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任建明：
如何有效地监督“一把手”
《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《条例》）颁布后，对各单位“一把手”的监督成为人们议论最多的话题。广大群众关注的焦点是，“一把手”能得到有效的监督吗？如何才能有效监督“一把手”？
一、有效监督“一把手”必须从问题的原因入手
“一把手”出问题的原因是非常复杂的，至少可以从制度规则，人的思想动机、经济发展的状况甚至文化等方面找到。这里，仅从“一把手”和非“一把手”两个群体之间比较的角度来探询，究竟是什么原因使“一把手”腐败的发生率要显著地高于非“一把手”？主要就是权力配置上的问题，即权力高度集中于“一把手”。不论是政府还是企业、事业单位，尽管有民主集中制的根本组织原则，尽管有“集体领导分工负责”的普遍要求，但一个基本事实就是，“一把手”手中事实上集中了一个单位、一个部门的几乎所有的人权、事权和财权，权力高度集中甚至到了带有绝对性质的程度。因此，“一把手”高腐败发生率的基本原因与其说是监督难，不如说是权力的高度集中。
二、有效监督“一把手”的实践探索富有成效
应该说，问题的症结或原因已基本找到。从1997年开始，中央就提出了“源头治理”腐败的新思路（也称为“治本”）。此后中央相继出台了一些限制“一把手”权力集中的措施。党的十六大提出要“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”；要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”。具体地说就是分两步走：一是合理分解“一把手”的权力；二是在权力得到合理分解的基础上实现科学有效的监督制度安排。权力不分解，监督制度怎么设计也不可能有实效。近些年来，我国在第一步方面取得了一定的成效，第二步还只是刚刚破题。
以下一些实际改革措施事实上都是旨在分解“一把手”手中高度集中的权力。首先需要说明的是，这些改革措施之所以有一定成效，关键就在于它们是一些微观的制度或机制设计，而不是在理念层面上打转转。说到理念，新中国还没有诞生，甚至中国共产党一成立，我们党就已经树立了权力要接受监督的观念。我们党所坚持的根本组织原则，即民主集中制就是这种理念的最高体现。问题是，理念或原则如果缺乏微观的制度或机制支撑，将变得十分脆弱，很容易被曲解、扭曲、操纵和滥用。
近年来，分解“一把手”权力的措施归纳起来，主要有以下几个方面：
(1)干部任免的“票决制”。自1988年以来，有一些地方，比如浙江台州就开始试行干部任免的“票决制”。2002年，在中央修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，就正式引入了该制度（参见《党政领导干部选拔任用工作条例》第三十三条）。
(2)“三重一大”集体决策制度。1996年1月，中纪委六次会议提出：“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用，必须经集体讨论作出决定。”这就进一步扩大了集体决策事项的范围。特别是干部任免的“票决制”这一集体决策的微观工具，即无记名表决规则，就使这方面的权力分解变得切实有效。
(3)党代表常任制的试点。从1988年开始，中央选择了一些地方进行这方面的试点。
除了上述几个方面之外，还有两类更加广泛的改革实践，事实上也较大程度地分解或限制了“一把手”的权力。
(1)人民民主的加强或人民代表大会制度的健全。我国的第四部宪法，也就是1982年宪法，确定起了现行的人民民主制度。人民代表大会作为国家最高权力机关，具有比较广泛的权力，而且这些权力均基于更为广泛的“票决制”规则。正是由于有这样的人民民主制度的安排，程维高想提拔李山林为石家庄市副市长的企图才没有得逞。
(2)市场经济体制以及与之相适应的政府运作制度。这些制度主要就是引入强制竞争性的政府运作规则，包括政府采购制度、经营性土地使用权的“招拍挂”制度、建筑招投标制度等等。这些制度为公共资源的支配提供了新的规则。而在此之前，所有涉及到的公共资源主要都由权力来决定，而这些权力则主要操控在“一把手”手中。
实事求是地说，以上这些制度都不同程度地分解了“一把手”手中相应的、高度集中的权力，为防止滥用权力和监督“一把手”都发挥了积极的作用。当然，我们也要看到，一些制度本身还有漏洞，执行得也不能令人满意，另外，这些制度所管辖的范围还有限，对权力监督的真空地带依然存在。比如，干部任免的“票决制”还只适用于少数职位；“三重一大”的范围还不具体，集体决策的规则也不像“票决”那样明确，这些不足都有待今后予以解决。
三、有效监督“一把手”任重道远
合理分解“一把手”权力是一件困难的事情。在分解权力的基础上建立起科学合理的监督制度安排则是更为困难的任务。《条例》已经开启了新的航程，也为实现第二步走打下了一个重要的基础。
近代以来，监督制度安排理论和实践的最前沿的成果就是，一个有效的监督制度安排必须是：横向监督＋纵向监督＋透明度。
所谓横向监督就是权力机关之间要形成彼此制衡的格局，所谓纵向监督就是依然要重视发挥人民监督政府的作用，所谓透明度是指被监督者必须要作到必要的信息公开。只有这三种机制优势互补、协同作用，一个监督制度安排才可能有效。
《条例》在这几方面都做了安排，这是非常了不起的。但我们也要看到，使这三方面实行起来都能分别有效的保障措施或必要的规则还有待建立完善。因此，有效监督“一把手”依然任重道远。
张丽曼：
健全和完善党内监督机制
健全和完善党内监督机制，对于加强党内监督，贯彻实施《中国共产党党内监督条例（试行）》具有重要作用。充分肯定在建立健全党内监督机制上取得进展的同时，也应看到在党内监督机制方面存在的问题，主要表现在：
对党员领导干部这个监督重点的监督机制还不够完善。《条例》规定党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。但从实际情况来看，目前对各级党员领导干部的监督仍然是党内监督的一个薄弱环节。主要表现是：“重点缺失”，对普通党员和一般党员干部监督较多，对党员领导干部监督少；“重点弱化”，对普通党员和一般党员干部违纪敢于处理，对党员领导干部违纪在处理上有避重就轻的现象，难以起到惩戒和威慑作用；“重点难抓”，有些党员领导干部维护特权，独断专行，千方百计抵制监督，纪检部门缺乏有效的权威手段，出现了监督重点难抓的情况。
上下结合的有效的党内监督机制还没有健全和完善。主要表现：一是广大党员监督各级领导机关和领导干部的现有规章制度落实不够。虽然新党章中有关于党员领导干部必须参加党委、党组的民主生活会，接受党内外群众监督的规定，但是，这一规定在实践中缺乏具体的制度保障。党章中明确规定党员享有“在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员，向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违法乱纪的事实，要求处分违法乱纪的党员，要求罢免或撤换不称职的干部”的权利，但是，在党内并没有很好地形成切实可行的党务公开制度，即使有也是原则性规定多、实施细则少，空隙多、弹性大，难以把握和操作。在对党的工作缺乏知情权的情况下，党员监督各级领导机关和领导干部就难以实现。二是党内监督的民主机制不健全。对党员监督的合法权益缺少保护措施和激励机制，对抵制、干扰和破坏党内监督的行为缺少可供操作的惩戒措施。在民主集中制的执行方面，强调集中、统一多，强调民主、差别少，党内生活中很难做到下级批评上级、党员批评领导、少数人发表与多数人不同的意见，缺乏生动活泼的民主和谐的监督氛围。
目前，加强党内监督，完善党内监督机制，最重要的是要建立和完善党内监督法规和制度，促使党内监督工作制度化、规范化。
第一，认真贯彻执行《中国共产党党内监督条例（试行）》，并逐步形成以《条例》为基本法规，由若干配套规定和解释所组成的比较完备、有效的党内监督制度体系。
第二，建立自上而下的自觉接受监督的党内监督制度，把限制公共权力和监督党员领导干部有机结合起来。在党的各级委员会、党的代表大会、纪检委及其工作人员履行党内监督的工作职责和权利的过程中，认真落实《条例》所赋予的上述权利主体对各级领导干部的考察权、制约权、监督权。要根据《条例》的有关规定，健全和完善党内监督的领导机制。把健全和完善党内监督的领导机制作为贯彻党中央“党要管党、从严治党”方针的首要任务。中央已经决定，今年要全面实行对中央纪委监察部派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为中央纪委监察部直接领导，其主要目的就是加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，防止权力失控、决策失误和行为失范。要认真坚持已经被实践证明切实可行的科学的权力制约和监督机制。如重大问题集体决策制度、重要情况通报和报告制度、政务公开制度、干部回避制度、领导干部个人财产收入申报制度、各级领导干部的述职述廉制度、忽视或回避党内监督行为的训诫及惩罚制度、党员群众评议领导干部制度等一系列党规党法，要坚持并进一步加以完善，使党内监督走向制度化、规范化。要认真履行党委会工作制度。健全各级党委的议事规则和决策程序，完善党委会内部的议事和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，严格落实党委成员一人一票的表决制，健全党委集体领导的保障机制。要完善党代表大会制度，贯彻党代会常任制。党代表大会是党员间接行使民主监督权利的重要渠道。通过党代会常任制推进党内民主，使党的各级委员会定期向党代表大会报告工作，接受其质询、批评和监督，同时也为弹劾罢免不称职的领导干部提供合法程序和有效途径。将党的代表大会的例会与选举制相配套，建立代表评议、质询、弹劾、罢免制等，通过建立健全严密科学的制度体系来规范党的各级组织、各级领导干部的活动，加强制约性，减少随意性。要坚持开展党员领导干部参加基层党支部过组织生活、参加党委党组民主生活会的制度，建立党的领导干部定期接待党员日制度，使党员领导干部和普通党员能够经常直接接触，相互交流思想，开展批评与自我批评，在党内形成民主和谐的政治氛围。
第三，健全自下而上的党内监督制度，疏通和强化自下而上的党内监督渠道，切实保障党员对党员领导干部、党的下级组织对党的上级组织能够充分行使党内监督权利。建立激励党员对党的领导干部，党的下级组织对党的上级组织进行监督的机制。鼓励、支持、保证各级党组织和广大党员积极发挥党内监督作用。建立党员直接行使党内监督权利的基本渠道，加强党员对党内事务包括对党员干部人事任免情况的了解、参与和监督，向党员通报本单位党的领导干部的廉政情况，定期、定向、公开、有效地专门进行党风党纪问题的讨论。落实《条例》规定的保护监督者权益、党内监督奖励、举报信访、诬告惩处等制度，保护党员的监督权利，使广大党员能够有效行使并正确运用党内监督权利。正确执行党的民主集中制。不仅应当坚持“少数服从多数，下级服从上级，个人服从组织，全党服从中央”的原则，也应当尊重党内不同意见的表达，保障持不同意见的人不受打击报复。
王凡 姚西科：
全方位监督：党内监督取得成效的基本前提
《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《条例》），是我们党制定颁布的第一部规范党内监督活动的基本法规，它科学总结了我们党长期以来党内监督的实践经验，是新时期开展党内监督工作的基本依据。
《条例》关于监督对象、监督内容、监督职责等方面的规定，充分体现了我们党通过改革体制、创新机制、建立制度，以全方位监督的方式，加强对各级领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人所掌握权力的监督制衡，防止权力滥用。
一、党内没有不受监督的特殊党员，从普通党员到党的最高层都必须自觉接受监督
党章规定，我们党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益。从根本上讲，党内没有不受监督的特殊党员，任何党员不论职务高低，都必须接受党内外群众的监督。《条例》第四十条第二款规定：“党员和党员领导干部应当正确履行职责，自觉接受监督。”
与此同时，《条例》针对党内监督实践中的难点和薄弱环节，在第三条明确规定：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。”因为，这些人员掌握着党和人民赋予的重要权力，他们如果不能接受监督，其权力的行使就可能偏离正确方向。因此，《条例》在规定党员应当自觉接受监督的同时，又把包括中央政治局在内的党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人作为党内监督的重点对象，以保障他们用所掌握的权力全心全意为人民服务，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，切实体现我们党立党为公、执政为民的本质要求。这就把党内监督对象的广泛性与加强党内监督的重点相结合，从制度上贯彻了党内没有不受监督的特殊党员，从普通党员到党的最高层都必须自觉接受监督的根本要求。
二、明确党内监督的重点内容，使对党组织和党员的监督范围覆盖到其行使职权和履行义务等方方面面
党内监督的实质是党从人民利益出发，按照从严治党的要求进行的自我约束和自我完善。党内监督要求对党的各级组织和广大党员特别是党的各级领导机关和领导干部进行监督，内容非常广泛。《条例》紧密结合党内监督的实质和要求，在第四条明确规定了七项党内监督的重点内容，即：“党内监督的重点内容是：（一）遵守党的章程和其他党内法规，维护中央权威，贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党组织决议、决定及工作部署的情况；（二）遵守宪法、法律，坚持依法执政的情况；（三）贯彻执行民主集中制的情况；（四）保障党员权利的情况；（五）在干部选拔任用工作中执行党和国家有关规定的情况；（六）密切联系群众，实现、维护、发展人民群众根本利益的情况；（七）廉洁自律和抓党风廉政建设的情况。”这七项重点内容，既是执政党必须做到的，也是广大人民群众比较关注的。通过对党的各级组织和广大党员特别是党的各级领导机关和领导干部行使职权和履行义务等方方面面的监督，使其更加牢固地树立马克思主义的世界观、人生观、价值观，牢固树立正确的权力观、地位观、利益观，不断提高思想政治素质和精神境界，始终做到以最广大人民的根本利益为根本出发点和落脚点。
三、充分发挥党组织、党员、党的代表大会代表的监督职责或者权利，实现自上而下的监督与自下而上以及同级领导班子内部的监督相结合
党中央一贯强调，自上而下的监督要与自下而上以及同级领导班子内部的监督相结合。《条例》从新的实践出发，明确规定了党的各级委员会、党的各级委员会委员、党的各级纪律检查委员会、党的各级纪律检查委员会委员、党员以及党的各级代表大会代表的监督职责或者权利，既强调加强党的上级组织对下级组织的监督，又规定了党员对党的组织、党员对党的干部、党的下级组织对上级组织的监督，以及同级领导班子内部的监督，使自上而下的监督与自下而上以及同级领导班子内部的监督结合起来，形成了比较完善的党内监督制度体系。如：《条例》第六条第四项规定：“党的各级委员会对下一级党组织及其领导班子，特别是主要负责人进行监督。”第十条第五项规定：“党员参加党组织开展的评议党员领导干部活动，发表意见。”第十二条第二款规定：“党的各级领导班子主要负责人应当带头执行民主集中制，支持领导班子成员在职责范围内独立负责地开展工作。领导班子成员要互相信任，互相支持，维护和增强领导班子的团结。”
四、在搞好党内监督的同时，注意发挥党外监督的积极作用
建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，需要把党内监督与党外监督有机结合起来，形成监督合力。要保证党的每一分子对党的事业忠诚，坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，就要像邓小平同志指出的那样：“党要领导得好，就要不断地克服主观主义、官僚主义、宗派主义，就要受监督，就要扩大党和国家的民主生活。如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”因此，“我们需要实行党的内部的监督，也需要来自人民群众和党外人士对于我们党的组织和党员的监督。”只有做到党内监督与党外监督的有机结合，保证党的各级组织和广大党员尤其是党员领导干部自觉接受并正确对待各方面的监督，我们的党才能更加朝气蓬勃、更加兴旺发达，才会少走或者不走弯路。为此，《条例》第五条规定：“党内监督要与党外监督相结合。党的各级组织和党员领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”坚持党内监督与党外监督有机结合，使二者协调发展，从而形成监督的整体合力，这就从制度上保征党和人民群众的监督真正落到实处，取得应有的成效。