“亲流动性要素的服务型政府”：形成机理与矫正策略———种分析和解决当前中国民生问题的新视角，本文主要内容关键词为：机理论文,流动性论文,中国论文,民生论文,要素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D034 文献标志码：A 文章编号：1002-462X(2008)03-0046-07
一、问题的提出
笔者曾在《基于政府竞争视角的服务型政府建设》一文中指出，政府(间)竞争的日趋激烈不仅是服务型政府兴起的重要动因，也在很大程度上决定了服务型政府的发展方向。关于政府竞争与服务型政府之关系，显然还有一些问题需要进一步讨论：基于政府竞争压力而形成的“服务型政府”将为谁提供服务？它一定是“公共服务型政府”吗？在政府竞争压力下，政府能否对其服务对象一视同仁、公平对待？换言之，政府竞争对政府服务的公共性和公平性会产生什么影响？此外，进入21世纪以来，就业、社会保障、教育、医疗、安全生产、社会治安等政府公共服务职能领域的问题已经成为当前“广大群众最关心、最直接、最现实”的民生问题，成为影响社会和谐稳定的带有全局性的政治性问题。
目前公共服务领域存在的问题可以概括为两个方面：一是供给总量不足，即有学者所提出的“公共需求的全面快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺”的矛盾；二是供给结构的非均衡化，集中表现为有人怀疑“(政府)现在所提供的公共服务大多都是向有钱人群倾斜的”。为什么会产生这些问题？不同的学者从各个方面进行了分析，如区域经济发展水平差距、城乡分割的二元制度结构、中央与地方分工的不合理、公共服务指标约束的软化、没有形成可持续的财政支持体制等，其中“最主要的变量是政府在公共服务的价值选择、制度安排和政策制定方面存在的失当”。这些“失当”是价值、理念等认识问题，还是有其外在客观的动力机制？这些问题的产生与政府竞争是否具有内在联系？对这些问题进行认真分析并予以回答，对当前中国政治发展和政府转型具有重要的现实意义。
二、分析框架：用脚投票、用手投票与政府公共服务供给行为
提供教育、医疗、社会保障等公共服务是现代政府的一项基本职责，这已经是社会共识。但是，对于政府承担这一责任的理由和依据，不同的人有不同的看法。在经济学上，公共服务往往等同于公共产品(public goods)，至少是“服务”形式的公共产品，而公共产品是与私人产品相对应的概念，是指具有消费的非竞争性和非排他性特征的产品或服务。“这些特性暗示了市场价格机制面临的困境”，所以，经济学认为市场失灵是政府承担公共产品供给职责的依据。但这一理由很难解释一些国家和地区的政府为什么向居民提供公屋这类完全具有消费排他性的物品，也很难令人信服地解释现代政府为什么要提供教育服务。因此，政治学、公共管理学应在经济学“市场失灵”理论依据的基础上，从更为广阔的视角理解政府的公共服务责任。其实，政府之所以承担教育、医疗、社会保障等公共服务职责，是与社会公正、基本人权、国家建设、社会凝聚力等分不开的，而这些基本上都可以归结为到“公平”维度。
经济学认为，基于资源的稀缺性，“生产什么”、“如何生产”和“为谁生产”这些资源配置问题是人类社会必须解决的基本问题。就公共服务而言，政府除了面临“提供什么与提供多少”、“如何提供”和“为谁提供”等上述类似的基本问题之外，还要面临“谁分担成本”“谁来决策”等问题。需要指出的是：(1)除极少数公共产品和服务可以由全体居民绝对平等地消费外(如国防和公共安全)，大部分公共服务只为部分人提供便利，因此决定“提供什么”的时候实际上已经决定了“为谁提供”(例如，决定是否建公园以及在哪里建公园的问题实际上同时也决定了为谁建公园的问题)。(2)“如何提供”的问题在很大程度上是一个技术性问题(例如，公共服务是由政府部门直接生产，还是委托第三部门或私人部门生产等)，与本文的主旨关系不大。因此，政府实现公共服务职责的基本问题可以化约为“提供多少”、“谁分担成本”、“为谁提供及提供什么”等问题。当代地方政府在回答这个基本问题时，或者说政府的公共服务供给行为，受到两种外在力量的制约：一种力量是用脚投票机制；另一种力量是用手投票机制。
1.政府间竞争与用脚投票
政府之间竞争的日趋激烈是当今时代公共行政的一个突出特征。最早使用“政府竞争”概念的学者当属布雷顿(Albert Breton)。他在《竞争性政府：一个关于政治和公共财政的经济理论》一书中提出，政府本质上是具有竞争性的，彼此围绕着资源和控制权的分配、公共产品和服务进行竞争。简单地说，政府竞争就是政府之间围绕各种有形或无形的稀缺资源而展开的争夺。政府竞争既有纵向的，也有横向的(国家政府之间的竞争和地方政府之间的竞争，本文主要指的是跨辖区的地方政府之间的竞争)。
在市场经济条件下，政府之间在提供公共服务时存在竞争，基于政府竞争而产生的用脚投票机制反过来对政府公共服务供给行为产生制约。我们知道，税收可以看做居民消费公共服务时所支付的价格或者说成本。当公共服务的供给者(政府)之间存在竞争时，资本、知识、技术、信息等生产要素的所有者会在公共服务与自己所缴税费进行比较的基础上选择投资、居住的地区。如果认为自己缴纳税费与所享受服务不对等或政府所提供服务不能满足其需求，可能会迁移至其他地方政府辖区，即居民、企业用“脚”对公共服务进而对地方政府进行选择(“投票”)。如果选择离开某一地方政府辖区，他所行使的就是赫希曼所说的“退出权”。
关于用脚投票机制，应该注意到这样四点：(1)只有流动性生产要素的所有者才具有用脚投票权，不可流动或流动成本很高的生产要素所有者(如普通劳动者、土地所有者)对地方政府提供的公共服务不具有选择权和退出权。(2)用脚投票者的目标函数是所缴纳税费与所获得服务比较而产生的利益最大化；地方政府的目标函数是与其他地方政府比较而产生的收入(税收)最大化。(3)它对投票者而言是一种偏好显示机制，对地方政府而言则是一种行为约束机制。这一约束意味着政府在回答公共服务“为谁提供及提供什么”、“谁分担成本”等基本问题时必然受到竞争对手、竞争对象、竞争格局的约束和限制。(4)它是一种特殊的市场机制，是经济性(市场)力量对政府行为的一种制约，它要求地方政府必须按照效率原则行事。
2.公民之间的竞争与用手投票
政府公共服务供给行为带有社会资源再分配性质。如前所述，对绝大多数公共服务而言，“提供什么”的问题实际上就是“为谁提供”的问题，而不同的居民或社会群体对公共服务需求偏好是不可能相同的。因此，政府不同的公共服务政策代表着不同的社会利益分配方案。因此，只要可能——特别是在民主政治条件下，社会成员之间必然在公共服务提供方案上进行竞争，其基本机制是用手投票。这一机制属于政治范畴，是居民按照一定的规则(一致通过规则、多数通过规则)对公共服务基本问题的意见表达，当然也包括对“谁来决策”(选举政府领导人)的意见表达。它的实质是政治民主，其形式既包括直接投票方式和间接方式，也包括赫希曼所说的“呼吁”——当居民对政府组织的服务难以令人满意时，任何试图改变这种状态所做的种种尝试或努力，包括投诉、请愿、上访、抗议、建议、协商、讨论等多种形式。
关于这一机制，需要注意这样四个方面的问题：(1)在应然层面上，有权投票者具有广泛性、普遍性，这是现代民主社会由法律所保障的公民政治权利的基本原则所决定的；在实然层面上，不同国家和地区公民用手投票权力的实现程度因具体政治体制、机制、程序和技术等因素的不同而不同。(2)投票结果具有强制性。它不仅是一种利益表达机制，也是个人偏好转化公共决策的机制。决策结果少数服从多数，具有强制性，“对于每一个人，包括‘失败的联盟’都具有约束力”。(3)在用手投票过程中，单个投票者追求个人利益最大化，也存在“合乎理性的无知”或“冷漠的态度”问题；政府及其领导人追求的是(民意)支持最大化。他们必然要迎合大多数人的利益诉求——这实际上是“民意”对政府公共服务供给行为的制约。(4)在用手投票机制的压力下，政府公共服务供给行为必然要按照公平原则行事。
三、两种机制对中国地方政府公共服务提供行为的非均衡影响
(一)用脚投票机制对中国地方政府公共服务提供行为的影响
用脚投票机制会对公共服务供给产生积极效应，许多西方学者对此进行了深入分析。蒂布特指出，地方政府之间的相互竞争，能促进公众对这些产品需求偏好的表露，能够实现公共产品的数量和质量与税收价格的有机结合。哈耶克也有类似的观点。他认为：“地方政府之间的竞争或一个允许迁徙自由的地区内部较大单位间的竞争，在很大程度上能够提供对各种替代方法进行试验的机会，而这能确保自由发展所具有的大多数优点。尽管绝大多数个人根本不会打算搬家迁居，但通常都会有足够的人，尤其是年轻人和较具企业家精神的人，他们会对地方政府形成足够的压力，要求它像其竞争者那样根据合理的成本提供优良的服务，否则他们就会迁徙他处。”西方学者所揭示的上述积极效应都概括为一点，就是提高了公共服务的供给局部效率，而且这点在中国的实践中得到了验证。
改革开放以来，随着中国市场化取向改革的不断深入和经济全球化、贸易自由化、交通通讯技术的快速发展，资本、技术、高层次人才等稀缺资源的流动性不断增强，政府之间对其竞争日益激烈，流动性生产要素用脚投票的选择空间日益扩展，投票能力日益增强，这对改善地方政府的公共服务供给行为产生了积极影响。笔者曾将这一影响表述为有助于塑造政府职能结构的服务主导性、职能目标的权利本位性、职能实现过程的成本节约性、职能实现方式的非强制性等服务型政府的品质。
众所周知，竞争性市场机制的缺陷之一是其必然造成社会收入分配的不均等。那么，基于政府间竞争而产生的用脚投票机制(市场机制)是否也对政府公共服务供给行为产生非均等化等消极效应呢？答案是肯定的。
首先，在“提供多少”的问题上，在用脚投票机制下，政府公共财政收入的提高受到限制，从而对政府公共服务供给总量产生硬约束。在用脚投票机制下，如果一个辖区的地方政府对流动性要素征收较高的税收，就会增加这些要素的成本从而驱使它们流入其他低税收辖区。因此，政府竞争过程自然是一个税率下降的过程，而且税收竞争还会使政府税收政策变得更为透明，税收将会变得具有累退性。这样，税率的高低已经不是由民主选举的政府来决定，而是由资本流和商品流的决策者来决定。英国学者科恩和马肯德将这一过程概括为“扑向低层的竞争”——各辖区政府为了吸引资本等流动性要素，竞相降低税率、减免税收、进行财政补贴或财政贴息。这必然减少政府的财政收入，至少使财政收入水平的提高受到限制，进而对政府公共服务的供给产生硬约束。
其次，在“谁承担成本”的问题上，在用脚投票机制作用下，流动性不同的要素所有者承担不同的税负，非流动性生产要素所有者承担相对较高的公共服务价格。早在18世纪，古典政治经济学家亚当·斯密就指出资本和土地两种不同生产要素因流动性不同而对政府税收敏感性的差异。“土地是不能移动的，而资本则容易移动。土地所有者，必然是其地产所在国的一个公民。资本所有者则不然，他可以是一个世界公民，他不一定要附着于哪一个特定国家。一国如果为了要课以重税，而多方调查其财产，他就要舍此他适了。他并且会把资本移往任何其他国家，只要那里比较能随意经营事业，或者比较能安逸地享有财富。”政府间竞争的直接目标是争夺流动性要素流入或留在本地，而流动性越高的要素对税收越敏感，越具有用脚投票的权能。所以，在流动性要素与非流动性要素之间，流动性要素的税收负担的提高受到限制，而非流动性要素则容易被纳入课税对象，从而形成要素间税负的扭曲。一个时期以来，中国各级地方政府纷纷出台税收优惠政策及其他非税性优惠政策，但往往对投资于本地的外资(地)企业税收优惠政策保密，这又进一步使各地的税收制度变得不透明，恶化了投资软环境。比如，对外商投资企业的税收优惠政策通常是“免二减三”，即自获利之年起免征二年所得税、减征三年所得税。但在争夺外商投资日趋激烈的条件下，各地政府出台的政策远远超出了上述政策的范围，大量存在“免五减五”政策，甚至“免十减十”的现象。另外，各地方政府还大量实行税基减免和税式支出。这种要素间的税负差异实质上是公共产品价格歧视，造成要素所有者之间承担公共服务成本分担上的不公平。
即使在流动性要素内部，在用脚投票机制下，为了吸引外部流动性要素流入本地，地方政府倾向于对外资及外地企业提供税收优惠，而本地企业则难以享受同等的税收优惠政策，从而侵蚀横向税收公平原则，也造成公共服务成本的分担歧视。有人以企业所得税为例分析发现，内资企业所得税的标准税率为33％，仅有小部分企业可以获得税收优惠，据测算其实际税负为23％左右；而外资企业的标准税率亦为33％，但大部分外企可以获得较多的税收优惠，据测算其实际税负仅为15％左右。
第三，在“提供什么与为谁提供”的问题上，在用脚投票机制的作用下，政府将优先满足流动性要素的公共服务需求。在服务对象的选择上，理性的政府将根据自己的目标函数区别对待。对流动性要素的所有者，面临竞争压力的地方政府不仅竞相降低税率，进行成本层面的“低向竞争”，而且竞相提供更多更优质的公共服务，进行供给层面的“探顶竞争”。例如，地方政府纷纷建立“重点保护企业”制度①、“大企业直通车”服务制度②等，迎合特定服务对象的公共服务需求，其结果造成不公平。
在公共服务项目的选择上，对于修建道路和完善供水、供气等基础设施，由于它们不仅可以改善投资环境，而且也有利于普通百姓生活，因此那些既有生产性又能满足居民生活的公共产品往往是政府的优先选项。但是，在财政收入既定的情况下，当吸引外来资本而进行的改善投资环境支出项目与带有福利性质的社会服务支出项目(如教育、卫生等)“鱼和熊掌不可得兼”时，地方政府必然偏重提供前者而忽视后者。乔宝云等以小学义务教育为切入点，指出在财政资源有限的约束条件下，地方政府在经济增长与诸如教育、卫生等社会服务上只能两者取其一，把资源用于与此有关的基础设施建设等领域，从而造成对教育经费的挤占。傅勇、张晏利用1994-2004年省级财政数据的研究发现，“政府竞争在支出结构上造就了地方政府‘重基本建设、轻人力资本投资和公共服务’的严重扭曲。”这是目前中国社会事业发展滞后，教育、医疗、住房、社会保障、就业等公共服务供给严重缺乏的一个重要原因。
(二)用手投票机制对中国地方政府公共服务提供行为的影响
中国宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”因此，从宪法权利上说，所有公民在公共服务基本问题的决定上都具有“用手投票权”与“呼吁权”。这些权利可以直接行使，也可以间接行使。间接方式主要是通过公民选举产生的各级人大代表与人民代表大会来行使公共服务上的宪法权利，例如《中华人民共和国预算法》就明确规定了各级人民代表大会及其常委会对政府公共支出计划的制订、执行的审查、批准和监督权；直接方式是公民个体或群众组织对公共服务范围、公共支出结构以及支出优先顺序等问题的直接意见表达。
改革开放以来，特别是部门预算改革以来，中国许多地方的人大都在加强人大预算监督方面做了积极的探索。在公民直接参与方面，近年来，许多地方政府在引入普通公民用手投票权机制方面进行了积极探索和尝试。例如，河北省人大财经委2004年11月举行了省级教育资金预算草案听证会，2005年11月举行了省级农业、水利、林业部门预算草案听证会。这两次预算听证会的参加者包括政府综合部门的官员，也包括社会人员、学生家长、专家学者以及基层工作者。2004年12月25日，江苏省响水县举行财政预算安排听证会，就2005年财政预算安排听取社会各界意见，预算听证会的参加者包括县乡机关干部代表、社区居民代表、农民代表、中小学教师及部分人大代表、政协委员近百人。这种模式使得公民能够在一定程度上影响预算资金的安排，被称为“政府掌勺，群众点菜”。2005年3月，浙江省温岭市新河镇实行“财政预算民主恳谈会”，在恳谈中，公民参与了人大对政府预算的审查。类似的探索还有：重庆市的“预算追加听证会制度”，焦作市实施的部门预算听证，江苏无锡、哈尔滨市道里区和阿城区“参与式预算”试验等。这些尝试，“对于长期缺乏开放性的中国预算过程来说无疑是非常难得的。这些探索对于在预算领域中重构国家与公民之间的权力关系有着非常重要的启示。”但总体而言，宪法和法律所规定的权利还没有有效的实施机制，公民在公共服务领域用手投票的权能尚不能对地方政府及其领导人的公共服务决策行为产生直接的实质性的影响力。
目前中国公民用手投票机制对政府公共服务提供行为影响的乏力表现在三个方面：(1)虽然个别地方曾经进行了不具有可持续性的公民直接选举乡镇长的试点，但目前公民尚不能直接选举(决定)政府领导人——公共服务基本问题的决策者(实质上他们还主要是由上级政府任命的)；(2)地方政府及其领导人对公共服务基本问题的决策，主要根据上级的指示精神、政绩指标、任期需要等，以自上而下“替民做主”路径进行，没有强制性的制度安排约束决策者必须考虑居民的公共服务需求与意愿，因此，公共服务基本问题决策带有强制性、统一性和主观性的特征；(3)基于以上两个方面的原因，当政府及其领导人与公民在公共服务基本问题上出现不“合意”或政府决策出现重大失误时，公民无法直接向决策者问责，决策者也无须向公民担责。
总之，在公共服务基本问题的决定中，普通公民弱小的用手投票权能无法对政府公共服务供给行为产生有效的约束。这是现阶段中国公共管理领域一个值得注意的客观事实。
(三)两种机制的非均衡与“亲流动性要素所有者”的服务型政府
有学者认为，“公共服务的提供向富人倾斜主要是因为富人有各种管道去影响甚至收买政府的政策，但穷人则没有任何方式把自己的利益表达于政策之中。”就本文的视角来说，目前的中国，用脚投票和用手投票两种机制的力量是不均衡的，前者强大而后者乏弱；它们对政府公共服务供给行为的影响力自然是不相同的，前者是实质性的硬约束，后者则实际上是软要求。如果地方政府及其领导人是追求自身利益最大化的假设成立，这两种力量对政府公共服务行为非均衡作用的结果必然产生“亲流动性要素所有者”的服务型政府而非“公共”服务型政府。其逻辑与机理如下：
首先，各地方政府在经济增长上存在竞争。从激励结构来说，中国地方官员具有双重特征：他们一方面是“经济参与人”，即像任何经济主体一样关注经济利益，20世纪80年代以来的行政性分权和财政包干强化了地方政府的经济动机；但另一方面，这些地方官员同时也是“政治参与人”，他们关注政治晋升和政治收益，各地的官员不仅在经济上为财税和利润而竞争，同时也在“官场”上为晋升而竞争。20世纪80年代初期实施的领导干部选拔和晋升标准的重大改革使地方官员的晋升与地方经济发展绩效挂钩。无论从哪个维度看，以GDP主要指标的经济增长无论是对地方政府财政收入最大化、领导人的政绩与个人升迁而言，还是就上级政府对地方政府的压力与期许而言，都是必要条件，不可或缺，即所谓经济增长是硬道理。
其次，为了经济增长，各地方政府在争夺生产要素上存在竞争。资本、劳动与技术进步是经济增长的源泉，而资本、高层次人才和技术是流动性的稀缺资源，其所有者按照利益最大化的原则用脚投票选择地方政府。
第三，为了争夺流动性生产要素，地方政府在公共服务上进行竞争。地方政府必然按照低成本(低税收)、高质量的原则为流动性生产要素的所有者提供公共服务，展开公共服务供给竞争。为了提高公共服务的竞争力，地方政府必然竞相为流动性要素提供低成本、高质量(服务项目、服务态度、服务流程等)公共服务。这是各地方政府建设“服务型”政府的基本动力。
第四，在公共资源有限和用手投票权能缺失的情况下，公共服务竞争的结果是形成“亲流动性要素所有者”的服务型政府。在用脚投票压力下，地方政府只能首先满足流动性生产要素所有者的公共服务需求；又由于普通公民等非生产性要素用手投票权能缺失，在资源有限的情况下，地方政府的公共服务供给行为不仅可以不考虑非流动性要素、社会弱势群体的服务需求，而且对“理性”的决策者而言是一种负担。
第五，“亲流动性要素所有者”服务型政府的行为取向侵蚀了社会公平。一是优先为流动性要素服务甚至过度服务，如“重点保护企业”制度。二是轻视对非流动性要素的公共服务供给责任。这是当前一些地方就业难、上学难、看病难等公共问题突出的重要原因。三是向非流动性要素转嫁公共服务的成本。政府为了减轻提供公共服务的成本与负担，将一些公共服务不恰当地推向市场，导致公立医院、学校等服务提供机构唯利是图，完全按照市场原则行事，这是普通群众上不起学、看不起病的重要原因。
显然，以上逻辑为当前中国经济发展与社会发展失衡、公共服务供给结构失衡、公共服务非均等化现象提供了一个新的解释。
四、启示与政策建议
胡锦涛同志在中共十七大报告中提出，必须在经济发展的基础上，扩大公共服务，促进社会公平正义，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这为新时期的服务型政府建设指出了方向和目标。要实现这一目标，做到以下几点是至关重要的。
(一)从亲流动性要素的服务型政府到公共服务型政府
服务型政府作为当前中国行政发展的目标取向，没有明确服务对象的普遍性，相反在用脚投票机制的强力作用下，存在着侵蚀社会公平的隐患。政府承担公共产品供给责任的基本依据不仅在于市场失灵，也在于社会公平。政府是促进公共利益的公共组织，公共性是政府区别于其他社会组织的内在规定性。对作为公共组织的政府来说，首先要强调其行为的公共性与公益性。因此，不能单纯地讲建设服务型政府，也不能单纯地讲为“市场主体提供服务”，而且要强调服务型政府的公共性——政府应该为全体社会成员提供普遍的服务，而不能嫌贫爱富。
(二)两种机制的权能从失衡到趋向均衡
服务型政府的公共性源自用脚投票、用手投票两种机制力量的均衡性。在市场经济和全球化的行政环境里，任何政府都不可能限制流动性要素“用脚投票机制”的权能。斯蒂芬·贝利指出，要改善公共服务供给的公平性，一方面要“使得退出更加容易”，其具体途径包括迁徙、收费、服务券、竞争性投标、解除规制等；另一方面要“使得意愿表达更为容易”，如创造条件增加更多的参与机会，增加咨询、投诉程序、合法的抗议等。2004年世界发展报告指出，要使穷人能够获得较好的公共服务效果，关键是增强服务供给中穷人客户的权力。其具体方法有两种：一是增强客户的选择，二是让客户参与服务提供的管理。我们认为，实现两种机制相对均衡，提高地方政府公共服务公共性的可行性选择是：
1.增强普通群众用手投票机制的力量。“如果政府缺乏倾听人民呼声的机制，那么它们就不会对人民的利益、尤其是少数民族和穷人的利益作出有益的反应，这些阶层的人民往往很难使他们的意见传达到权力通道。如果政府不知道大众需求什么，那么即便是怀着最好意图的政府，也不可能有效地满足他们的需求。”因此，在公共服务的供给上要让“人民具有发言权”。“使人民拥有发言权的现有最好机制是投票制度”。当然，增强用手投票机制的力量不意味着一定要让普通公民直接投票决定政府领导人或者公共支出分配方案，其实质正如十七大报告所指出的，“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。为此，要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。
2.扩展普通公民用脚投票的权能。中国现行户籍制度、身份制度、就业制度、教育制度、医疗制度、保障制度等，极大地限制了普通公民特别是农民自由迁徙的权利，从而限制了他们在公共服务基本问题上的用脚投票的权能。因此，应放宽普通劳动力的户籍管理，大力推动人力资本及其相关物质资本的流动，不断扩展普通劳动者用脚投票权能和公共服务偏好表露机制，增强居民对于地方政府公共服务决策行为的约束力。
当然，也要防止走向另外一个极端，过分强调或者过度放大用手投票机制的力量。如果政府公共服务供给行为完全按照支持人数的最大化逻辑行事，就必然导致公共服务问题上的民粹主义或者“多数人的暴政”；如果忽视对流动性要素所有者公共服务需求的满足，就必然影响本地区的竞争力，最终影响普通公民的福利。国际经验也表明，公共产品供给不足会造成各种社会问题，而供给过度又会降低经济运行效率。中国(海南)改革发展研究院专家在对德国公共服务体制考察时发现，如果某执政党所组成的政府或其领导人在公共服务方面不能让选民满意，在选民的用手投票中它(他)就无望在选举中获胜。这种机制，迫使每届政府必须把社会成员的公共服务放在重要的位置，“但也容易形成骑虎难下的局面，导致结构性改革的缓慢”。部分高福利国家经济活力不足、经济增长迟缓的教训值得吸取，拉美民粹主义的危害也是前车之鉴。因此，在公共服务基本问题上要实现效率与公平的协调，不仅要有“民主”，也要有“共和”——“共和”不但是民主的制度基础，同时还有约束民主被滥用的潜在含义，其核心就是建设支撑和制约民主权利的一系列均衡性制度安排。
(三)政绩考核机制从侧重经济增长到侧重公共服务
在中国地方政府官员的考核体系中，一方面，经济建设等指标比重较大，某些时候GDP指标甚至对干部的升迁“一票否决”；另一方面，干部业绩考核中很难体现民意。在这两种机制失衡的情况下，过分强调经济增长的地方政府官员政绩考核及晋升机制强化了公共服务总量和结构方面的失衡。因此，应当按照科学发展观和建立公共服务型政府的要求，建立以公共服务为导向的干部政绩考核制度，尽快把公共服务数量和质量指标纳入干部政绩考核体系中，并逐步增加其权重；同时把群众满意度作为干部政绩考核的重要因素，使广大群众的意见成为影响干部升迁的重要因素；也要构建上级政府对下级政府的公共服务履责情况的问责机制。
(四)政府责任从对流动性要素的过度服务到全体居民基本公共服务的均等化
在一个日益激烈的竞争环境中，政府的公共服务供给行为的确面临着公平与效率两难选择。面对这一两难选择，“优先性是至关重要的”，即政府应该优先保证基本的公共医疗保健、普及初等教育、充分的公共交通运输基础设施、最低标准的社会安全保证体系等“基础性”公共服务。就中国目前的各地方政府而言，就是要保证基本公共服务的均等化，即政府要为社会公众提供基本的、与经济社会发展阶段相适应的、体现公平公正原则的大致均等的公共产品和公共服务。在当前，这意味着政府应该在就业服务和基本社会保障等“基本民生性服务”方面实现均等化；在义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化等“公共事业性服务”方面实现均等化；在公益性基础设施和生态环境保护等“公益基础性服务”方面实现均等化；在生产安全、消费安全、社会安全、国防安全等“公共安全性服务”方面实现均等化。这就要求政府既要强调公共服务支出总量的增加，又要注重结构调整。例如，在教育服务领域，相对高等教育而言，要进一步提高在基础教育上的支出比例；在医疗服务领域，相对于治疗性健康服务而言，要进一步提高预防性健康服务的支出比例；在城乡公共服务提供中，鉴于巨大的城乡差异和群体差异，应该特别注意对农村人口和贫困人群的针对性和适当倾斜，以充分体现社会性支出的公平性。
注释：
①如，湖北省郧西县人民政府在对重点企业及其法人代表实行重点保护的公告中规定：(1)年纳税额10万元以上的县内各类企业和固定资产投资300万元以上的在建企业实行挂牌保护，由县优化办授予“重点保护企业”牌匾，并对其法人代表发放“郧西县重点保护企业法人代表保护卡”(简称“绿卡”)。(2)除刑事案件外，任何单位和个人不得擅自进入“重点保护企业”进行检查。(3)“绿卡”持有者受到尊重，其公务活动优先接待、优先安排，非故意过错免予追究。除涉法案件外，任何单位和个人不得对其人身、车辆、住所进行搜查、检查或处罚。(4)对“重点保护企业”的行政服务实行服务评议制度和责任追究制度。“重点保护企业”由县公安机关确定警务责任人，负责周边治安环境。参见郧西在线http://www.yxo1.net/Article/Class20/Class57/200607/1340.html。再如，重庆公安机关出台措施，为128位知名企业家提供专门保护，通过“保护知名企业家联络办公室”，协调各级公安机关和各警种，保护企业领导人尤其是知名和民营企业家的生命财产安全。参见2006年11月24日《重庆日报》。
②深圳市政府为进一步支持和促进企业扎根深圳并发展壮大，为改善全市投资环境，为大企业提供便利直通车服务制定了多项措施，如职能部门设立大企业“直通车”服务窗口，市有关职能部门指定一名局级领导作为责任人，市政府指定一名副秘书长专门负责协调为大企业服务有关问题。参见深圳市政府《关于为我市大企业提供便利直通车服务的若干措施》的通知。
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