办高等教育学费目前还属于补偿性收费，教育成本的个人负担，兼具公益收费（事业性收费）和公营收费（经营性收费）双重特征，其收费标准可根据成本、收益、其它综合因素（如学科专业、就业前景、办学质量等）确定。目前，台湾推行的私立大学校院弹性收费制度值得借鉴。弹性收费制度依据各校发展程度，以维持现状所需收费为基数，给予合理的调整比例。大致分成三阶段，第一阶段为基数；第二阶段向上调整一个档次，如10%、50%不等；第三阶段再上调一个档次。弹性收费的先决条件是学校：1.管理制度及财务会计制度健全、无重大违规事件；2.师生比状况，第一阶段维持现状，第二阶段达到1∶20，第三阶段达到1∶ 18；3.教师学术研究费与公立学校相同；4.平均每班学生人数不超过60人。
从长远来看，民办高校的学费标准上调也要一个限度，因此限制了民办高校的财务规模。民办高校所从事的人才培养是一项公益事业，政府有责任加以扶持、资助。政府资助民办高校将是提高民办高校教育质量的有效手段。这已为日本等国私立高等教育发展的实践所证明。
第四，民办高等教育的盈利问题。什么是盈利？关于“盈利”这个词有三种表达方式：（1）营利，即谋求利润；（2）赢利，即获得利润；（3）盈利，即获得净利润。我认为第三种表达方式比较科学。 否则，采取前两种表达方式（营利和赢利），在领会社会力量办学“不得以营利（应该是‘盈利’）为目的”时无法解释以谋求正常利润为目的的问题。其次，在现代社会，不谋求正常利润能否办好民办高校，则值得怀疑。
在微观经济学中，利润是指成本与收益之差，它包括正常利润和经济利润（正常利润是对企业家才能的报酬，它等于企业家留在企业中所必须支付的报酬，而企业家才能是一种特殊的生产要求，对生产要素的报酬应该是成本而不是利润），正常利润是属于经济成本。经济利润是总收益减去经济成本后的剩余部分，它由对风险的报酬、对创新的报酬和垄断利润构成。因此，就民办高等学校而言，假若民办高校的投资者与经营者相当于企业家的假设能够成立的话，那么，他作为民办高校法人或法人代理是可以获得正常利润的。而这种利润是属于经济成本的范围。其次，在较长时期内民办高等教育属于卖方市场，需求大于供给，因而民办高教风险几乎没有。同时民办高等教育暂时无法垄断高等教育市场，而且民办高等教育的创新能力有限（至少相当一段时间内如此），所以，民办高等教育的经济利润率是比较低的。在遵循市场运行法则的前提下，民办高等教育很难获得超额利润或暴利。在无法通过成熟健全的教育市场获取超额利润的情形下，民办高校要想获得超额利润或暴利也只有以大幅度降低办学成本（主要是人才培养成本）为前提。但是办学成本比较固定，不象物质产品的成本，不是越低效益就越好，它有一个最低阈限（临界点）。在这方面，国家制定一些相关规范条例便能够解决这些问题。所以对民办高校办学的盈利现象没有必要过度恐惧。
民办高等学校所可能获得的利润主要包括对投资兴学和学校经营者的报酬（即正常利润）和办学盈余（经济利润）。在没有外部资金投入的情况下，从理论上讲民办高校的办学盈余是非常少的，否则可能是民办高校违反教育市场规则和降低自身办学标准。但是将民办高等教育作为产业来发展，引入外部资金投入民办高校办学，有利于提高民办高校办学质量，有利于增强民办高校的创新能力，有利于形成民办高校对高等教育市场的局部垄断（如某些职业性、应用型人才的培养）。这样一来，民办高校的学费将会有较大幅度增长，民办高校的经济利润将会超过正常利润，出现较大的盈余。这种盈余实际上是对民办高校投资者的回报。由于投资者投资于民办高校既促进了民办高校的发展，有利于高等教育的整体发展，同时也给投资者本人带来了一定的经济利润，因此，应该允许投资者以适度盈利为目的的投资办学，辅以相关条例引导。
第五，民办高等教育的管理问题。就政府而言，民办高等教育法规不够完善，管理力量薄弱，缺乏管理经验，对民办高校缺乏具体、有效的扶持措施，一味严格控制民办高等教育的发展。就社会方面来讲，物价、税务、财政部门对民办高校“卡、压、要”，而对公办高校却根本不过问，歧视民办高校。就民办高校来说，主要存在着以下问题：管理机构不够规范（家族式管理、企业式管理运作组织）、管理人员整体教育理论水平偏低、教师队伍结构不稳定且不合理、财务管理透明度不够、财务管理混乱等等。这些问题在民办高校都普遍存在。
针对民办高等教育管理中存在的问题，各级政府及其职能部门应树立“管理就是服务”的思想，用科学完善的法规去引导和影响民办高校。民办高等学校则应该加强自身管理人员的素质提高，改善学术环境，建立一支稳定的合理的教师队伍，健全财务管理制度，保证有效的经费开支，满足办学的正常和发展需要。
三、民办高等教育发展断想
1.民办高等教育是高等教育发展的新的增长点，是我国实现高等教育大众化的新生力量，必须加快发展。可以这样说，没有民办高等教育的发展，也就难以尽快在我国实现高等教育大众化。
2.民办高等教育的发展是优化高等教育产业结构、实现高等教育产业化的不可缺少的重要组成部分。民办高等学校在高等教育市场所推出的产品是学习型专业知识，高等教育大众化的核心就是使比较多的适龄青年能消费学习型专业知识，而公立高校推出的既有学习型专业知识，又有科研型专业及其物化产品，难以完全、专门地向高等教育消费者提供学习型专业知识，民办高校则可以充分承担这种任务，保证高等教育产业结构的优化、合理。所以，必须保证民办高校以培养人才为全部任务的特色。
3.利用经济、法律手段贯彻“十六字方针”，建立高效的科学的适应市场经济发展需要的民办高等教育管理体制。私立高教发达国家的实践证明，成立民办高等教育管理的中介机构——民办高等教育基金会，遵照市场经济的运作规则（以质量求生存，以效益求发展），利用经费资助、质量评估、学校设置条例等非行政手段管理民办高等教育比单纯用行政干预管理民办高等教育效果要好得多。
4.提高民办高等教育的公益性，使民办高等教育走入社会的中心。最近，阿尔巴赫在援引世界银行1994年的一份材料中指出，高等教育开始被看作主要是私益事业，个人受益多于社会。据此观点，民办高等教育的私益性似乎更重一些，离社会似乎更远，这对民办高等教育的发展不利。借助民办高等学校、民办高等教育的发展带动地方或周边经济的发展有利于在不减少民办高等教育私益性的前提下提高民办高等教育的公益性，最大限度地发挥民办高等教育的效益，使社会、政府、个人都能接纳民办高等教育这一新生事物。