论新时期政府投资机制的转换，本文主要内容关键词为：新时期论文,机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伍涨泉：讲师，长沙电力学院审计处副处长，毕业于湖南财经学院和中国人民大学，湖南省青年骨干教师。主要研究方向：投资经济、基建财务会计。近年来在《投资研究》、《中国电业》等杂志发表论文十余篇，主编《基建·施工财务与会计》一书，另参编著作多部。曾获院优秀教师称号、院首届讲课比赛二等奖。
社会主义市场经济体系的建立，为我国投资领域特别是政府投资（本文所指投资仅指固定资产投资）提出了很多新课题、新问题。传统产品经济下政府投资机制的生存土壤和经济环境是政府对经济资源的高度集中，对社会事务、企业生产行为的集权管理，政府投资基本上代表了全社会的生产性投资。市场经济是企业经济，市场竞争的主体应当是企业，企业理所当然要成为社会投资的中心和主流。政府，作为“市场失效”情况下的特殊投资主体，其投资目的不是自身投资效益的最大化，而是社会公共收益的最大化，为市场、企业创造一个良好的、自由的、公平的竞争环境。
因此，传统经济条件下形成的政府投资行为、投资方式、投资机制已不再适应新的形势发展需要，如不进行必要的转换，将会影响到政府投资应有的功能和作用，成为阻碍社会主义市场经济发展的因素。
一、投资对象：包揽到分工
传统经济条件下，政府几乎包揽了全社会的投资：从生产性投资到非生产性投资，从固定资产投资到弥补流动资金；从企业投资到居民住宅投资。随着新形势下政府职能的转型、中央和地方财政的划分、企业自主权的回归，政府既不应该也不可能如此大包大揽下去，各级政府之间，政府与企业之间，政府与社会之间，政府与居民个人之间必须划分各自不同的投资范围，明确各自的投资对象。
首先，从理论上看，市场经济下竞争的主体是企业，政府的职能是为了弥补市场不足，为市场创造公平竞争的条件。政府应尽可能地扩大居民投资特别是企业投资的范围，对于目前居民和企业现在愿意投资和有能力投资经营的领域，政府应尽快退出来，对于居民和企业目前还不愿或无力投资的领域，政府应优先考虑通过价格改革、税制改革、财政贴息等措施，促进居民和企业投资。政府投资主要是为了弥补“市场失效”，其投资对象应主要是那些市场无法发挥作用的领域。
其次，从我国目前实际来看，财政收入的数量、结构发生了根本性变化。八十年代前，国家财政收入占国民收入的比重，基本上保持在30%以上，但随着企业和国家新的分配关系的确定，这个比重在逐年下降，近年来一般在20%以下。与此相适应，财政收入的结构也发生了较大变化。以前，国家财政收入的绝大部分是国有企业上交的税金和利润，企业上交税利后已所剩无几，企业所需投资再由国家无偿（后来改为有偿）拨给。而目前，财政收入的结构中，从国有企业取得的收入占财政总收入的比重逐年降低，而从国有企业的以外的各项收入，如向集体企业、向外商投资企业、向居民个人征收的税金及财政债务收入大幅度上升。本着“有多少钱办多少事”、“取之于民，用之于民”的财政分配原则，政府财政支出应该从企业投资中摆脱出来，集中财力办好企业和居民办不到的事。
第三，从塑造企业投资主体，转变政府职能来看，在企业和政府之间必须划清投资界线。政府应把主要精力集中在行政管理、市场调控上，而不能像过去集企业财产所有权、经营决策权于一身，对企业实行直接管理。应充分发挥市场对资源配置和对企业经营行为的调节作用，政府投资主要用于公益性和基础性项目，而除国家重点工程以外的竞争性项目，依靠市场机制，由企业自主决策和投资，以其法人财产承担投资风险。
二、投资决策：人治到法治
长期以来，我国各类投资主体的投资决策权集中于政府，而政府的投资决策权实际上集中在少数政府职能部门和个别的政府首脑手中。由于投资体制和领导干部体制等种种因素，政府投资往往缺少科学地分析论证和深入地可行性研究，存在着一定的随意性、主观性和盲目性，出现了形形色色的“条子工程”、“首长工程”、“跺脚工程”、“钓鱼工程”，这也成为我国基建规模长期居高不下、项目投资效益低下的主要原因。
投资体制改革，实行企业和政府投资分工后，投资决策法制化、科学化问题也是充分发挥政府投资效益的关键因素之一。因为，政府投资项目不具备竞争性，投资风险也不像经营性项目那样明显，社会效益也难以评估，而新上项目往往有利于树立政府官员的“改革开拓”“为民办实事”的形象。因此，不改变原有以首长个人拍板定夺为特征的投资决策模式和管理方式，将容易产生投资上的主观主义、官僚作风和头脑发热。
首先，要改革政府投资决策程序和决策机构。政府投资决策，特别是重大投资项目决策和年度投资预算不能由政府或其所属行政职能机构自行决策。因为，政府追求的是执政期的政绩，而政府政绩在很大程度上需要强大的投资来支持。因此，必须要由一个凌架于政府之上的机构——人民代表大会，来对政府投资进行决策。具体操作程序是：由政府投资使用部门定期（一般为一年）提出投资项目计划和投资规模计划，经政府有关部门（财政和计划部门）汇总平衡，然后由政府申请向同级人民代表大会审议批准。人民代表大会应设立专门机构如投资委员会或财经委员会下设投资专业委员会，对政府投资预算、预算执行情况、大型项目投资使用情况等问题进行专门审议和日常监督，它是政府投资的最高的最有权威的管理、决策和仲裁机构。这就使政府投资置于人民代表大会的监督和控制之下，为政府投资决策的科学化和民主化创造了良好的法律基础。
其次，强化政府投资计划约束机制。政府投资计划以年度计划为主，在中长期计划基础上实行滚动编制。投资计划的核心是投资预算，另外还应包括分行业投资计划、新开工项目计划、项目竣工计划、投资社会效益估计等主要指标，同时还应包括政府投资调控方针、投资布局、投资倾斜策略等政府投资政策。投资计划由政府提出，经同级人民代表大会审核批准，即具有法定效力，必须执行，不得突破。强化政府投资计划是投资决策从人治到法治的重要条件，它从计划上抑制了政府投资的盲目性和冲动性，使政府投资处于理性的约束之下。
第三，尽快设计一套符合我国国情的政府投资评估指标体系和方法，为政府投资决策提供科学的依据。我国现行的建设项目可行性研究与评估指标和方法主要是针对盈利性项目特别是工业项目而设计的，很难适应政府投资项目，这就使政府投资项目的评估与决策处于无证无据的主观臆断之下，必须扭转这种局面。
第四，实行政府投资决策公开制度。政府投资计划和大型项目投资决策在提交人民代表大会审议之前，应将投资设想、意图、依据、效益等问题通过新闻媒介公布于众，广泛地听取不同的意见和建议。这不仅为政府科学地决策打好良好的社会基础，关键还在于有利于健全社会主义民主与法制，消除政府投资中可能出现的腐败，提高全民参政议政意识和居民的纳税意识。因为，政府投资的主要来源是政府税收，公开政府开支并接受纳税人的监督，是培养全民纳税意识的有效措施，也是纳税人的基本权力之一。
第五，加强和完善政府投资立法。市场经济体制下的政府投资行为不仅仅是政府行政行为，同时也是一种政府经济行为，法律行为。其行为必须符合市场经济所要求的行为规范，制定一套规范政府投资行为的法律制度就很有必要了。目前，我国《预算法》中虽然对政府投资的有关问题进行了规范，但仍觉不够，不能满足现实的需要，应制定一部系统的“政府投资法”以明确政府投资决策程序、决策责任、投资使用单位的权利和责任、法律制裁措施等等重大问题，为政府投资的法制化管理提供法律依据。
三、投资方式：单一到多样
我国政府投资经历了“拨款——拨改贷——拨贷并存”三个阶段。八十年代前政府投资全部实行无偿拨款，企业自筹资金所占投资比重极小，企业固定资产投资和补充流动资金全部由国家无偿拨补；八十年代开始全面实施“拨改贷”，国有企业有偿使用政府投资，由于改革之初过分地相信“拨改贷”的作用，政府基建投资资几乎全面实行了“拨改贷”，部分非生产性无偿还能力的项目，实行先贷后豁免；第三阶段就是拨贷并存时期，即取消豁免制度，对非生产性无偿还能力的项目实行拨款，对生产性盈利项目实行贷款。
纵观政府投资选择的几种方式，总是拘泥于非“拨”即“贷”上。随着社会主义市场经济的发展，政府职能的变化，仅在“拨”或“贷”上做文章是远远不够的。主要问题是，基础产业和大型工业项目，政府如果全部实行贷款（哪怕是最优惠的政策性贷款），不投入一定的资本金，企业投产后势必负债过重，资本金不足，资本负债结构不合理。这种先天不足的企业，给企业投产后的经营留下了很多难以治愈的“后遗症”。因此，政府投资要适应市场经济形势，走出现有几种僵化的投资方式圈子，实行各种形式的、灵活的投资方式和管理方式。
（1）政府全额拨款投资方式。这主要是指那些纯社会公益性，本身无任何经营性收益或不允许其参加经营性活动取得收益的行业和项目。如：国家各级权力机关、专政机关、国防军事设施、大江大河治理，城市环保设施以及社会各种无收益的公共福利设施和保障设施的投资。这些部门用于土地、建设物、车辆、设备等固定资产的投资，应全部由政府无偿拨给（当然各级政府之间应进行投资分工）。这部分投资是保证国家安全、政府行使其行政权力以及政府实现社会保障的需要，是任何国家任何时间的政府财政开支中首先要保证的投资。
（2）政府补差拨款投资方式。这主要是指那些社会公益性较强，但本身又有一定的经营收入的行业和项目。如，文化、教育、科技、邮政、地质、勘探、水利、国家公园、卫生、体育、广播电视、新闻出版、城市供水、城市公共交通等。这些行业社会效益明显，国家允许其收取一定的收入，但又不宜完全实行市场化经营，只能按国家规定的收费标准收取收入。其收入除了用于职工福利、弥补活动经费不足外，国家应规定其拿出一定比例用于固定资产投资，投资不足部分（当然也是主要部分）由政府财政投资。
（3）政府参股投资。尽管随着我国社会主义市场机制的建立，政府投资将逐步退出生产领域，但对部分生产性行业，如能源、交通、原材料等，由于其特殊的宏观战略地位和定价高低对消费者的直接影响，政府将采取投资参股方式。对这部分企业，政府投入一定的资本金。一方面，以体现政府投资的政策性，另一方面以弥补其因融资功能不全而引起的投资不足。
（4）政府控股投资方式。我们认为，今后新办企业，一般情况下，政府应尽量不使用控股投资方式，尽量减少控股公司。这是市场经济对政府的要求。但在特殊情况下，我们也不排除使用这种投资方式。
（5）政策性银行或政府委托的投资公司投资贷款、财政贴息方式。这种方式主要适用于投资贷款周期长、项目效益低、基础性强、通过市场融资困难的项目，如农业、林业、中小型水利水电项目等。
（6）政策性银行或政府委托的投资公司投资贷款，实行优惠贷款的项目。主要是指基础性较强，有一定盈利能力或经过国家价格调整就有一定盈利能力的项目投资。如能源、交通、原材料等项目。
（7）政策性银行或政府委托的投资公司投资贷款、实行市场利率，择优发放的方式。这主要是指那些本身盈利性能力较强，可以通过市场筹资且政府积极鼓励与扶持的项目。
四、投资调控：直接到间接
传统经济下，政府对社会投资调控，是以刚性的计划为手段，以控制投资规模为目的，以经济的大起大落为代价的。政府将投资规模指标层层分解，层层下达直至企业，再加上严格的投资审批，对不符合政府要求的工程实行停建缓建等等措施，对企业进行直接调控和管理。
按照市场经济的要求，政府对企业的管理应该是间接的，政府以市场为调控对象，通过市场调节企业的投资行为。当然，政府要实现对企业投资有效的间接调控，达到调控的目的，实现社会资源的合理配置，首先还得健全市场制度，市场应该是规则的、有序的、公平的、有活力的，这主要通过经济体制改革来实现。其次，要有按市场规则运作的主体——企业，企业的投资与经营行为应该以市场为导向，对市场变量作出迅速的而正确的反映，而不是迟钝或反其道而行之。因此，必须建立现代企业制度，把现在的企业培养成合乎市场运行规则的主体。只有具备了上述两个基本条件，政府间接的调控才是高效的，有序的。
政府对投资市场的间接调控的对象，主要是市场变量参数，如利息率、投资品价格、投资预期效益率等等。政府通过对这些变量参数的调整，起到鼓励或抑制投资，调节投资结构与投资布局的作用。政府的调控手段无非是我们常见的货币政策、税收政策、物价政策、投资政策、进出口政策、产业政策等等。当然，这些政策的运用也还有个操作性、技巧性和配套性问题。如产业政策的运用，它就不应该是我们过去的那种方式，将政策层层落实到产品、企业上，而应该是一个相对长期的、连续的并具有战略性的宏观政策，反映了一定时期内产品结构、产业结构、企业结构、地区布局的合理要求。并且，国家实施产业政策必须与投资计划指导、投资信息引导和其他经济政策，如货币政策，税收政策配套运作。