转变经济增长模式与政府自身改革，本文主要内容关键词为：经济增长论文,模式论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
支持转变经济增长模式、走新型工业化道路的改革措施能否到位，取决于政府自身的改革能否到位。目前我国政府在执行自己的职能时存在着“越位、错位和不到位”的偏差，各级政府管了许多不该管又管不好的事，而不少应该由政府管理的事却没有管或没有管好。
限制政府权力，建设有限政府
避免政府越位问题的核心，在于限制政府权力，建设有限政府。市场经济中的政府是权力和职能有限的政府，这与计划经济或命令经济中的那种全能的大政府显然不同。在市场经济中，政府除非在市场失灵、而且政府干预确有效率的条件下，不应干预市场交易活动和企业的微观决策，不在地区、部门、企业间依据政府自身的偏好配置资源，市场机制才能在资源配置中发挥基础性作用。
从上个世纪90年代后期以来的结构调整经验可以清楚地看出，各级政府偏离市场化改革的方向，成为经济结构的主要调节者，是过度投资、产业结构恶化的最主要的原因。对经济资源的行政支配权不但会造成经济效率的损失，还会造成政治上的破坏。从现在愈演愈烈的贪污受贿和盗窃公共财产的腐败案件中可以看到，各级官员掌握过大的资源配置权力所造成的“寻租”和“设租”环境，能够给党和政府的机体造成多么严重的损害。
因此，为了提高经济效率，转变增长方式，必须根据社会主义市场经济的要求，限制各级政府配置资源和直接干预企业与个人微观决策的权力。必须实行邓小平反复强调过的“党政分开、政企分开”的改革，避免政府“越位”，把政府不该管的事交给市场、企业、商会和其他社群组织。矫正土地、资金等生产要素价格的扭曲，关键在于实现价格市场化，把定价权还给市场，要素价格由它们本身的稀缺度而不是由行政官员决定，市场机制才能够在资源配置中起基础性作用。这是实现经济增长方式转变的必要条件。
自2004年7月开始实施的《中华人民共和国行政许可法》，是规范政府行为、限制政府过大的权力，实现政府依法治“市”和推进民主政治建设的重要立法。它体现了个人自治优先、市场优先、自律机制优先、事后机制优先等基本的法治原则，规定凡是公民、法人或其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，都可以不设行政许可。而且，《行政许可法》对有权设立行政许可的权力机关作了严格的限定，规定只有各级人民代表大会和国务院等机关才有权通过法定程序设立行政许可。这一法律的有效实施，对于建设有限和有效的政府意义重大。
建设有限和有效政府需要的配套财政改革
建设有限和有效政府，需要国家财政顺应政府职能转变的需要，进一步改革财政体制，改善整个政府体系的动力和机制。
目前，我国为政府提供公共产品融资的财政系统存在的一个问题是，它继续将大量财政资源投入盈利性的企业；与此相对应的是，政府缺乏足够的资源来支持在义务教育、科学研究、公共卫生，甚至社会治安维持等方面的公共服务。
针对这种情况，政府领导在2000年提出了“建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架”的目标。所谓“建立公共财政的初步框架”的首要任务，是“进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，大力压缩行政事业经费，把经营性事业单位推向市场，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面”。为此，国家财政要顺应政府职能转变的需要，进一步调整和优化支出结构，逐步规范公共财政支出范围；要逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业的经营性发展项目、应用性研究项目的资助，增加对教育、科学、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等的保障力度。为了做到这一切，就要：（1）调整和优化支出结构，逐步规范公共财政支出范围，逐步退出一般竞争性领域，逐步减少对企业的经营性发展项目的直接资助，增加对教育、科学、卫生、公共安全、社会保障、基础设施建设等的保障力度；（2）对现有的政府间财政体系进行根本的改革， 重新调整税收收入的分配办法，重新划分各级政府的支出责任，把提供基础教育、基本医疗和社会保障体系确定为中央政府的责任；（3）将转移支付体制从特定的补贴转向一般性的转移和收入分配制度；（4）改革和完善人民代表大会制度， 加强人民代表大会作为立法机关在政府预算制订和执行过程中的实际权力，最终实现政府预算的法治化。
这里需要注意的是，公共物品的提供固然需要政府出面来补充市场的不足，但并不是说，公共物品仅仅应当由政府来提供，而只是说，私人往往不愿或不能提供社会最优的数量。因此，目前世界各国无不鼓励和激励私人非政府组织（简称NGO，有时也被称作非盈利组织，简称NPO）提供公共物品。由于后者往往在组织方式、信息取得等方面具有优势，政府应当鼓励而不是限制这类组织在提供公共物品中的作用。
与此相关的是，现代社会变得愈来愈复杂，变得愈来愈多元化，社会各群体之间的利益关系变得高度多元化。在这种情况下，公共事务完全由国家来处理，公共产品完全由政府来提供，不仅成本太高，而且副作用很大。因此，现代政治文明的一个重要内容是强调公民社会的建设，强调各种社群组织的作用。在经济领域，要充分发挥工会、商会（行业协会等社群组织）的作用，使它们能够有效保护自己成员的利益，同时进行自我教育、自我监督，实施自我纪律。
履行政府应有职能，建设有效政府
政府坚决把自己不该管的事交给企业、社群组织和市场去处理，并不等于政府放弃自己应有的职能，实行“无为而治”或者无所事事。现代市场经济体制的运转需要政府低成本地履行以下几方面的职责：（1）提供法治环境；（2）通过总量手段保持宏观经济的稳定；（3）为低收入群体提供基本的社会保障和维护社会公平； （4）在市场失灵的条件下酌情使用经济和行政手段加以弥补。
首先，政府的首要职能是为社会经济活动提供法治环境。
市场需要有鼓励公平竞争和自由创造的正式制度的支持。虽然在这类制度还没有完全建立的条件下，不完备的替代机制（如关系网络和纠纷解决、融资以及合同保障的非正式机制）可能在一定范围内发挥作用，但保护财产权利和促进竞争的法律和司法体系依然是长期经济发展的一个基本要素。
经济学深入地分析过为什么市场制度发展依赖合同实施方式和法治体系。在市场经济发展初期所谓“熟人市场”的人格化交易中，保证合同执行的双边和多边声誉与惩罚机制通常是有效的。但是，随着市场规模的扩大，许多交易体现出“生人”之间非人格化交易的特征。在这种场合，双边和多边声誉与惩罚机制难以有效地发挥作用。这样，建立一个独立公正的司法体系来保证合同实施的需要便显得极为迫切。
以前面讲到的服务业为例，尽管由于服务产品本身具有许多难以“证实”的特征而无法签订比较完备的合同，我们仍然可以认为，一个有效的司法体系将明显有助于服务业合同的实施和交易的实现。同样地，只有在这一制度框架下，企业才会变得不能不将技术改进作为重要的竞争武器加以运用。这时业界的逐利活动才会被引导到技术和市场创新的方向上去，从而产生成千上万、大大小小的创新性技术；而缺乏这一条件，业界的逐利活动反而会与行政权力结合起来，将能力耗费在形形色色的寻租活动中，腐蚀整个经济的效率，削弱长期发展能力。所以，建立在法治基础上的现代市场经济制度，乃是转变增长模式和实现现有效率持续增长的基本前提；而现代市场的运作以保护财产权利和平等竞争的法律和司法体系的存在为前提。提供这样的前提，正是政府应尽的责任。
但在现实经济改革过程中，我们却看到大量的负面证据，表明政府在保护财产权利和公平竞争的规则方面，还做得相当不够。企业创业和创新的活动受到了形形色色的文件和规章制度的管制束缚，很多部门不遵循法治关于程序公正的要求，甚至完全撇开法治的要求，用不为公众知晓的“内部文件”、具有很大的不确定性的“政策规定”乃至“首长批示”来“规范和管理市场”，乃至以此来谋取私利。除了效力层次很低的法规，还有太多的法律条款阻碍了人们进入生产性的经济领域，使企业家转入“灰色”地带，产生了种种不规则的交易，使腐败滋蔓开来，大大提高了我国社会经济生活中的交易成本。与此同时，通过种种手段已经在市场中占据强势地位的业主则受到了政府的进一步支持，这对其他企业也是极不公平的。
正如法学家指出的：“竞争的第一规则是它必须是平等的竞争。无平等则无竞争。竞争的第二规则是它必须是自由的竞争。无自由则无竞争。竞争的第三规则是利益至上、权利至上的竞争。无权利则无竞争。竞争的第四规则是它必须是公平的竞争。无公平则无竞争。”以平等、自由、权利和公平为基本价值理念的正式制度安排，是竞争性市场机制有效运转的基础性条件。减少不利于竞争的障碍，鼓励市场进入，促进生产要素在行业内和行业之间、地区之间的流动，支持创业和市场竞争过程中的创新活动，都需要进一步在法律和司法体系上保护财产权利和平等竞争。
当然，要做到这一点并不容易。一方面，在不完善的市场制度下凭借权力致富的既得利益者往往力求通过直接干预和操纵市场规则，排除竞争者，来保持和扩大自己的既得利益和特权地位。通过权力寻租，他们力图阻碍进一步市场化的进程，强调政府加强直接管制和干预，通过弱化竞争来维护自己的强势地位。在另一方面，因市场竞争规则不公平而受损的弱势群体，在前一种势力的蒙蔽和错误舆论的误导下，往往会转向反对强化市场竞争的一端，要求加强政府的干预和控制，压制市场竞争，甚至希望回到前苏联式命令经济的老路上去。这两方面的合力如果成功地弱化了竞争性市场制度的有效性，就必然会干扰通过效率改进实现经济增长模式转变的进程。
国务院正在贯彻执行2004年制定的《全面推进依法行政纲要》，这是一个落实党中央关于完善社会主义市场经济体制决定的纲领性文件，是一个以建立法治政府为目标的十年政府改革路径图。党政领导对于推进改革必然会遇到的障碍和阻力必须有充分的思想准备，并且下定决心为大众的利益进行改革攻坚，以坚定的政治意志和高度的政治责任感，按照中共中央和国务院的部署，坚定不移地推进以政府改革为核心的全面制度建设，建立起符合我国宪法原则的法律体系和公正的执法环境。
其次，通过总量手段保持宏观经济的稳定。
市场机制的有效运转，一方面要求各种商品的买卖价格真实地反映供求状况，另一方面要求价格总水平保持稳定；只有这样，各种商品的相对价格才能反映它们的相对稀缺程度。然而宏观经济学告诉我们，社会总需求大大超过可能的总供给，就会出现“过热”，社会可支配的资源数量无法支撑过高的增长速度；如社会总需求大大小于可能的总供给，就会出现“过冷”，社会可支配的资源数量没有得到充分利用。无论“过热”还是“过冷”，都不利于经济增长。因此，政府有责任通过财政政策和货币政策等宏观经济政策手段对社会需求总量进行调控，以保持宏观经济的稳定。
但在我国实践中，习惯于计划经济中行政命令手段的官员在从事宏观经济管理时，经常混淆宏观总量概念与微观结构概念之间的区别，动用项目审批等微观干预手段来解决宏观经济问题。其实，采取微观干预手段去应对宏观经济问题不但成本高昂，而且容易产生寻租环境，孳生腐败。
第三，建立健全覆盖城乡居民的社会保障体系。
建立健全覆盖全部城乡居民的、多层次的社会保障制度，为稳定发展编织一张能够吸收社会震荡的安全网，是政府的一项基本职责。自1993年十四届三中全会对构建新社会保险制度的基本原则作出规定以来，12年已经过去，但建立这一体系仍然困难重重。不仅社会保障体系覆盖范围有限，即使已经覆盖的领域，也存在资金不足和效率不高的问题。目前全国社会保障基金余额只有区区1623亿元，存在着非常严重的欠账，如果不予补足，不但会使新社会保障体系的运转举步维艰，弄得不好，还会危及我国的财政安全和经济安全，更不用说扩大社会保障体系的覆盖范围了。由现收现付向社会统筹和个人账户相结合的社会保障体系过渡需要解决的一个重要问题，是为我国国有企业的资本积累作出过巨大贡献，并且已经用“低工资制”形式缴纳过社会保障基金的国有企业老职工（包括“老人”和“中人”）提供补偿的问题。这一问题，我国经济学家已经提出了很长时间，但始终没有根本性的进展。如果不能在这方面取得突破，很多社会问题都难以解决。
十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的若干问题的决定》规定，“完善企业职工基本养老制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户”；“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”。逐步做实个人账户，划转部分国有资产充实社会保障基金，可以保证社会保障体系的正常运转；不仅如此，由社保基金来行使所有者权利，还能够使我国社会主义公有制的主体作用得到加强，使作为公有制主要实现形式的股份制企业的治理结构得以完善。因而，需要尽快促成划拨部分国有资产充实社会保障基金。
第四，在市场失灵的情况下有选择地运用政府力量弥补市场的不足。例如：对某些具有外部性的物品（如高污染产品、高社会效益产品）的生产进行调节，执行反垄断、反不公平竞争立法，等等。
经济学家通过产品是否具有非竞争性（non-rivalrous，指一个人的消费并不减少它对其他使用者的供应）和非排他性（non-excludability，指使用者不能或难以被排斥在对该物品的消费之外），将产品区分为四类：一是同时具有非竞争性和非排他性的物品，即纯公共物品（publicgoods），如国防、基础教育体系、 基础研究、生态环境等等，就属于这种类型，通常需要由政府提供；二是指具有竞争性和排他性的物品，即纯私人物品（privategoods），这些物品种类繁多，应由市场来提供；三是排他性比较小，但是使用边际成本比较高的物品，经济学家称之为有“拥挤现象”物品，需要通过使用者付费的原则提供；四是使用边际成本比较低，但排他性较强的物品，如防疫、防灾，通常需要由政府提供。
公共物品概念最主要的公共政策含义是，政府应当在提供这类物品上发挥基础性作用，否则就会出现供给不足的问题。由于企业提供公共物品的社会利益超过了私人利益，无法从公共物品的提供中获得足够的回报，它们提供公共物品的激励不足以达到社会最优水平。除非政府利用税收、补贴以及其他形式的干预手段去鼓励私人投资，否则，公共物品的供应将很少。因此，大多数公共物品不能完全放给企业去处理，而是需要由政府直接提供或补贴生产。
总之，转变经济增长模式、走新型工业化道路是一项迫切的任务，同时也是一项极其复杂的任务，只有成功实现这个转变，中国才能在这个发展变化的世界中真正自立自强。其中，基础性制度建设是转变经济增长模式的关键，而政府职能转变则是关键中的关键。由于政府改革的实质是政府的自我革命，而自我革命往往是比较困难的，对于在旧体制中有种种权力和利益的人来说就更加困难。但是，我们只能坚定不移地推进政府自身的改革，因为这一任务能否完成，将最终决定市场化改革和经济增长方式转变的成败。
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