欧盟能源安全战略及其启示，本文主要内容关键词为：欧盟论文,启示论文,能源安全论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟的能源安全战略在经历几个不同阶段的发展过程中逐渐丰富和完善，从一种维护单一能源供应安全的战略，发展成为兼顾多重战略目标的综合性安全战略。其基本架构由外部战略和内部战略两个部分组成：面向外部的战略包括石油储备战略、构建国际供应网络战略和国际对话战略；面向内部的战略包括替代能源开发战略、提高能源效率战略和统一内部市场的战略。这种战略的基本特点是，高度重视调查论证，成功整合多种战略目标，依法有序地贯彻落实，国家进行必要干预，全面开展对话合作。实践证明，这是一种行之有效的成功战略。保障能源安全是欧盟国家和中国面临的共同挑战。欧盟能源安全战略经过长期完善和实践检验，不乏值得中国借鉴之处。中国与欧盟的能源安全战略具有相似之处，它以构筑稳定、经济、清洁的能源体系为主要目标，国内政策包括以煤炭为基础，激励节能，多元发展和保护环境；对外政策包括建设战略石油储备，推动企业“走出去”和开展技术交流。欧盟能源安全战略的某些经验值得中国参考，特别是，开展地区性能源安全合作，引进先进的能源技术，以环保标准落实能源安全措施，采用多样化的政府干预方法。
一 欧盟能源安全战略的演变
第二次世界大战结束后，西欧国家能源安全战略的演变可以分为三个阶段。
（一）20世纪60年代的消极安全战略
20世纪60年代是世界能源结构发生重大转折的时期，石油取代煤炭成为世界主要能源，石油供应安全对西欧国家的战略意义急剧上升。这种转折也加深了西欧国家对石油进口的依赖。当时，国际石油市场供应量的约80％都来自中东地区，而主要消费者却是欧美日工业发达地区和国家。尤其令西欧国家感到不安的是，从50年代末和60年代初，石油输出国开始掀起收回石油权益的斗争。石油输出国组织一成立，便提出了通过控制石油供应量来争取提高石油价格的集体战略。尽管由于欧美石油公司对中东石油生产和销售的控制，石油输出国的这一战略在60年代并没有得到落实，但它使西欧国家对国际石油供应产生了危机感，敲响了能源供应安全的警钟。为了回应国际能源供应安全出现的挑战，欧共体于1968年颁布了“理事会关于原油及油品最低储备的指令”，规定欧共体成员国有义务储备相当于上年九十天消费量的石油产品，主要是飞机、汽车和其他燃料油，以便在石油进口出现中断或价格暴涨的情况下应急使用。石油生产国的储备量可以酌减，成员国之间也可以相互委托储备。这一指令的颁布，标志着欧共体开始为保障能源供应安全采取集体战略。但这种战略是一种比较简单的战略，其战略目标仅限于防范国际石油供应中断和价格上涨，其手段仅限于建立应急储备，只是一种目标单一和手段单一的防范战略，可以说是一种消极防范的能源安全战略。
（二）20世纪70-80年代的积极安全战略
20年代70年代初，欧共体国家所担心的国际石油供应危机终于成为现实。石油输出国从西方石油公司手中收回石油权益的斗争在60年代末和70年代初开始取得重大进展。石油资源国政府通过提高租让地使用费、增加税收、在石油公司参股乃至对石油工业实行国有化等形式，削弱了西方石油公司对石油生产和销售的控制，把石油权益逐步收回到产油国政府手中。在这样的基础上，1973年阿拉伯石油输出国组织成员国把石油当作政治武器，对在第四次中东战争中支持以色列的国家实行石油禁运，并把国际石油价格提高三倍，使国际石油市场出现了严重的供应中断和价格暴涨。这次石油危机的发生对全球的石油进口国乃至整个世界经济都造成了沉重打击，证明了国际石油供应安全风险的存在，也进一步推动了欧共体能源安全战略的发展和完善。
由于20世纪70年代石油危机直接冲击了所有石油消费国，因此欧共体国家的能源安全战略调整也是在集中了世界主要石油消费国的经济合作与发展组织范围内进行的。这次调整的主要标志是，经济合作与发展组织成员国在1974年提出了“国际能源计划”并且成立了协调落实该计划的国际能源机构。“国际能源计划”与欧共体原有的能源安全战略相比，最重大的突破在于，它不仅把建立战略石油储备这一短期应急机制普及到所有的经济合作与发展组织成员国，而且提出了防范石油危机和保障能源安全的长期性结构调整战略，特别是把提高能效和开发石油替代能源导入能源安全战略范畴，试图以此逐渐减少石油进口国对石油能源的过度依赖。因此，这一战略不仅考虑到如何在石油危机发生的时候进行被动的紧急应对，而且开始考虑逐步摆脱对石油能源的过度依赖，从而获得能源供应安全的长期主动权。尽管这次战略调整的基本出发点仍然是要解决石油供应安全问题，但它已经使欧共体的能源安全战略从消极防范石油供应中断和价格暴涨向积极开发石油替代能源和节能技术方向转变；从建立短期的战略储备和应急机制向长期的结构性调整转变。这一新的能源安全战略的时间维度和空间维度都显著扩展，与欧共体原有的能源安全战略相比更加具有积极主动的特征。
（三）20世纪90年代以来的综合安全战略
20世纪90年代，世界和欧洲都发生了重大变化。这些重大变化给欧盟的能源安全战略带来新的视角，要求欧盟把能源战略与其他的战略结合起来，兼顾和涵盖更多的内容。
第一个重大变化是，可持续发展要求把能源安全与环境安全结合起来。以1992年召开的联合国环境大会为标志，兼顾经济发展和环境保护的可持续发展战略脱颖而出并成为被世界各国所广泛采用的发展战略。从可持续发展的角度来看，化石能源是空气和水源污染以及全球温室气体排放的罪魁祸首，减少对煤炭和石油等化石能源的依赖不仅成为能源供应安全的需要，而且也成为环境保护的需要，环境安全目标与能源安全目标因此而结合起来。1997年欧盟签署关于全球气候变化的《京都议定书》，其减低排放数量的承诺在很大程度上必须通过限制化石能源的使用来实现。因此，在可持续发展战略中，能源安全与环境安全之间关系密切，开发清洁的可再生能源和提高能源使用效率不再仅仅是能源安全的需要，而且成为实现能源安全和环境安全的重要途径，受到欧盟及其成员国政府的极大推动。
第二个重大变化是欧洲统一的步伐加快。1993年欧盟成立，随后开始进行大规模“东扩”，能源市场的统一问题也被逐渐提上日程。主张建立统一能源市场的观点认为，实现欧盟成员国之间市场的统一和强化市场竞争，特别是天然气和电力这两项欧洲主要能源市场的统一和竞争，将会大大提高能源的运输和使用效率，同时也有利于能源在欧盟范围内的灵活调度，从而提高欧盟成员国的能源安全。1990年欧共体颁布“共同体关于改善产业最终用户天然气和电力价格透明度的理事会指令”，拉开了欧洲天然气和电力市场统一的序幕。随着两极格局解体和经济全球化加速发展，这种市场统一的努力逐渐朝着周边的东欧和南地中海国家扩展。
第三个重大变化是前苏联解体和冷战结束。这一变化直接导致在中亚和东欧地区出现了一大批脱离前苏联控制的国家，它们有的是新出现的石油天然气资源国，有的是西欧能源进口的过境通道，对欧共体保障能源安全具有重要意义。如何把这些国家纳入欧共体国家的能源安全体系，成为其必须面对的新课题。1991年和1994年《能源宪章条约》和关于能源效率和有关环境问题的《能源宪章议定书》的签署，是开展与东欧国家进行能源合作的开始。欧盟与能源生产国和消费国的对话也逐步展开。
面对新形势的挑战，欧盟从90年代后期开始重新整合其能源安全战略。1997年4月欧洲委员会发出“关于能源政策和行动的总体看法的通报”，要求把欧盟原来分散在对外关系、内部市场和环境方面的与能源有关的政策加以整合，形成统一的欧洲能源政策，为欧盟国家在能源领域共同行动提供法律依据。按照这一要求，欧盟已经实施过三个长期能源政策计划。第一份全面的共同能源政策文件“欧洲理事会关于1998-2002年能源部门行动框架计划的决定”于1998年12月颁布。这一具有历史意义的战略文件把能源供应安全、通过统一市场提高竞争力和环境保护列为欧盟能源政策的三大基本目标，并为实现这些目标制定了六个专项五年计划（有些计划在此之前已经开始执行），即研究市场变化的ETAP计划、强化国际能源合作的SYNERGIE计划、开发可再生能源的ALTENER计划、提高能源使用效率的SAVE计划、在固体燃料领域使用环境友好型技术的CARNOT计划以及安全使用核能的计划。该计划到期后，欧盟于2003年6月通过欧洲议会和理事会决定，颁布了第二个综合性能源计划，即“聪明能源——欧洲（2003-2006年）”计划，重点放在支持开发可再生能源和提高能源使用效率上，并新提出了推动运输部门可再生能源燃料多样化的STEER计划和与发展中国家进行可再生能源和能源效率合作的COOPENER计划。2007年4月欧盟理事会通过了“欧盟未来三年能源政策行动计划（2007-2009年）”（EPE），其中长期能源政策主要包括五大措施：一是建立欧盟统一的天然气与电力市场；二是保障能源进口的稳定与安全；三是实施全方位的国际能源战略，加强与欧佩克、经合组织等的合作，通过与俄罗斯建立伙伴关系及签署合作协定以确保欧盟能源供给的稳定，特别要保证欧盟中长期的能源安全。强化对中亚、里海与黑海地区能源产业的项目评估、商业投资与技术合作，进一步使能源供给的来源多样化；四是提高能源效率与扩大核能利用规模，达到欧盟至2020年减少能源消耗20％的目标并提出要求各国明确节约能源的“责任目标”；五是研究新能源技术与开发绿色能源。
能源安全战略与环境安全战略的结合、能源安全战略与欧洲统一战略的结合、能源安全战略与能源外交的结合使欧盟的能源安全战略成为一种与环境保护战略和欧洲统一进程并行不悖并且相互促进的综合性安全战略。能源供应安全、产业竞争力和可持续发展，成为这种战略的关键词。
二 共同能源安全战略的基本架构
如果对20世纪90年代后期以来欧盟的能源政策文件做一些分析，便不难看出，欧盟的能源安全战略基本由内部战略和外部战略两个部分组成。这两部分战略所要实现的具体目标不同，但都是为了实现供应安全和可持续发展的总目标。
（一）外部能源安全战略
外部能源安全战略的主要目标是防范国际油气供应中断和价格暴涨。主要措施包括：与主要石油进口国开展合作；建立石油和天然气战略储备应急机制；建立可靠的国际运输网络；通过开展能源外交特别是与油气生产国的对话合作保障能源供应安全和来源多样化。
建立战略储备和应急反应机制仍然是欧盟对外能源安全战略的重要内容。石油迄今仍是欧盟国家的主要能源，2004年占其全部初级能源消费量的37％。欧盟国家对进口石油依赖严重，2004年进入欧盟最初15国炼油厂的原油共计6亿吨，其中5.6亿吨来自进口，占93.3％。① 因此，防范进口石油供应中断以及国际石油价格的保障、建立应急机制和手段、提高快速反应的能力一直是外部能源安全战略的要件。尽管人们经常认为，石油战略储备是国际能源机构的安全机制，但也不应忽视欧盟在这一机制框架下发挥的独特作用。例如，国际能源机构对成员国规定的战略石油储备要求是相当于上年九十天的进口量，但欧盟国家至今所坚持的仍是欧共体原定的九十天原油消费量标准，而实际储备量往往大于这一标准。又如，欧盟国家的战略石油储备的品种是由欧盟根据其主要石油消费产品决定的，而且储备产品的结构往往随着欧盟调整排放标准特别是对燃料油标准的调整而不断更新。随着天然气进口的增长，防范国际天然气供应中断风险也开始进入欧盟外部能源安全战略的视野。2004年天然气在欧盟的初级能源消费结构中的比例已经达到24％，成为仅次于石油的第二大能源，特别是成为欧盟发电厂的主要燃料。然而，与石油一样，欧盟的天然气也主要依靠进口。2004年欧盟最初十五个成员国的天然气消费总量为4530万立方米，其中3017万立方米来自进口，占66.6％。② 2000年的欧盟能源绿皮书预计，欧盟到2020年对进口天然气的依赖程度将上升到70％。因此，如何确保天然气的进口供应安全，是与保障石油进口安全同样重要的问题，日益引起欧盟的重视。2004年4月欧盟颁布“理事会关于保障天然气供应安全措施的指令”，要求成员国采取包括建立天然气储备、成立欧盟天然气协调小组等措施在内的安全措施。这是“国际能源计划”没有包括的措施，是欧洲能源安全政策的新发展。
营造面向欧盟市场的国际石油天然气供应管道网络。欧盟的地理位置比邻盛产石油天然气的中东、中亚和北非，距离很近，以管道作为运输手段，比海洋运输更加便利。近年来，为了保证能源供应安全，欧盟国家从以上三个方向推动面向欧盟的石油天然气管道建设和升级项目，成为引人注目的新动向。1996-2006年，欧盟为实施INOGATE计划，提供5600万欧元来整合前苏联共和国的石油天然气管道系统，以确保东欧和中亚国家的石油天然气顺利流向欧盟市场，其中40％的资金被用于紧急干预行动。目前欧盟已决定实施或已完成策划的石油天然气管道项目还包括：2007年建成的挪威与英国之间的天然气管道、预计2010年完成的波罗的海管道项目、预计2020年完成的伊朗至奥地利天然气管道项目、阿尔及利亚至西班牙和阿尔及利亚至意大利（GALSI）的跨海天然气管道、埃及经土耳其至欧盟的天然气管道项目、把运送里海石油的俄罗斯敖德萨至波兰布罗迪（Odessa-Brody）石油管道延长到捷克的项目、捷克布拉迪斯拉发至奥地利施韦夏特（Bratislava-Schwechat）油管、保加利亚布尔加什港至希腊亚历山德鲁波利斯（Bourgash-Alexandropoulis）油管、罗马尼亚康斯坦察至捷克特热什季（Constantza-Treste）油管等。此外，意大利、西班牙、英国等国都在修建液化天然气码头，以便从中东、北非地区进口液化天然气。到2020年前后，随着这些项目的完成，在中东、中亚和北非石油天然气资源国与欧盟市场之间将形成一个庞大的石油天然气供应网络。
通过与能源生产国对话推动能源供应来源多样化。西欧国家对进口能源的依赖起初过度集中在中东地区的石油供应上。上世纪90年代以来中东地区的冲突和局部战争频仍，经常出现供应中断的危险，因此逐渐摆脱对中东地区能源供应的过度依赖，成为欧盟能源外交的重大问题。前苏联和东欧地区有大量的石油天然气资源或是这种资源供应欧洲市场的必要过境通道。前苏联东欧集团解体后，该地区成为欧盟能源进口来源多样化的主要方向。根据1990年荷兰首相提议，1991年51个国家签署了《欧洲能源宪章》，包括前苏联解体后出现的国家和东欧国家，1994年这些签字国又共同签署了关于相互保障能源投资、过境、贸易和解决贸易纠纷的《能源宪章条约》，为欧盟国家获取前苏联东欧国家的能源奠定了法律基础和共同规则。1998年欧盟理事会和委员会批准了《能源宪章条约》，该条约目前已经得到51个国家的批准；俄罗斯以其巨大的资源优势，成为欧盟能源合作的重点国家：1997年11月欧盟与俄罗斯签署《伙伴关系和合作协定》（PCA），把能源合作列为重要合作内容。2000年10月欧盟与俄罗斯峰会建立了“欧盟俄罗斯能源对话”机制。欧盟在对话中一方面愿意向俄罗斯提供投资和技术，改进能源生产和运输能力；另一方面，则要求俄罗斯向外国企业开放石油、天然气和电力市场，接受《能源宪章》所提出的能源投、运输和贸易条件，为能源部门投资者提供“一站式”服务，建立快速解决纠纷机制，接受国际会计标准等，以此改善投资环境，也为欧盟企业进入俄罗斯市场铺平道路；地中海南岸的北非地区也是欧盟能源进口来源多样化的重点合作对象之一：1995年欧盟与地中海南岸12个国家签署了《欧洲地中海伙伴关系协定》，并建立了“欧洲地中海能源论坛”以及“1998-2002年行动计划”等专门的能源对话和合作机制。在2000年召开的第三次论坛会议上，欧盟提出了多项优先合作领域，其中包括鼓励地中海南岸国家加入《能源宪章条约》、对能源工业实行私有化、建立与欧盟连接的能源基础设施等。
（二）内部能源安全战略
内部能源安全战略的主要目标是减少对化石能源的过度依赖和实现环境安全。主要措施包括开发替代能源，提高能源效率，统一内部能源市场。
开发替代能源特别是可再生能源备受欧盟重视。欧盟的一个基本判断是，在未来的20-25年，世界上还有足够的石油满足欧盟预期的消费需求，但此后便存在较大的不确定性，③ 因此必须开发石油替代能源，而从环境保护的角度来看，特别需要开发清洁的可再生能源，以替代化石燃料。1996年11月欧盟委员会发表了关于可再生能源的绿皮书，提出为保护环境和减轻对石油能源的依赖，在1996-2010年期间实现可再生能源在欧盟能源消费结构中的比例翻一番、即从6％提高到12％的明确战略目标。欧盟从1993年开始实施支持可再生能源发展的ALTENER计划，十年期间共拨款1亿多欧元，用于资助与开发与可再生能源有关的研究、示范、教育培训、监督、评估等项目，资助额可达有关项目总费用的50～100％。欧盟2001年9月颁布“欧洲议会和欧盟理事会关于在内部市场促进可再生能源发电的指令”，决定为落实欧盟对1997年《京都议定书》做出的减排承诺，实现2010年可再生能源发电量即“绿色电力”占发电总量的比例从1997年的14％提高到22.1％的目标，并要求每个成员国都根据欧盟的总目标制定其国别指导性目标并提出为实现这些目标所拟采取的措施。目前，在欧盟成员国内已有近百家研究机构和企业从事绿色能源和可再生能源的研究与开发工作。核能也是一种主要替代能源。尽管欧盟国家对于是否应当发展核能莫衷一是，但从总体看，核能在欧盟能源结构中的比重是趋于上升的。
提高能效被欧盟作为控制能源需求增长和减少排放的重要途径。欧盟从20年代90年代初就开始从一些具体部门入手，以立法手段制定家电、热水器、建筑能耗标准，鼓励热电联发：1992年5月，欧盟颁布了“欧洲理事会关于新热水器能源效率要求的指令”，要求功率在4千瓦至400千瓦之间的热水器必须符合欧洲统一的能效标准；同年9月，欧盟又颁布“欧洲理事会关于家用电器消耗能源和其他资源的标签和标准的指令”，要求各成员国的家用电器生产商和销售商在出售家用电器的时候，必须标明该电器的能耗指标，以便消费者选择购买低能耗产品。欧盟委员会2000年发表绿皮书并做出欧盟能源对外依赖率将从当时的50％提高到2030年的70％的判断后，欧盟加快了提高能效的步伐：2001年5月欧洲理事会决定在欧盟采用美国的办公设备节能标签计划，即所谓“能源之星”计划；2002年12月，欧盟颁布了“欧洲议会和理事会关于建筑物能源效率的指令”，要求成员国采取共同的方法，制定公用建筑物的能效标准，定期检查公用建筑物的热水器和中央空调系统，并对公用建筑物的能效进行认证；2004年2月有颁布“欧洲议会和欧洲理事会关于根据内部市场有效热力需求推动热电联发的指令”，要求成员国研究分析本国实施热电联发的潜力并对现有的立法和调控措施进行评估，以推动热电联发技术的实施；2006年10月，欧盟委员会根据2005年发表的委员会绿皮书“能源效率或以更少的投入做更多的事”，提出了“2007-2012年能源效率行动计划”以及通过提高能源效率把原定2020年初级能源消费量减少20％的长期节能目标。
整合内部能源市场的努力从20世纪90年代开始，主要集中在统一天然气和电力市场方面：1990年6月，欧共体通过“理事会关于改进产业最终用户天然气和电力价格的共同程序的指令”，要求成员国的天然气和电力经营者定期向欧共体统计局通报价格信息，以提高市场透明度，这被视为统一能源市场行动的开始；1993年6月欧盟颁布“理事会关于协调水、能源、运输和电讯部门运营实体采购程序的指令”，要求成员国在发包各种能源勘探和生产、运输和销售企业项目的时候，必须在欧盟官方刊物上发布招标通告；1994年5月，欧盟颁布“欧洲议会和理事会关于颁发和使用碳化氢勘探和生产许可证的指令”，要求成员国平等对待在欧共体内成立的实体，但出于国家安全理由，可以拒绝被第三国或第三国国民实际控制的实体从事这些活动：1996年欧盟通过“跨欧洲能源网络”计划，目标是建立统一的天然气和电力市场，目前在这一计划下已确定的项目有74个，相应的投资总额为180亿欧元，有些项目涉及周边国家，特别是地中海国家、中亚和东欧国家；2003年6月，欧盟颁布“欧洲议会和理事会关于进入跨国电力交易网络条件的规则”，对跨国电力传输所涉及的费用补偿等问题做出了规定：2003年6月欧盟分别颁布“欧洲议会和理事会关于内部电力市场共同规则的指令”和“欧洲议会和理事会关于内部天然气市场共同规则的指令”，对电力和天然气的生产、运输和销售制定了一系列共同规则；2003年10月欧盟颁布指令，对跨国天然气和电力供应中如何征收增值税和避免双重征税做出了具体规定。天然气和电力共同市场建设不断取得新进展。
三 欧盟能源安全战略的绩效和启示
（一）绩效和问题
从总体上看，欧盟的能源安全战略是一个有效的战略，因为它的许多组成部分都产生了比较显著的效果。1990-1991年的海湾危机和海湾战争验证了动用战略储备对防范国际石油供应中断的有效作用。面对伊拉克入侵科威特造成国际石油市场出现每日450万桶石油的供应中断，欧盟国家与其他国际能源机构成员国于1991年1月动用战略石油储备，在欧佩克国家增产的协助下，顺利平抑了一度高涨的国际石油价格。
欧盟国家能源进口来源多样化取得显著进展。1976-2002年中东在西欧国家进口石油中的比重已经从78.1％下降到32.2％，④ 前苏联地区、非洲和美洲都已成为欧盟的重要石油进口来源。天然气进口也是来源多样：目前46％的天然气供应来自欧盟成员国，25％来自俄罗斯，15％来自挪威，14％来自北非。⑤
开发替代能源进展明显。在1971-2002年这31年期间，按照石油当量计算，欧盟国家的初级能源供应总量每年平均增长1.1％，而同期各类能源的地位因能源结构调整而发生明显变化，煤炭供应年均减少1.1％，石油仅年均增长0.1％，水能年均增长0.9％，而天然气、核能、生物质和垃圾以及其他可再生能源的供应却分别以每年4.7％、10.0％、3.1％和3.9％的速度快速增长，⑥ 替代能源发展保持了强劲势头。
提高能效措施的落实情况较好：欧盟国家普遍实现了能源消费增长速度低于GDP增长。按照2000年美元固定价格计算，欧盟最初十五个成员国每实现一千美元国内生产总值所耗用的能源已从1970年的0.272吨石油当量下降到2003年的0.186吨石油当量。⑦ 应当说，欧盟通过采取共同能源战略，使其能源安全状况正在获得不断改善。
当然，欧盟能源安全战略的实施仍然存在不少障碍。天然气战略储备的建立比较复杂，并非一日之功；可再生能源尽管发展迅速，但其在初级能源消费结构中的比例变化较慢。据国际能源机构测算，生物质能、废物和其他可再生能源在欧盟初级能源结构中的比例从1971年的2％提高到了2002年的4％，2010年将提高到6％，⑧ 很难达到欧盟设定的目标。从电力生产来看，可再生能源发电在欧盟总发电量中的比例提高缓慢，在1990-2004年期间仅从12.8％上升到14.8％。⑨ 尽管可再生能源价格各不相同，但多数成本较高，除非加大政策干预力度，否则实现这一目标并非易事；在发展核能问题上，欧盟主要国家之间的意见相左，德国等国仍然坚持全部关闭现有核设施，使欧盟的核能潜力难以全面发挥出来；统一内部天然气和电力市场的努力受到一些国家能源垄断企业的和政府的阻力，尽管出台不少法律，但实际进展较慢。能源市场统一将影响到一些天然气和电力企业的利益，特别是一些国家的天然气和电力企业仍归国家所有，政府不愿这些企业被其他国家更有竞争力的公司所并购。波罗的海国家、伊比里亚半岛、英国和爱尔兰等国都还没有与邻国的电网连接。据研究，在2006-2025年的二十年中，欧盟发电能力和电网建设需要投资7000亿欧元，天然气基础设施（包括管道、液化天然气码头和地下储存设施）建设需要投资1000亿欧元，统一能源市场所需8000亿欧元巨资，⑩ 也是一个巨大的挑战。
（二）欧盟能源安全战略的几个特点
尽管欧盟能源安全战略还存在许多这样那样的问题，但其取得的绩效仍然是主要的。研究取得这些绩效的原因对于亚洲和中国的能源安全战略不无启发。
欧盟能源安全战略之所以能够顺利运行并取得显著的绩效，与它的以下一些特点有关。
1.高度重视调研论证。欧盟非常重视决策前的调研工作。调研成果一般以绿皮书或白皮书的形式发表。这些调研文件对所需解决的问题进行系统调研，明确问题产生的背景和原因、解决问题对能源安全和环境安排以及欧盟统一进程的意义和影响、提出解决问题的对策建议，其中包括解决问题的具体步骤和所要达到的具体目标。欧盟的许多指导性的规划和计划以及具有法律效力的指令和决定，都采用了绿皮书或白皮书提出的目标和标准。发表绿皮书和白皮书也是一个向公众咨询的过程，公众对这些调研成果的反应，也是欧盟进行最后决策的重要参考。深入系统的调研工作是欧盟能够制定行之有效的共同能源安全战略的基础。
2.善于整合战略目标。欧盟的能源安全战略从一种维护石油供应安全的单一目标的战略发展成为一种综合安全战略，是一个把环境保护和欧盟市场统一战略目标与能源安全的战略目标结合起来的过程。在这种综合战略中，每一项重大举措都可以服务于多项战略目标。这种战略目标的整合，不仅加强了欧盟的多项重大战略的协调性，而且形成了能源安全、环境保护和市场统一这三大战略目标相辅相成、相互推动、和谐推进的局面。
3.依法有序落实。欧盟能源安全战略之所以在实践中取得成效，很重要的原因在于各项战略目标和措施能够依靠法律的手段顺利落实。欧盟发布的指令和决定等具有法律效力的文件，有的是对能源政策的全面规划，有的具体规定了要求执行的标准、程序和指标，有的是对成员国一些成功做法的推广。欧盟制定和颁布这些法律文件，体现了成员国把某些立法权赋予欧盟的议会或理事会，但并不意味欧盟是这些法律的执行者。欧盟的各项法律文件一般都是通过转化为成员国的国家法律、法规和标准甚至分解为量化的任务配额、并通过各个成员国的执行机构加以落实的。例如，1998年欧洲理事会为落实《京都议定书》达成有关减少温室气体排放的《共同分担协议》，并且把减排指标分配给每个成员国，而每个成员国则根据其减排配额制定出一系列法律和财税激励措施加以落实。又例如，德国1998年颁布的《最大耗能法》就是把欧盟提出的有关降温和冷冻设备最大能耗标准变成了国家标准，同年颁布的《能耗标签法》也是按照欧盟法律，落实对冷冻设备、洗衣机、烘干机、洗碗机和家用电灯强制实行能效标签制度。欧盟和成员国之间法制系统的顺利衔接和运行，为能源安全战略的依法有序落实，提供了基本的保障。
4.国家进行积极干预。如果把化石能源和可再生能源的成本进行比较，应当说我们仍然处在化石能源价格比较低廉的时代。在这样的背景下限制化石能源消费和推动可再生能源发展，势必遇到市场力量的巨大障碍，政府干预不可避免。欧盟的经验也是如此。就限制石油能源消费而言，欧盟各国普遍采取收取高额能源税的手段进行干预，如今在不同成员国的油品价格中，能源税的比例高达1/3-2/3。从鼓励可再生能源发展来看，欧盟成员国的政府干预主要通过以下几种形式：第一，以制定发展目标进行企业导向。例如，德国政府的目标是把可再生能源在全国能源中的比例由目前的8％提高到2020年的20％。计划到2030年前后使风能占全国发电总量比例由目前的4％提高到25％。对于企业而言，这种目标的制定可以使其明确市场前景，起到激励企业投资的作用。第二，以立法手段为可再生能源开辟进入市场的渠道。以立法手段强制电力公司接受用可再生能源生产的电力入网，是帮助企业克服可再生能源发展初期竞争力弱势和获取能源市场份额的必要手段。例如，德国1991年颁布《电力入网法》，要求电力公司购买可再生能源电力；2000年颁布《可再生能源法》，要求电力公司优先购买用林业废弃物、垃圾和小水电等技术生产的电力。第三，以财税手段鼓励投资和消费。例如，德国为风力发电设备的生产提供补贴，补贴目前为17％。该国1998-2003年推行“10万太阳能屋顶计划”，为个人和企业在屋顶安装太阳能设施提供长达十年的低息贷款和无息贷款。第四，推行可再生能源电力入网配额制度。20世纪90年代以来，一些国家开始采用“可再生能源发电配额标准”（Renewable Portfolio Standard），推动可再生能源开发。在这种制度下，每个企业都有使用可再生能源电力的配额，完成这种配额是企业的法律义务，政府允许企业以“可再生能源证”（Renewable Energy Certificate）形式对其配额进行相互交易。已经采用这种制度的欧盟国家包括英国、荷兰和丹麦。
5.全面开展国际能源合作。欧盟的能源安全战略并不是一个自我封闭的体系，而是建立在与世界主要能源消费国和生产国广泛合作的基础之上。与能源消费国的合作以国际能源机构为舞台，重点放在协调战略石油储备的建设和使用、推动能源消费结构的转变以及环境保护方面。与能源生产国的合作主要以欧盟周边的俄罗斯和东欧国家以及欧盟南翼的北非地中海沿岸国家为重点，主要集中在欧盟周边地区，签署了一系列的宪章、协定和计划。事实证明，这种广泛的国际合作在欧盟应对石油供应中断的紧急情况、推动可再生能源发展、提高能源使用效率、实现能源供应来源多样化、保障能源过境运输安全等涉及能源安全的诸多方面，都发挥了非常重要的作用。
（三）几点启示
中国从20世纪90年代中期开始，已经成为石油净进口国，其能源安全战略与欧盟的能源战略有不少相似点。中国的能源安全战略也可以分为国内政策和对外政策两个方面，双方能源安全战略所涵盖的领域几乎相同。
中国政府的能源战略的目标是“构筑稳定、经济、清洁的能源体系”。其国内部分的主要内容是立足国内、厉行节约、多元发展和保护环境；其对外部分强调多方面的国际互利合作，（11） 互利合作的内容包括战略石油储备建设、企业“走出去”战略以及技术交流等三个主要方面。
中国是一个能源资源大国，煤炭资源丰富。尽管中国对进口石油有所依赖，但因煤炭占中国能源消费的67％，中国能源需求的总自给率实际高达93％左右。从这种意义上看，中国比欧盟更具有立足国内能源供应的条件。然而，中国能源的供求差距趋于拉大，从1992年的1914万吨标准煤扩大到2006年的24669万吨标准煤，节约能源和提高能源效率势在必行。为此，中国政府2004年制定了中国《节能中长期规划》，确定了2003-2020年间每年平均节能3％的长期目标。2006年开始实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》则把2010年单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20％确定为节能的中期目标。为了推动清洁可再生能源的发展，《可再生能源法》已于2006年1月1日生效。但中国在提高能源效率和推动可再生能源发展方面还面临经验和技术的不足。中国作为世界第二大原油进口国，正在进行四个战略石油储备基地建设，但中国的战略石油储备起步较晚，2006年才开始向第一个战略储备基地灌注原油。中国通过企业对外国石油工业的直接投资所获得的“份额油”数量在不断增加。中国在节能、开发替代能源和环境保护等方面迫切需要与外国特别是技术先进的工业发达国家合作，引进必要的技术，实现能源领域的可持续发展。
欧盟作为在能源安全战略方面领先的国家，其经验对于中国不乏可以借鉴之处。
第一、开展地区合作。欧盟的能源安全战略在很大程度上是建立在欧盟高度的政治和经济一体化基础之上的。中国所处的亚洲地区与欧洲情况不同，由于复杂的原因，至今连自由贸易区都没有建成，短期内并不存在实现高度一体化的可能。但亚洲国家在能源安全领域有明显的共同利益，特别是中国、日本、印度、韩国等地区大国对石油进口的依赖普遍较深，所依赖的国际石油供应来源和运输通道也基本一致。因此加强能源安全合作应当是亚洲区域合作的一个富有潜力的领域。中国和亚洲国家可以根据本地区的具体情况，在地区能源形势调研、建立战略石油储备、共同开发第三国石油资源、维护石油运输航道安全、开辟新的运输通道、与石油资源国开展集体对话等方面进行合作，并为此建立相关的地区性协调机制。
第二、引进先进技术。欧盟的许多成员国都是工业发达国家，先进的可再生能源技术的发展对能源安全发挥了重要作用。中国作为一个发展中国家而言，要实现能源安全战略，在加强自身的研究开发工作的同时，也需要发挥后发优势，在相关技术领域向发达国家学习和借鉴。中国在节能领域特别需要燃煤锅炉、工业窑炉、电机、风机等用能设备的节能改造技术，高耗能工业生产过程的节能技术和新工艺，降低建筑能耗的技术，核能、太阳能、风能、生物质能的开发使用技术，洁净煤技术等。许多欧盟国家在这些技术方面具有优势，能源技术合作应当成为中国与欧盟国家合作的新增长点。
第三、以环保促进能源安全。20世纪90年代末以来，欧盟能源战略的一个突出特点是以环境保护推动能源安全，欧盟对《京都议定书》的减排承诺指标被分解到各个成员国，各国采用多种措施加以落实，将环保指标转换为能源指标，从而对于推动替代能源特别是可再生能源开发以及提高能源使用效率，发挥了十分显著的作用。中国走可持续发展道路的方针已经明确，近年也制定了节能和开发可再生能源的法律和全国性指标，但落实情况不尽如人意，特别是在地方和基层贯彻落实不力。欧盟把环境安全和能源安全结合起来，以环境保护指标促进能源安全，并且把全欧盟的环境指标转换为各成员国的能源指标和具体举措，作为一种成功的方法和手段，值得中国进行深入细致的研究，并根据国情加以借鉴。
第四、加强政府干预。欧盟的实践经验表明，落实能源安全战略，需要依靠强有力的政府干预。行之有效的强制性立法措施和财税激励措施，是推动欧盟能源战略贯彻落实的基本手段。中国与欧盟和欧盟成员国相比，能源安全的法律体系还很不完善，大量财税激励措施还没有到位，甚至形成扭曲状态。在完善政府干预方面，欧盟现有法律和激励措施，例如能源税政策、可再生能源电力配额制度以及多种多样的补贴政策，都可以供中国参考借鉴，使其政府干预的手段更加丰富。
注释：
①IEA,IEA Statistics:Oil,Gas,Coal and Electricity,Second Quarter 2005,OECD/IEA 2005,p.66.
②Op.cit.,p.411.
③Commission of the European Communities," A European Strategy for Sustainable,Competitive and Secure Energy,What is at Stake-Background Document" ,Commission Staff Working Document,Annex to the Green Paper,Brussels,EC( 2006) 317/2,p.19.
④杨光主编：《2004-2005年中东非洲发展报告——防范石油危机的国际经验》，社会科学文献出版社2005年版，第63页。
⑤Commission of the European Communities," A European Strategy for Sustainable,Competitive and Secure Energy,What is at Stake-Background Document" ,op.cit.,p.24.
⑥IEA,World Energy Outlook 2004,OECD/IEA 2004,p.466.
⑦IEA,IEA Statistics:Energy Balances of OECD Countries 2002-2003,OECD/IEA 2005,p.II32.
⑧IEA,World Energy Outlook 2004,op.cit.,p.466.
⑨IEA,IEA Statistics:Renewables Information 2005,OECD/IEA,2005,p.83.
⑩Commission of the European Communities,A European Strategy for Sustainable,Competitive and Secure Energy,What is at Stake-Background Document,op.cit.,p.17.
（11）王家诚：《中国能源政策与中欧合作》出版社2007年5月版，第1页。
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