论析政府预算存在的若干缺陷，本文主要内容关键词为：预算论文,缺陷论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、预算形式
预算形式是反映预算内容的载体。它涉及预算的编制、审批和执行等诸多环节。就目前我国的预算形式而言，其中存在的两个问题已影响到政府预算的全过程。
其一，是预算形式不稳定。从1990年开始采用新的预算形式以来，尽管在总体上均属复式预算，但具体形式一直处于多变状态之中。90年代初政府编制的预算为经常预算和建设预算；而从90年代中后期开始政府则不再明确地编制复式预算，而以一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支取而代之，使得这三部分预算收支在形式上既不同于一般意义上的复式预算，又不完全等同于普通的单一预算，有不伦不类之嫌。
其二，是预算形式缺乏法理基础。《中华人民共和国预算法实施条例》第二十条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算，国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算”。很显然，无论是将政府预算编成经常预算和建设预算，还是将政府预算概括为一般预算收支、基金预算收支和债务预算收支，这至少在形式上与前述法规的界定相距甚远，更何况在这些收支中社会保障性收支尚未得到应有的反映。而且，按照常规，复式预算是依据性质的不同划分预算收支的，但一般预算收支和基金预算收支，却因在性质上相互雷同，以致其区分的界限模糊不清。由此可见，目前我国预算形式既不符合相关法规，亦有违常理。
基于以上分析，笔者认为规范预算形式已成为强化预算管理的当务之急，而政府预算形式的规范化则有赖于回到依法行政的轨道。这就是，摒弃目前对预算收支的“三分法”，按照预算法实施条例的要求，将复式预算分编成公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和政府债务预算。其中公共预算应反映除社会保障外的一切消费性预算收支；国有资产经营预算应包括来自国有资产的预算收入和形成国有资产的所有预算支出；债务预算的收入则为当年政府债务收入，这些收入除去用于还本付息外，其余额则构成国有资产经营预算的一个收支来源。
二、预算内容
要建立社会保障预算，就需要将社会保障基金纳入预算管理，这就涉及到预算的内容。从目前我国国家政府预算所反映的内容看，预算收支范围过于狭窄已成为规范预算管理的重大障碍。自1996年以来，尽管各级政府在强化预算外资金方面作了大量卓有成效的工作，如中央财政将部分政府基金纳入预算管理，但大部分以政府名义收取的基金和收费仍游离于预算管理之外，政府预算已失去了公认的完整性。狭窄的预算收支范围既弱化了应有的预算监督，亦削弱了政府预算的宏观调控能力。因此，在事实上，财政预算的肢解已不再仅仅是一种耸听的危言。因此，当前大有倡导振兴预算之必要，而振兴预算的重要举措之一就是要扩大预算收支范围，丰富政府预算内容，其中当务之急则是应将社会保障基金纳入预算管理。
从长远来看，要规范预算内容，就必然要将大部分以税费形式存在的预算外资金纳入相应的政府预算之中，这又涉及税费改革问题。就目前政府出台的税费改革办法而论，“一清，二转，三改，四留”的思路尽管清晰可行，但依据笔者的见解，此思路存在明显的缺陷。人们不难设想，如若干各级政府依然我行我素，继续大量甚至越权审批各种收费项目，那么对现有的政府收费进行清理、转型又有何价值呢？由此可见，实施税费改革的首要前提是冻结政府对各项非经营性收费的审批。至于因此可能而致的部门经费短缺，理应由普通预算拨款解决。从近年来预算收入的增幅来看，以部分税收收入增量来弥补前述经费之不足，是完全可行的。只有冻结收费，才能推进税费改革；惟有依赖税费改革，方可真正实现政府预算的完整性原则。
三、预算编制
在界定预算收支范围和确定预算组织形式之后，本文再来考察预算编制方面存在的问题。这集中体现为预算编制的依据不够科学、客观。目前我国预算的编制基本上采用基数法，此法虽简单易行，但因施行基数法的实质是编制增量预算，因此其不足显而易见：首先，它易于形成支出刚性，不利于预算支出总量与结构的调整；其次，它往往使各预算单位对“基数”重视有余，而对资金使用效益却过问甚少；再次，基数法一般难以准确反映预算单位对经费的实际需求，在实际执行中可能导致追加预算支出，从而软化了预算约束。显然，要从根本上克服这些弊端，对增量预算的修修补补已无济于事，这也意味着：零基预算的实施不应再囿于某个地区或某个部门，全面推广零基预算已属大势所趋。
四、预算监督
比较而论，预算监督是政府预算活动最为薄弱的环节。这主要表现在，预算监督主体不到位或缺位。从理论上讲，既然政府预算是全民的预算、公开的预算，那么所有的公民和组织都可视为预算监督的主体。但在实践中，预算日常监督的法定主体主要限于两类，即同级人大及其常务委员会、各级审计机关。即使这两类监督主体也存在一定缺陷，例如在乡镇一级，因不设常务委员会，因而人大对预算的日常监督实践上是一纸空文。再如，由于审计机关是同级政府的组成部门，因此在对同级预算进行预算监督时难以保证其应有的独立性。
鉴于上述状况，笔者认为，为强化预算监督，在近期应对人大及审计机关作更精确的定位。就各级人大而论，宜在加强已有的预算质询的基础上，建立对同级预算的定期检查制度。就各级审计机关的隶属关系而论，应改变审计机关隶属同级政府的做法，或将其改由上级审计部门垂直领导，或将其划归同级人大管辖，以减少审计机关在依法行政中所受的阻扰。从长远来看，应真正实现政府预算监督主体的多元化，即最终形成专门机关、社会公众和舆论媒体三位一体的预算监督格局。为此，必须逐步而又适当地扩大有关部门所发布的预算信息，从而为全方位的预算监督创造必要的条件，进而使我国的预算成为名符其实的公开预算。
五、预算年度
在政府预算制度中，预算年度是一个细节问题，但恰恰是在这一问题上也存在缺憾。由于我国的预算年度从元月1日开始， 而各级人大例会大多在3月份举行，因而正式预算的审批与执行则是在3月份以后的事。由此可见，在我国预算年度1／4左右的时间里，政府预算对实际预算收支的指导作用是缺位的。而解决这一问题的根本对策则是，将预算年度由目前的历年制改为跨年制。鉴于笔者对此已有专门的文章加以研讨，故不再赘述。