计川
温州设计集团有限公司 浙江温州 325000
摘要：随着温州都市化战略的渐渐明晰，城市建设相关工作也需紧锣密鼓地驶入快车道，但与此形成鲜明对照的却是近年来中心城区建设困难重重，整体推进缓慢的尴尬现状。如何以加快中心城区重点区块的建设作为切入点，又快又好地推进温州都市化进程是急需调研思考的课题。
关键词：重点区块建设；背景；意义；问题；对策
一、中心城区重点区块建设的背景与意义
（一）背景
2015年温州市委十一届八次全会部署，我市将以推进新型城市化为途径，以“两美”建设为目标，实施“五化战略”，深化“十大举措”，按照“一主两副三极多点”的空间布局和“山水智城、时尚之都、民营高地、温商家园”的城市定位，着力提升都市核心区能级，构建现代基础设施网络和产业，加快县域各自发展向都市区统筹发展转型，努力建设生态型、组团型、智慧型现代化大都市。
温州中心城区现阶段重点区块主要为“3+1”亮点区块，即滨江商务区、城市中央绿轴、温州生态园和鹿城双屿综合整治等区块。
（二）意义
1.推动城市空间结构优化
中心城区重点区块直接影响到温州都市区核心的气质形象。通过中心城区重点区块的建设推动城市空间结构优化，引导温州模式的革新和可持续发展，成为能寻找温州人经济与温州城市发展的契合点，将温州人的优势包括温州资本的优势转化为城市功能的辐射力，体现由温州人（包括在外温州人）的经济活动所决定的温州影响力的有效载体。
2.提升城市公共服务功能
实现现代城市从经济、产业等“硬”竞争转向城市环境、城市化等“软”竞争的目标落地，形成推动项目实施、建设示范窗口、利于成效展示的有效抓手。通过以完善城市市政公用设施，提升城市公共服务功能为主线，推动城市综合治理体系健全、引导城市产业转型升级、改善城市人居环境质量。
3.促进产业结构转型升级
通过工业用地的腾挪转换及其周边城中村的改造促进城市功能和居住环境的有机更新，推动“低”、“小”、“散”工业向集约化、科技化的高端制造业升级及向服务业的转型，优化区域内土地的利用，打造以服务业为主的第三产业发展提升所必需的空间平台，从而持续促进城市产业结构转型升级。
二、中心城区重点区块建设的现状与问题
（一）建设现状
当前温州中心城区处在核心功能平台分散且建设相对滞缓的状态。中心城区现状事实上是由核心城区加上外围以乡镇工业为主导的街道或镇拼贴构成，在空间上各片区之间结构松散，且差异较大。另外，由于产业集聚效应不明显，产城联动不足造成与城市建设不协调，“产”、“城”脱离现象较为普遍。同时，核心城区规模小，城市功能相对单一，商业服务一业独大，其他服务业发展远不足以支撑中心城市功能发挥。城市核心功能区建设滞后，众多关键项目推进缓慢。
（二）存在问题
1.政策处理方面
政府急需通过合理制定政策和严格执行政策，维护稳定、发展经济、平衡利益、协调矛盾，最终达到善政的目的。在依法治国和政府转型的战略背景下，如何既遵循法律法规和中央政策的严肃性、连贯性，又能根据千头万绪的温州地方实际灵活执行、破难攻坚是当前重点区块建设中政策处理的重点。从现状来看，由于历史和现实的原因，政府的诸多政策还有众多不完善之处，甚至存在前后矛盾、区域差异的情况，这就造成了在大量建设过程中政府和民众的博弈阻碍和滞延了项目的实施和推进。
2.资金保障方面
未来地方政府在从投资发展型转为服务型的趋势下，不再可能依靠财政资金大拆大建，而必须思考如何利用有限的财政资金引导、带动社会资本的运用。在现行模式下，当土地财政遭遇寒冬时，政府的建设资金保障就会捉襟见肘。最近几年温州众多建设项目采取利用国企平台融资、BT模式或发行债券（如幸福股份、蓝海股份）等措施也正凸显了政府相关资金的短缺。在都市化建设加速的背景下，政府面临着“缺钱”与“发展”的双重压力，迫切需要加快财税体制和投入资金保障机制。
3.审批服务方面
审批工作应从事前管理逐步转化为依托专业化社会资源的服务平台建设和公共利益监管。目前温州的行政审批改革对前置审批事项大幅减少，但显性制约少了，隐形制约却未同步减少，对形式的削减仍大于实质。有部分行政审批以资格资质和非行政许可形式出现。其次对审批中涉及到部门间的协调问题缺少有效机制，对审批依据与程序的机械套用和项目的复杂多变之间的矛盾应对不足。另外，针对项目的统一性审批过多，而没有依据项目的差异性分类考虑，造成某些审批流于形式、效率低下。
4.责任落实方面
在现行建设运作机制下，政府的考核偏向于对投资额度和项目实施的管控，而相对忽视了对责任主体投资效益、项目前期目标标准策划和项目建成效果实质的评估，使得相关责任考核在某种程度上形同虚设。现有政府建设项目虽然确定了一个或多个责任主体，但具体工作的开展和实施都会牵涉到众多的部门，而部门之间的协调和政策措施的不完善往往又是责任制定时所忽略的。
三、中心城区重点区块建设的思路与对策
（一）发展思路
1.抓两头、放中间
加强对项目前期规则、建设目标和标准等的事前策划和政策保障以及建成效果、责任落实等的事后评估，逐步减少对运行体系中已经相对专业化、规范化的环节管控。
2.强监控、弱审批
逐步淡化行政审批，将政府实施城市建设项目的工作重心转移到对项目实施按照既有规则的监控。
3.增市场、减行政
正确处理政府和市场关系，尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用。
4.多从属、少平行
改变现有机制中工作主体事权与责任不匹配，部门行政等级、区划差异造成的各自为政、互相推诿状况。
5.严财政、宽民资
严格控制和使用财政资金，确保其对重大公益设施的投入保障，同时大力营造宽松的政策和服务环境，引导、鼓励和扶持民间资本在城市建设中发挥更加重大的作用。
（二）对策措施
1.优化顶层设计
（1）拓展政策、推动立法。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆①设立或委托相关研究智库，根据温州现状难点，寻找路径，积极争取中央政府相关政策试点或政策倾斜。②创新机制，利用可立法权设置符合温州实际需要的法令保障，推动土地征收、拆迁等相关公共政策的统一、制定和细化。③以地方立法完善、严格对政府职能的界定和政府各类部门工作人员责任条例。
（2）强化领导、充实机构。①对重点项目实行领导挂帅，严格督办，强化辅助机构职责，利用现代科技和互联思维快捷准确掌握相关项目动态实时资讯，及时协调、督促相关工作开展。②调整土地征用、拆迁执行、统筹供地等相关职能为统一机构，强化机构人员专业素质和责任意识。③优化政府机构专业人员引进机制，加大人才保障力度，完善政府购买社会化服务体系，推进政府部分专业化职能向市场配置转移。④转变温州国资系统相对保守运行模式，在建设行业类国企率先混合制模式尝试，改变国有企业效率低下现状。
2.增强执行力度
（1）积极转型、调整思路。①简政放权，履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责。②不断压缩政府行政干预和调节的空间，改变行政手段，坚持市场配置城市资源、坚持市场配置资金、坚持市场配置劳动力。③逐步实现政府职能的精细化定位。坚持政府在城市空间结构调整、人居环境整治、基础设施建设、提升公共服务中发挥主导作用，确保公共利益实现。
（2）互联思维、科学管控。①紧密契合互联网+时代要求，将大数据引入政府工作层面，建立各部门间信息共享制度。②实现互联网模式对传统办公模式的更新换代，建立信息认证及查询终端，实现网上程序流转，提高办事效率。③结合智慧城市建设，优先发展重点区块的住建、城管系统硬件设施建设，建立不动产电子信息认证制度，实现信息共享、实时监管，提升监管和服务效率，增强城市管理能力。
（3）宣传造势、层层加压。①以市委宣传部为主导进行宣传全局设计和管理，根据具体项目的情况分解、制定各部门相应的宣传保障措施和配合机制。②充分运用各种载体和手段，积极推广成功经验，全面展示前景蓝图，形成高度关注、积极参与、合力推进的浓厚氛围。
（4）监管分离，履责到位。①厘清不同性质建设主体职责模式，将建设项目的全程监督和具体实施管理职责分离。②增强监督作用的针对性、时效性和全面性，合理制定相关监督细则。
（5）多元监督、公开透明。①充分发挥法律、民主、舆论等多种监督机制作用，强化人大监督措施立法作用，健全社会各层面民主监督机制，完善舆论监督体系。②在项目实施中依托政务信息网向社会集中实时公开工程建设项目信息和信用信息，实现全市范围内工程建设项目信息和信用信息的互联互通和互认共享。③由市级政府考绩办牵头建立项目制目标考核体系，设定量化评价指标，严格责任落实、守信激励和失信惩戒执行。④尝试建立以市纪委牵头，成立由专家、市民代表等人员构成的重点项目巡视抽查组，促进机制优化和责任落实。
（6）集聚人口、落实保障。①做好城市人口特别是高精尖人才的集聚。破除人才流入的障碍，加速高素质人才的引进。②重视城市低收入人群和流动人口的保障。要通过城中村、城郊结合部的综合整治，尝试户籍管理积分制的探索，扩大政府保障住房实施范围等措施切实提高这部分人群的归属感和生活品质。③重视温州裔人才的回归和借力效应。建立覆盖广泛的温州裔人才数据库，近期优先做好温州急需专业人才对接。
3.创新建设模式
（1）征地优化、拆建分离。①应针对不同阶段难点和政策依据，根据区域内建设要求合理规划相应土地征用及供地时序，确保建设项目中土地先行的原则。②对存量土地的征用，应在目前“属地负责、业主共推”的基础上探索拆迁与建设工作的完全脱离和时序分置，根据拆迁实际状况来准确制定后续投资、建设计划和实施。③对增量土地的征用，要从结合公共利益、完善失地农民保障体系角度出发，尝试征地补偿、实物安置与置换入股等多种模式的结合，引入利益相关者纳入机制，平衡各方利益。
（2）双管齐下、资金多元。①大力推广在市政设施、公共产品等领域的特许经营。②充分发挥温州金融改革试验区的优势，创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。③善用“众筹”思维，改变政府财政兜底模式，发挥政府信誉保障效应，用少量政府资金带动项目启动和规则制定，吸引社会闲散资金集聚，同时为市民提供财富投资渠道。④加快建立规范透明的城市建设投融资评价机制。⑤做好项目前期定位和策划，突出特色，积极争取上级政府专项资金和相关政策补贴。⑥做好重点区块中急需政府财政支撑的项目资金前期测算，合理计划并优先开展相关政府债券发行工作。
（3）国有民营、齐头并进。①政府部门应根据项目性质合理规划，做好项目前期规则制定和政策导向，根据项目类型合理选择建设主体和方式。②发挥国有企业作为融资平台和社会责任感强的特点，尤其要突出其专业人才集聚的优势，推动其作为基本公共设施建设的责任主体，并符合市场化运作要求。③利用民营资本逐利特性，倚重专业决策、完善政策规则、严格执行细则、杜绝人为差异、增强政府公信，引导、管控其发挥在商贸、居住等配套设施建设的主体作用，调动其参与政府公共设施和服务等特许经营项目的积极性。
（4）功能融合、规模适度。①对产城融和类项目立项时，应根据区域现状和规划方向，尤其是交通、物流能力，按照可持续发展原则合理确定园区的规模。同时要根据园区产业功能的分类，合理配置园区相应生活功能设施，并以规划成果形式审批固定。②对各区块尤其是滨江商务区内规划商务功能总量和设置区域应根据温州现状和发展趋势进行科学评估，协调各种功能容量，同时可以尝试在土地招拍挂中，将商务地块和居住地块组合出让，以增大对民间资本的吸引力度。
4.强化技术要素
（1）生态文明，绿色低碳。①把生态文明理念全面融入重点项目建设进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，节约集约利用土地、水、能源等资源。。②实施绿色建筑行动计划，完善绿色建筑标准及认证体系、扩大强制执行范围，加快既有建筑节能改造，大力发展绿色建材，强力推进建筑工业化。③实施大气污染防治行动计划，开展区域联防联控联治，改善城市空气质量。④强化环境保护和生态修复，减少对自然的干扰和损害，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。
（2）修建结合、有机更新。①对中心城区重点区块中原有存量土地的功能变更及规划，应根据基地区位、建筑类型、产业方向和市场前景等客观条件区别对待，合理确定建设方式，修建结合，注重城市建设机理的有机延续和更新。②应发挥政府财政和国有企业资金投入的引导作用，在继续保持对公益设施的建设力度的同时，积极参与重点区域的改建项目，尤其要做好交通、停车等市政配套项目的先发，带动退二进三和时尚产业的集聚。③在商贸、居住、娱乐等项目实施中积极引导民间资本进入旧有建筑改造提升，逐步替代政府财政资金主导作用；结合医疗、教育改革推进政府引导、管控下的相关项目民资投资合作建设尝试。
（3）文化传承、挖掘特色。①体现区位特色。抓住重点区块所处区域的不同定位，紧紧围绕各自的区域特点，体现区域差异性，提倡形态多样性，形成符合实际、区位突出的建设格局。②体现环境特色。根据所处环境的自然要求，因地制宜保护、利用、提升环境，创造宜人空间。③体现产业特色。立足区域优势和特长，增强在产业、产品方面的集聚、辐射能力。④体现文化特色。重视区域文化内涵的挖掘，注重人文和历史传承，既要保持区域内原有历史文化传统风貌精髓和理念，又要培育和发展符合时代潮流的时尚特色。
参考文献：
[1]温州市委、市政府《关于实施都市化战略的决定》（送审稿）
[2]温州市总体规划文本
[3]温州市城市规划设计研究院
[4]《新型城镇化背景下温州大都市发展战略的路径研究——暨温州大都市区发展专题调研报告》
论文作者:计川
论文发表刊物:《基层建设》2015年20期供稿
论文发表时间:2016/3/21
标签：温州论文; 政府论文; 区块论文; 城市论文; 重点论文; 项目论文; 城区论文; 《基层建设》2015年20期供稿论文;