共享税收模式下的政府间金融资源配置：中德比较分析_转移支付论文

共享税模式下的政府间财力配置——基于中、德的比较分析，本文主要内容关键词为：财力论文,政府论文,模式下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      中图分类号：F811.2 文献标识码：A 文章编号：1001-6260(2015)04-0071-09

      随着“营改增”改革向纵深推进，中国增值税收入占全部税收收入的比重将极有可能再次回复到30%甚至以上的水平，整个共享税的收入规模也会随之越来越大。到目前为止，尚看不到中国有任何大幅缩减共享税收入规模的迹象。在较长一段时期内共享税都将保持较大规模的情形下，如何处理好政府间财力配置过程中的一些问题，对中国构建和谐、稳定的政府间财政关系来说是非常重要的。

      一、共享税模式下中、德政府间财力配置的基本框架

      各国的政府间财力配置都是通过政府间税收收入的划分和政府间财政转移支付来实现的。①在当今世界的主要国家中，中国与德国是少数几个实行以共享税为主体进行政府间税收收入划分的国家，而且中、德两国都存在某种形式的横向财政转移支付；中国是一个单一制国家，而德国是一个联邦制国家，但它在国家结构形式上却呈现出逐步增强的单一制趋势(Voigt，1989)。基于这样或那样一些共同点，对中、德两国在共享税模式下的政府间财力配置进行比较分析，探寻德国统一前后政府间财力配置过程中的变化、缘由及其与中国的差异，对中国下一步的财政体制改革无疑是有所裨益的。

      中国现行政府间财力配置的基本框架是由1994年分税制财政体制改革确定下来的，德国以财政平衡为主要特征的政府间财力配置体制则是在1969年确立的。就具体内容来看，中国和德国的政府间财力配置均由三个层次构成。中、德第一层次的政府间财力配置都是以共享税为主体的政府间税收收入的划分，两国的共享税不仅规模均较大②，主要的共享税税种也都是增值税、个人所得税和公司所得税等，而且两国大部分的共享税收入大体上都是按既定的比例和属地原则在中央政府和地方政府之间进行划分。中国第二层次的政府间财力配置是政府间纵向转移支付，具体由税收返还、一般性财政转移支付和专项财政转移支付构成；从1979年开始实施的“对口支援”体制，具有较强的横向政府间转移支付的性质，虽然在现行财政体制中没有体现出来，但它事实上也构成中国一个相对独立层次的政府间财力配置。与中国第二、三层次的政府间财力配置顺序不同的是，德国是先通过极具特色的州际横向财力平衡机制进行第二层次的政府间财力配置，然后再通过联邦非对称纵向补充拨款进行第三层次的政府间财力配置(参见表1)。与德国有三个正式层次的政府间财力配置不同的是，中国的政府间财力配置只有共享税收入的分配和政府间纵向财政转移支付两个正式的层次，“对口支援”只是一种非制度化的政府间财力配置渠道。德国的基本法和财政平衡法等对三个层次的政府间财力配置作出了明确的规定，形成了较为健全的制度安排；而中国一直没有出台相关的法律来对政府间财力配置进行必要的规范，到目前为止，中国只有共享税和政府间纵向财政转移支付方面的行政规章，与“对口支援”相关的制度规范仍付之阙如。

      

      正式建立之后，德国政府间财力配置的基本框架也经过多次调整，其中调整幅度最大的是两德统一后“统一法案Ⅰ”(Solidarity Pact Ⅰ)所确定的1995年将原东德各州纳入财政平衡机制和“统一法案Ⅱ”(Solidarity PactⅡ)所确定的2005年的改革。尽管如此，德国每一个层次的政府间财力配置的制度框架却始终保持稳定，共享税的范畴、基本分配办法以及横向财政平衡的基本运行步骤等都没有发生过大的变化，这可以说是德国政府间财政关系处理较好的一个重要原因。而中国在1994年分税制改革后的20年间，政府间财力配置调整一直是财政体制改革的重心，先后进行了多次大大小小的调整：第一，共享税的外延不断扩大，不仅在2001年进行了个人所得税和企业所得税分享改革，而且又在2012年启动了“营改增”，使得现行政府间税收收入划分的基本格局不得不进行重大调整；第二，税收返还的外延不断扩大，除增值税、消费税“两税”返还之外，又新增了所得税基数返还和成品油税费改革税收返还；第三，“过渡时期转移支付”、“一般性转移支付”、“均衡性转移支付”、“财力性转移支付”等多个概念的先后登场，也从某个侧面反映了中国政府间纵向财政转移支付制度的频繁变动；第四，对口支援实施的范围、规模和力度都有了很大的扩展。相应制度安排的频繁调整，使得中国政府间财力配置格局始终处于变动之中，既影响了地方政府职能的正常行使，也导致地方政府因难以形成一个稳定的利益预期而无法消除短期行为。

      二、中、德两国共享税收入分配的比较分析

      虽然中、德两国大部分共享税税种采用的收入分配方法和原则大体相同，但在最为重要的共享税税种——增值税的收入分配上却存在较大的差别。在中国，增值税按照75%：25%的比例在中央与地方政府之间进行分配，地方政府根据属地原则获得归本级政府所有的增值税收入。相比较而言，德国增值税收入分配的方法和原则较为独特，对归州政府所有的增值税收入如何在不同州之间进行分配作出了精巧的安排。德国将属州级财政所有的增值税收入中的75%按人均增值税额与各州的居民人数来进行分配；而另外的25%部分则用于州际财政平衡，分配给那些财政收入能力较弱的州，凡是人均税收能力低于既定标准的州都有资格从中获得补助，这部分收入的分配被称为“增值税预平衡”。由于增值税是由消费者负担的与消费支出直接相关的税收，正常情况下人口越多，相应的消费就越多，缴纳的增值税也就越多(朱秋霞，2005)，因而德国将归州所有的大部分增值税收入按人口进行分配较好地体现了受益原则，符合公平分配的要求。与德国属州级财政所有的75%的增值税收入按照目的地原则进行分配不同的是，中国是按照生产地原则在不同地区之间分配归地方所有的增值税收入的。增值税是可以实现转嫁的，所以按照生产地原则在不同地区间进行增值税收入的分配很容易因为地区产业结构的不同而发生地区间税收收入的转移，这种税负输出极不利于地区间财力均衡配置目标的实现。

      

      注：从1998年开始，为缓解地方财政困难，德国联邦与州政府同意地方政府参与增值税共享，分享比例固定为每年2.2%；与此同时，每年也预留一定比例的增值税用于联邦政府的养老基金，1998年为3.64%，1999-2004年为5.63%。剩下的增值税收入再按表中所确定的比例在联邦政府和州政府之间进行分配。

      资料来源：Jan Werner,Anwar Shah,"Fiscal Equalisation in Germany",http://info.worldbank.org/etools/docs/library/241116/FiscalEqualisationInGermany.pdf.

      德国的财政平衡法还规定，如果联邦与各州的财政收支出现足以影响各自平衡关系的变化时，可以通过联邦和州政府之间的磋商来对增值税的分享比例进行调整，分配比例的调整具体取决于联邦和州财政收支的变动。虽然是可以调整的，但在统一之前增值税分配比例的调整幅度并不大。在德国的财政平衡体制正式确立后的1970年，增值税在联邦和州政府间的分享比例为70%∶30%。直到两德统一前，增值税在联邦和州政府间分享比例的调整幅度均不大(参见表2)，20年间仅渐进调整了5个百分点，这在一定程度上反映出统一前德国的政府间财力分配具有稳定性。统一之后，德国却不断调整增值税的分享比例。在制订“统一法案Ⅰ”的1993年，增值税的分享比例就由1990年的65%：35%调整为63%：37%；而在东部各州正式被纳入财政平衡机制的1995年，又对增值税的分配比例进行了一次幅度较大的调整，州分享的比例一下子上调了7个百分点，一年后再次上调5.5个百分点。此后，州增值税的分享比例继续提升，到2004年达到50.4%(参见表2)。州分享增值税比例的大幅提升，主要是因为原东德各州被纳入财政平衡机制加重了原西德各州的财政负担，提高州的增值税分享比例实际上是对西部各州的一种补偿(Gunlicks，2005)。在相当长一段时间里，德国都限定人均税收收入低于全国平均水平92%的州才有资格参加属于州所有的增值税收入25%部分的分配。在统一之前，西部财力状况相对较弱的下萨克森、莱茵兰—普法尔茨和石勒苏益格—荷尔斯泰因等州都可以从增值税预平衡中获得一定的补助，而统一后由于东部各州的加入，拉低了德国的人均税收收入水平，使得原先可以参加增值税收入25%部分分配的一些西部州失去了分配的资格，这引起部分西部州的不满。正是在这种背景下，德国“统一法案Ⅱ”确定从2005年开始所有人均税收收入低于全国平均水平的州都可以参与州所有的增值税收入25%部分的分配，而且分配给各州的具体数额也不再是州人均税收收入与全国平均水平92%之间的差额，改为按线性累退方法来确定。

      作为共享税体系中的主体税种，德国增值税收入的分配有效承担了财政平衡的功能，它不仅被用来调整联邦与各州之间的财力平衡关系，而且也构成德国横向财政平衡体制的一个重要组成部分。然而，中国增值税收入的分配仅具有在各级政府间划分税收收入的功能，对属于地方所有的增值税收入的分配不具备类似于德国的横向平衡功效。③这种差异的出现主要是因为两国增值税收入分享的制度安排不同所造成的，而增值税采用的分配方法和原则恰恰是影响政府间横向财力分配的重要因素。当然，也应注意到统一后德国对增值税预平衡制度所进行的一些调整，在一定程度上降低了再分配的力度，同时也弱化了增值税作为最重要共享税税种的财政平衡功能，但却缓解了政府间的财政利益矛盾。

      三、中、德两国政府间横向财力配置的比较

      在联邦政府与州政府分配共享税的基础上，德国还通过制度化的州际横向财政平衡体制由财政状况相对较好的州根据财政平衡法的规定拿出部分税收收入分配给财政状况较差的州。德国的横向财政平衡机制对如何测算各州的税收能力和财力需求、哪些州应成为州际横向财政平衡的贡献者及其贡献数额的确定、哪些州可以成为州际横向财政平衡的补助者及其补助数额的确定等都作出了明确的规定，为其取得较好的平衡效果提供了制度保障。尽管德国的横向财政平衡机制在统一前取得了不错的效果，但统一后由于社会经济条件发生了变化，也不得不进行一些调整，这主要体现在横向财政平衡相对规模的缩小、对具体的分配办法进行调整和引入激励机制等三个方面。

      统一之前，横向财政平衡在德国政府间财政转移支付中占据着重要的位置，其绝对和相对规模都远超过联邦政府对州的拨款。1985年，原联邦德国州际横向财政平衡的规模为13.17亿欧元，占全部政府间财政转移支付的比重为61.2%，而联邦政府的纵向拨款仅为8.35亿欧元，占全部政府间财政转移支付的比重为38.8%。直到德国统一前的1989年，原联邦德国州际横向财政平衡占全部政府间财政转移支付的比重仍高达56.9%。在统一当年，德国横向财政平衡的相对规模就开始下降；仅仅两年之后，联邦政府拨款的绝对规模就已经超过了横向财政平衡，横向财政平衡的相对规模也缩减至45.9%。东部各州正式加入横向财政平衡机制的前一年，横向财政平衡的相对规模进一步降低为28.6%，虽然此后十多年间德国横向财政平衡的相对规模有所回升，但基本维持33%左右的规模(参见图1)，无法再与统一前超过60%的水平同日而语。

      

      图1 德国横向财政平衡机制相对规模的变迁

      资料来源：http://www.bundesfinanzministerium.de/Web/DE/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Laenderfinanzausgleich/laenderfinanzausgleich.html。

      统一后德国州际财政平衡在整个政府间财政转移支付体系中的相对地位之所以发生根本性的改变，一个重要原因在于统一前后德国州际社会经济差距发生了较大的变化。统一前，德国各州之间的社会经济发展水平虽然也有一定的差距，但并不是非常大，这就为顺利推行横向财政平衡体制提供了极为有利的前提条件。然而统一后德国州际社会经济差距拉大了许多，东、西部各州间税收能力的差距也随之凸显出来，这可以用1995年德国各州人均税收收入能力来说明。在原西德的10个州中，只有4个州的人均税收收入低于全国平均水平，而且差距都控制在全国平均水平的20%以内；而原东德的6个州的人均税收收入全部低于全国平均水平，除柏林外，其他各州的人均税收收入都只相当于全国平均水平的30%～40%(参见表3)。虽然德国东、西部间存在巨大的经济差距和财政差距，但在东部各州正式加入财政平衡体制之后，它就可以根据规定要求西部各州通过州际财政平衡进行税收再分配，将其原先只有全国平均水平30%～40%的税收能力提高到法定的水准，这就意味着富裕地区要比统一前牺牲多得多的自有财力来援助贫困地区，这直接导致原西德财力状况相对较弱的几个州因为财政平衡体制较多地关注原东德各州而得不到援助，从而不可避免地对获得较多财政平衡资源的东部地区产生不满。巴登—符堡腾、巴伐利亚和黑森等西部三州先后于1998年和1999年向联邦法院提起诉讼，要求对新的财政平衡法进行“法规范审查”，看它是否违反了基本法的相关规定(梁志建，2006)，就是东、西部各州之间财政利益冲突激化的具体体现。这不仅导致地区间利益矛盾与冲突加剧，德国将东部各州纳入财政平衡机制以帮助其提升税收能力的目的也没有实现，最终的结果反而是它们比原西德的一些相对较穷的州更依赖于财政平衡机制(Gunlicks，2005)。正是在这种背景下，德国不得不改变过于依赖州际财政平衡的做法，逐年缩小横向财政平衡的规模，转而更多地依靠联邦政府拨款。

      

      东、西部各州间的利益冲突，也促使德国对横向财政平衡的分配办法进行调整。在东部各州于1995年正式加入州际财政平衡机制后的10年间，富裕州和贫困州一直按照财政平衡法的规定通过州财力和州财力需求之间的比较来确定贡献额或补助额。体现州财力与州财力需求之间对比关系的平衡指数大于1的州有义务作出贡献，而平衡指数小于1的州则有权利获得补助。承担贡献责任的富裕州按照跨越式阶梯状的贡献率进行贡献，平衡指数在100%～101%之间的州要贡献出超过其财政需求部分的15%，平衡指数在101%～110%之间的州要贡献出超过其财政需求部分的66%，平衡指数在110%以上的州要贡献出超过其财政需求部分的80%。在这种分配方法下，德国各州的税收能力发生了较大的改变。1995年，德国人均税收收入水平排名靠前的西部六州，在经过横向财政平衡后大部分的排名均靠后，尤其是原先排名第二的黑森州甚至变为垫底(参见表3)，这直接引致黑森联合巴登—符堡腾、巴伐利亚等部分西部州提起针对横向财政平衡机制的司法诉讼，并最终促使“统一法案Ⅱ”的出台。根据新的法案，2005年后，富裕州贡献金额的计算改为轴对称线性累进方法(Farber and Baranova，2008)。在这一方法下，汉堡、黑森、巴伐利亚等主要财政贡献州的边际财政贡献率均有较大幅度的下降，如汉堡在2005年前的边际财政贡献率高达94.70%，而在调整之后下降为63.62%(参见表4)，从而有效降低了州际横向财力平衡的再分配效应。德国减缓横向财政平衡机制再分配的力度，可以说在相当大程度上是德国东、西部各州之间财政利益冲突的结果。

      

      2005年“统一法案Ⅱ”实施之前，德国的横向财政平衡体制对富裕州和贫困州增加新的税收来源都没有激励作用，有德国学者甚至认为这是对州提升税收努力程度的一种惩罚。④从2005年开始，德国在横向财政平衡体制中引入了激励机制，在计算各州的税收能力时，与上年相比税收收入增加额超过平均数的部分，有12%可以不计入税收能力指数(Lenk and Kaiser，2004)，这相当于允许富裕州保留部分税收收入增加额在本州使用，从而提高富裕州加强税收征管的积极性。德国在“统一法案Ⅱ”中对横向财政平衡机制分配方法的调整，就是力图通过适当控制再分配的力度，从而在一定程度上缓解东西部各州之间的财政利益冲突。

      与德国体系化的横向财政平衡机制不同的是，“对口支援”只是一种非制度化的政府间财力配置渠道，到目前为止，中国仍没有出台相关的法律法规来对其进行必要的规范。长期以来，中国“对口支援”体制中的支援主体和受援对象都是由行政手段确定的，具体的任务往往由上级政府来指定；而且，在实施过程中，支援主体应拿出多少自有财力用于对口支援，也缺乏明确、客观的标准，贫困地区获得对口支援的数额常常取决于经济发达地区的财政经济状况、地区间的相互关系，有时甚至是当地领导人个人的自由裁量，具有很强的主观性和随意性(王玮，2010)。这些也就决定了“对口支援”体制在平衡地方财力方面的作用既不明显，也不确定。

      在共享税和横向财政平衡并存的情形下，非常容易产生政府间的财政利益矛盾和冲突，因为在以共享税为主体进行政府间税收收入的划分本身就极易围绕着收入分成比例产生纠纷，而横向财政平衡“劫富济贫”的性质更是决定了在其实施过程中各地区间的利益冲突和矛盾是不可避免的。正因为如此，德国建立起了健全的政府间财政利益协调机制。德国政府间财力配置过程中出现的冲突和矛盾，首先通过行政或立法协商来调节，如果得不到解决就会寻求宪法法院释宪或裁决等司法救济途径，这些机制较好地化解了矛盾，有力地支持了财政平衡体制的运行。遗憾的是，中国到目前为止还没有建立起相应的政府间财政冲突和矛盾的协调机制。

      四、中、德政府间纵向财政转移支付的比较

      德国联邦纵向拨款具体包括为平衡州际间财力而给予贫困州的拨款、联邦政府特别补助、对部分属于州和地方事权范围的重要支出及投资项目的拨款、对州的部分负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行的拨款和“共同任务”补助等。从性质上看，德国联邦政府的纵向财政转移支付主要采用的是无条件拨款或一般性转移支付的形式，只有“共同任务”补助等少数几项属于有条件拨款，而且规模都不大。

      1994年分税制改革以来，中国政府间纵向财政转移支付的结构一直处于变动之中。1994年，一般性转移支付占全部转移支付的比重为39%，1995年上升为44%，但此后几年又呈现出下降趋势，1999年这一比重仅为28%。进入21世纪后，一般性转移支付在中国整个政府间纵向财政转移支付中所占的份额又有所攀升，到2005年达到54%的水平，然而此后有小幅度的波动，到2013年这一比重又回复到57%(参见图2)。尽管中国一般性转移支付的相对规模在曲折中提升，但在分税制改革以来的大部分时间内，专项转移支付从总体上看仍是政府间财政转移支付的主体。1994-2013年间，专项转移支付在政府间纵向财政转移支付中所占比重的平均值为55.5%，而同期一般性转移支付所占比重的平均值只有44.5%。

      

      图2 1994-2013年中国政府间纵向财政转移支付的结构

      资料来源：李萍(2010)；全国财政决算(2010-2013)。

      在政府间纵向财政转移支付中，专项转移支付指定了资金的具体用途或附加了条件，有利于强化中央政府对地方政府的调控，其与财政集权较为契合；而地方政府对通过一般性转移支付获得的资金有较大的自主权，所以一般性转移支付的分权色彩较浓。中央政府掌握着共享税的立法权，只是将共享税的收益权和征管权与地方政府部分共享，因而共享税体制突出的是财政集权。政府间纵向财政转移支付以一般性拨款为主体，在很大程度上可以说是德国在以共享税为主体政府间财力配置框架下寻求财政集权与分权之间平衡的结果。分税制改革后，在共享税规模不断扩大的情况下，政府间纵向财政转移支付在大部分时间内仍然以专项拨款为主，使得中国政府间财力配置的集权程度偏高。未能在政府间财力配置过程中实现集权与分权之间的某种平衡，可以说是中国财政体制不得不经常大幅度调整的原因之一。

      作为第三层次的政府间财力配置，德国联邦纵向拨款承担着在增值税预平衡和州际横向平衡的基础上发挥最后平衡各州财力的功能，它与前两个层次的政府间财力配置间的配合较为紧密；不仅如此，德国共享税收入的分配与横向财政平衡机制之间的衔接也较为精细。各层次政府间财力配置相互间的衔接与配合，是德国取得较好横向财政平衡效果的一个重要原因。相比较而言，中国不同层次的政府间财力配置之间没有相应的关联机制，缺乏应有的协调与配合。一直以来，中国的政府间纵向财政转移支付不仅与地区间对口支援之间缺乏有机的联系以及必要的分工，而且与中央国家机关实施的对口支援也没有形成很好的配合；此外，中国共享税收入规模的扩大及其分配没有与对口支援体制以及政府间纵向财政转移支付联系起来。三个层次的政府间财力配置没有形成应有的合力，在制度源头上决定了中国财政体制的平衡效应不是很好。

      五、共享税模式下中国政府间财力配置的政策选择

      在共享税保持较大收入规模的情形下，中国更应寻求实现政府间财力配置框架的基本稳定，以制度化的方式在以共享税为主体的模式下处理好政府间的财力配置问题。⑤为了在共享税模式下实现政府间财力的均衡配置，首先应加快税制改革，为共享税体系自身的稳定创造必要的外部条件，然后再在此基础上调整政府间财力配置的制度安排和政策取向。

      1.赋予共享税收入分配一定的横向财政平衡功能

      既有实践清楚地表明，地区间的财力平衡不仅体现在政府间财政转移支付上，调整共享税收入的分配办法也可以在一定程度上起到调节地区间收入再分配的作用，只要制度设计得当，共享税收入分配的平衡功效也是不可忽视的。过去，中国共享税的收入分配极少考虑横向财政平衡的问题。实际上，在共享税的收入规模非常大的情形下，如果共享税收入分配没有或很少顾及横向财政平衡的话，那么想通过其它层次的政府间财力配置来实现横向财政平衡几乎是不可能的，因而赋予共享税收入分配一定的横向财政平衡功能，是非常必要的。

      要赋予共享税收入分配一定的财政平衡功能，首先，可以考虑归地方政府所有的增值税收入中的大部分采用目的地原则在不同地区之间进行分配。分配原则的改变虽然有助于实现横向财政公平，但这也不可避免地会对现行增值税的征收管理体制产生一些冲击。其次，可以考虑在归地方政府所有的增值税收入中确定一定的比例专门用于横向财政平衡。实施之初，这部分收入的比例不应太大，待分配方法成熟之后再逐步增加这部分收入的比重。最后，可以明确增值税收入在中央和地方政府之间的分配比例可以在一定范围内进行调整，这就使得增值税的分配具有一定的弹性来应对随时可能发生变化的财政经济状况，从而避免对整个政府间财力配置体制进行大的调整。当然，应对在什么情况下可以调整增值税收入的分配比例以及调整的具体幅度等问题要作出明确的规定，以避免围绕着分配比例产生持续的讨价还价。

      2.对“对口支援”体制进行适当调整

      作为一个相对独立的政府间财力配置渠道，中国的“对口支援”体制存在横向财政平衡效应不佳、缺乏应有的规范性和足够的科学性以及多头管理等问题，在新的社会经济形势下亟须进行适当的调整。然而，“对口支援”体制的改革不应以其为基础建立横向财政平衡制度。

      德国的实践清楚地表明，横向财政平衡机制的有效运行是有条件的，⑥并非所有推行分税分级财政体制的国家都可以仿效其建立横向财政平衡体制。中国是一个地区经济差距非常大的国家，通过横向财政平衡体制来实现区域均衡发展目标所面临的难度和复杂程度远比德国要大得多，而且中国目前也没有建立能够有效解决政府间财政利益冲突和矛盾的制度化途径。横向财政平衡机制“劫富济贫”式的直接再分配，是导致政府间财政利益矛盾和冲突的重要原因，而且再分配的力度越大，政府间财政利益矛盾和冲突就越严重。从这个角度看，为了缓解政府间的财政利益矛盾与冲突，中国在政府间财力配置过程中也要适当控制再分配的力度，慎重决定是否正式建立横向财政平衡机制。如果盲目建立起横向财政平衡机制，不仅财政平衡体制缩小贫富地区间差距的积极效应得不到发挥，而且也会导致地区间财政关系紧张甚至是严重的对立。中国对口支援体制一个可能的改革方向就是将其定位为临时性的应急措施，仅在发生特大自然灾害或突发事件时才启用它(王玮，2010)。

      3.注重不同层次政府间财力配置的协调与配合

      为了取得较好的财政平衡效果，中国不同层次的政府间财力配置必须加强协调与配合。首先，作为第一层次的政府间财力配置，共享税收入规模以及分配方法的调整，都要考虑到对其他层次政府间财力配置以及最终的财政平衡效应所产生的影响。其次，政府间纵向财政转移支付的分配不仅要建立在共享税收入分配的基础之上，而且其结构也要与共享税为主体相适应。在共享税收入规模越来越大、集权色彩越来越浓厚的背景下，中国政府间纵向财政转移支付应逐步缩小专项拨款的规模，向以一般性拨款为主体转变，这是政府间财力配置实现集权与分权某种平衡的需要。最后，在对“对口支援”体制进行改革的过程中，要理顺其与政府间纵向财政转移支付之间的关系，并对现行对口支援项目分类分项进行相应的裁撤或归并入政府间纵向财政转移支付体系中，统一由财政部门按照规范化、科学化和民主化的要求用于地区财政平衡和公共服务均等化。

      4.建立相应的政府间利益协调机制

      在政府间财力配置过程中，只要进行财政收入的再分配，政府间的利益冲突与矛盾就是不可避免的，它是无法人为消除或压制住的。从积极意义上说，政府间的财政利益矛盾与冲突是推动财政体制改革的重要动力，但其破坏作用也是客观存在的。为了确保共享税模式下政府间财力配置体制的顺利运行，就必须建立制度化的政府间财政利益协调机制来化解矛盾和冲突。

      在现阶段，像德国一样通过司法途径来协调中国政府间的财政利益冲突与矛盾并不太现实，因为中国既没有这方面的司法传统，也没有用来支撑司法救济体制运行的财政法律体系。在相当长时间内，中国还是应主要依靠行政和立法协商来解决政府间财政利益冲突与矛盾。目前，行政协商可以由各级政府主管财税的行政首长和各级财政部门主要官员组成的政府间财政委员会来完成，而立法协商则可以交由各级人大常委会的预算委员会来组织实施。当然，中国要加快完善政府间财力配置方面法律法规的步伐，这既是规范政府间财力配置的基础，也是协调政府间财力配置过程中利益矛盾与冲突的需要。

      ①由于税收是市场经济条件下的唯一基本财政收入形式，税收收入占财政收入的比重一般都在90%以上，因而本文中的“政府财力”仅涉及税收收入，而没有将债务收入、产权收入和收费收入等其它收入形式包括进来。

      ②近年来，中、德两国共享税收入占全部税收收入的比重均保持在3/4左右。在这一情形下，共享税在各级政府税收收入中所占的比重必然也比较高。2013年，共享税收入(含名义上是地方税而实质是共享税的城市维护建设税、印花税和营业税等)在中国中央政府和地方政府税收收入中所占的比重分别为70%和79.1%；而1992财政年度，共享税收入在德国联邦政府和州政府税收收入中所占的比重也分别达到71.8%和86.7%。

      ③分税制改革以来，我国地区间人均财政收入的差异虽然呈现出一定的收敛态势，但仍然非常显著，而且远大于地区间人均GDP的差异(马骁等，2012)。地区间人均财政收入的差异远大于地区间人均GDP的差异，表明除地区经济发展水平外，以共享税为主体的政府间税收收入划分在地区间人均财政收入差异的形成过程中起到了较大作用。

      ④Jan Werner,Anwar Shah,"Fiscal Equalisation in Germany",http://info.worldbank.org/etools/docs/library/241116/FiscalEqualisationlnGermany.pdf.

      ⑤这并不意味着中国的政府间财力配置将一直实行以共享税为主体的模式。

      ⑥从德国的情况来看，横向财政平衡机制的有效运行至少包括单一民族国家、地区间的社会经济发展差距不是非常大、以宪政化的方式来处理本国的政府间财政关系、建立有完善的矛盾协调机制以及有健全的财政管理体系并具有较强的财政管理能力等方面的前提条件(王玮，2010)。

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