乡镇党委书记公推直选的调查与思考——以陕西省南郑县湘水镇为例，本文主要内容关键词为：南郑县论文,陕西省论文,为例论文,党委书记论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D267.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-3909（2007）11-0038-05
中共十五大以来，党的农村基层组织建设和乡镇一级各项改革稳步推进，“公推直选”作为乡镇一级人事制度改革的一个新的亮点正在受到各方关注，由四川、江苏等省率先试点并逐步推广的乡镇党委班子公推直选，作为近年来农村基层党内选举改革的探索与创新，初步显示了其示范效应，为加强和改进党的基层组织建设和促进党内民主发展注入了新的活力。与四川毗邻的陕西省汉中市近年来积极探索基层党建创新之路，于2005年4—5月间在南郑县湘水镇进行了镇党委书记、副书记公推直选试点，产生了陕西省第一位公推直选的镇党委书记，为推进陕西党建和干部人事制度改革迈出了重要一步。
一、公推直选的过程和基本做法
（一）组织筹备
在乡镇一级进行公推直选试点，是汉中市委下达给南郑县的一项党建创新工作任务，这在其他地区虽已有成功先例，但要在南郑真正落实好，还需结合本地特点，进行精心组织和筹备。为此，县委决策和组织者们着力从试点地的选择、试点方案的制订和相应工作机构的设置等方面进行策划和组织准备工作。2005年3月，南郑县委在组织部门关于全县乡镇领导班子和干部队伍建设现状综合分析的基础上，通过县委常委会议专题研究，借鉴四川等地的经验，结合南郑特点，决定把党委书记空缺、班子成员团结和谐、党员和干部群众素质较高、经济社会发展基础较好，具有参与吸引力的湘水镇，作为公推直选的试点单位。同时，在认真领会中共十六大和十六届四中全会精神的基础上，经过调研论证，反复酝酿，以《中国共产党章程》、党政领导干部选拔任用工作条例、基层组织选举工作暂行条例等为基本依据，制定了体现科学性和可操作性、规范性和实效性的实施方案——《关于公推直选湘水镇党委书记、副书记工作的实施意见》（简称《实施意见》），对公推直选的目标要求、基本原则、职位职数、任职资格条件、选拔范围、公推直选时间、方法程序、组织领导等事项予以明确规定，并于3月底以县委文件形式正式下发。经县委讨论研究，为确保试点工作有序开展，成立了专门工作机构——公推直选工作领导小组（简称公推领导小组），负责具体组织实施工作。
（二）宣传动员
南郑县委关于公推直选《实施意见》的发布和公推领导小组及其工作机构的成立，标志着公推直选试点工作全面展开。广泛宣传动员，营造良好氛围，成为公推直选工作机构成立后的第一项任务。4月1日和4月18日，县委和公推领导小组分别在全县和湘水镇召开动员大会，全面部署安排公推直选工作，使全县各级党政组织、干部和湘水镇党员、群众全面了解和认识公推直选试点的意义，激发广大干部群众的参与热情。与此同时，公推办积极利用广播电视、党建网站、报刊等媒体发布公告，广泛宣传，并印发宣传材料、标语，将书面公告张贴到全县30个乡镇所在地，使试点工作家喻户晓。
（三）参选报名和实地调研
从4月中旬开始，符合条件的干部持本人身份证、学历证和近期照片等相继到公推办报名。截至报名结束时间，共有48人报名参选，其中男42人，女6人；乡镇干部27人（包括湘水镇4人），县直部门及其他单位21人；参选人员中科级干部2人，副科级21人，一般干部25人。最后经公推办对参选资格进行初审，公推领导小组会议审查，42名干部符合竞选条件（其中竞选书记副书记人数分别为16人和26人），确定资格有效，并通过电视和书面形式发布公告，公示7天，审查结果也由公推办书面通知本人。参选人员确定并公布后，公推领导小组根据《实地调研方案》，于4月25—30日，统一组织42名参选人员自带行李，集体食宿，在湘水镇23个村、12个驻镇单位进行实地调研，了解湘水的自然状况和经济、文教、社会发展及党建状况，在此基础上，各人根据自身实际，撰写竞职演讲稿，为公推大会上的竞争做好准备。
（四）公开推荐正式候选人
根据公推直选工作日程安排，5月16—17日，公开推荐湘水镇党委书记、副书记大会在湘水镇机关召开。湘水镇机关全体干部、村党支部书记、村主任、村民小组长、驻镇单位负责人、本镇市县镇党代表、人大代表等292人作为推荐人参加大会。会议通过了《公开推荐办法》，参选人员以抽签确定次序，在公布简历后，依次上台发表竞职演讲，回答推荐人现场提问，最后推荐人以票决方式，按得票多少分别取前2名为书记、副书记候选人。原湘水镇副镇长陈江涛、镇长李先成分别以144票、134票被推为书记候选人，县城建局大河坎城建监察大队副队长肖智强（119票）和团县委干部王雪平（77票）被推为副书记候选人。之后，县委组织部组成考察组，对4名候选人进行深入考察，着重考察其德才和廉政情况等。在认真听取了其所在单位干部群众和其他部门的意见，确无异议后，经公推领导小组研究，正式确定了4人的正式候选人资格，并予公示。
（五）直接选举、批复结果
经过精心组织，湘水镇党委书记、副书记直选大会于5月26日在湘水镇机关大院正式召开，全镇462名正式党员中有395人参加大会，参会率超过85％，符合有关选举规定。会议程序与公推大会相似，首先由公推办介绍候选人简历，然后候选人按抽签所定顺序上台演讲，回答党员现场提问并相互提问。在通过直选大会选举办法后，参会党员无记名投票，当场计票并公布选举结果。李先成以319票当选镇党委书记，陈江涛竞争书记失利后，作为副书记候选人，与肖智强、王雪平竞争，最后，陈江涛、王雪平分别以279票、256票当选为副书记，选举结果及时公示后，县委按组织程序发文予以批复，当选者正式任职。
二、公推直选后的社会反响与初步效果
湘水镇公推直选党委书记、副书记，这在全国并不新鲜，但在陕西还是第一次，因此这项活动始终受到多方关注，引起不小的反响，新华社和《陕西日报》等中央和省市多家媒体跟踪报道，省市组织部门也给予重视和关注，其效果也有初步显示。
（一）公推直选冲击了干部队伍建设中的固有观念，得到县乡村各级干部的肯定和支持
对于公推直选，一开始还有一些干部不大理解，存在疑虑，但经过进一步了解和体验后，给予了充分肯定。据县委基层办陈兴云主任讲，公推直选在县委机关干部中反响良好，参选干部们认为这有利于打破以往论资排辈的传统，使人才脱颖而出，也有利于杜绝干部任用中的不正之风，是广大干部所希望的，深得人心。一些参选干部对《当代陕西》杂志社记者表示，这次是真正的公正公平竞争，不管能不能被选上都服气。一开始曾有些想不通的原镇长李先成在当选书记后与笔者座谈时说，自决定参选后，就感到压力很大。如果落选，可能表明我这个干了多年的干部没才能，也可能表明在某种程度上试点是不成功的。现在当选后压力依然很大。公推直选同样在村组干部中得到充分肯定和支持，一些村支书说，过去谁当领导一纸命令就定了，干部对群众的想法漠不关心，谁当领导群众也不关心。如今把选举权全交给了党员群众，竞选人要与群众面对面，要了解群众，这是多年没有的情况。一些村干部还表达了他们在乡村干部评价标准上的变化，认为按部就班、“维持会长”式的干部已不适应时代变化，不受群众喜欢。现在要选年轻的、有创新意识的致富带头人。[1] 从上述不同方面干部的反响来看，经过公推直选，广大干部的观念正在发生实实在在的变化，公推直选这项改革举措，也体现和反映了各级干部对干部队伍建设新的愿望和要求。
（二）公推直选受到广大农村党员和普通群众的欢迎
公推直选作为一项干部人事制度改革，其目的就在于使推选出的干部为广大群众认可和满意，而要做到群众认可和满意就需要群众的知情和充分参与。湘水镇试点成功的原因就在于广大农村党员和群众的积极参与和支持。由于公推直选把推荐权、选举权完全交给了党员群众，在试点的两个多月时间里，经过宣传动员，广大党员和群众，尤其是湘水的党员和群众，表现出较高的参与热情。公推直选两次大会期间，群众给予了极大关注。李先成告诉笔者，直选对老百姓影响很大，那几天群众都在议论，感到湘水镇从来没这么热闹过，上级来人从来没这么多过。但群众的关注并不是为看热闹，而是对人选的关注。这种关注既表现为广大党员对自身民主权利的珍视和认真行使，也表现在他们对竞争者的现场考评过程中。根据南郑县公推办的统计，5月16、17两天的公推大会，“按计划应到会299人，实际第一天到会292人，第二天到会291人。”在5月26日的直选大会上，“30％的外出务工党员主动回镇参加会议，21名老弱病残党员坚持到会行使选举权利，6名年近80岁的老党员在年轻党员的搀扶下到会履行义务，远远超过了参会正式党员人数必须达到80％以上的要求。”[2] 一位参加直选的老党员表示，自己当了几十年党员，“这次让我行使权利，选举当家人，这机会谁都不愿错过。”[1] 直选大会期间，党员们积极提问，所提问题都是涉及产业结构调整、重点项目建设、基础设施、干部队伍、基层组织建设等关系湘水镇发展的大问题，而无涉任何个人利害。
（三）湘水试点的成功，作为干部人事制度改革和基层民主建设的又一试验，得到县市党组织的充分肯定
公推直选在湘水镇的成功试点，实际也是全国范围内这一改革试点范围的扩大，其意义已超出一乡一县，不只是是否推选出了组织放心、群众满意的乡镇一把手，更主要的是它对干部人事制度改革、农村民主建设未来发展的深远影响。正是从这一更高层次，县、市两级党组织对公推直选的创新意义给予了充分肯定。作为这次试点的决策者和指挥者，郝宗友书记从多个方面肯定了试点的意义：“试点成功的主要意义就是给了干部公平竞争的平等机会”。“若能在一定范围推广，对乡镇组织建设会有重要影响，传统模式可能被打破，使干部有压力，也会调动他们的积极性；有助于有序推进党内民主”。“直选是一种参与途径的有益探索，有利于在更大范围发现干部，也有利于增进党群干群关系”。我们提出“组织定规则，群众来推荐，赛场选良才”，实际效果也表明，湘水镇已走出了“上面定调子、组织提名单、代表画圈圈”的旧框框。汉中市委组织部副部长王永安在其文章中也明确肯定：“这次公推直选是探索中国特色干部选用机制的大胆尝试，是加强基层政治文明建设的成功实践。”[3]
（四）公推直选使当选干部感受到了广大党员群众的要求与期望，促其围绕群众关心的热点难点问题调整工作思路，初步显示了公推直选的社会效果
湘水镇通过公推直选，产生了群众满意、组织放心的党委领导班子，这只是试点本身的直接结果。它所具有的更多功能能否释放出来，这项改革探索能否进一步扩大和推广，还需要时间和实践来检验。正如郝宗友书记所说，直选并不能包治百病，关键要看实际效果，直选出的干部能否胜任要用时间来检验。根据县委安排，除三位新当选的书记、副书记外，原党委其他委员不变，组成新一届党委，副书记陈江涛代理镇长。走马上任后，如何逐步解决群众关注的突出问题和兑现承诺，成为新班子调整工作思路和开展工作的中心议题。为此，新班子经过认真研究，将党员和群众在公推直选期间提出的73个问题归纳为党建、经济结构调整、重点项目建设、干部队伍、基础设施建设、村组干部报酬、村级遗留问题等7个类型，逐一分析排比，确定解决方案。针对这些问题，在最初两个多月时间里，他们主要从机关工作制度和干部作风建设、道路建设、学校校舍修建、集镇自来水入户、粮食直补款的发放、村党支部换届、防汛抗旱和镇机关党员先进性教育等八个方面开展工作，并取得一定进展和成效。
三、需要思考和解决的几个问题
（一）某些操作环节需要继续完善，这是公推直选探索走向成熟并推广的重要基础
公推直选作为现有体制内的改革探索，不可能对现存干部体制有太多的突破，加之现有制度本身的不完善之处，因而它在试验中存在操作上的不足和疏漏也在所难免。然而民主的实现及其程度毕竟要通过制度的运作来体现，需要完备的操作环节和程序，要落实在细节上。在这一层面上，细节决定成败的道理仍然是适用的。湘水镇的试验，其总体方案和操作程序应该说还是较为完整妥当的，但其某些环节上的不足也应引起注意。一是在县委下发的《实施意见》中，对于拟公推直选的职位、职数有明确规定，而对该职位的职责未予明确，这在一定程度上致使人们没有选人的明确标准，不能把参选者和候选人的现场表现与相应职位的职责要求联系起来，进而判断其是否有能力、能力大小及能否胜任。郝宗友书记在与笔者座谈时也指出，现在看来，现场提问中对书记副书记的职责应有固定的必答题。这虽是指公推和直选环节而言，但它无疑又与方案中的职位确定问题密切相关，只有先明确职责，才能设计好固定的必答题。与此相应，直选产生的职位的任期、党委会的组成（即书记以外的原党委委员是保留还是重新产生）也应明确。二是公推和直选两次大会投票，均未设单独的“填票处”，现场操作中某人若认为需要秘密填写选票，可在会场外合适的地方填票。虽说填票处不会人人都用，也未必多数人需要，但它对于选举的“秘密原则”的实现是一个重要保障，有利于选举人更好地行使其选举权。另外，也没有为不识字者提供方便的“咨询和代填票处”。这些环节和程序的完善，将使公推直选更为公开、公平，为其成熟和推广奠定基础。
（二）直选后的相关配套改革和制度建设，应及时提上日程，这是促进公推直选功能发挥和党内民主发展的重要保证
公推直选的意义，从根本上讲，就在于选人用人的过程公开化，但这还只是整个干部队伍建设和管理中的一个环节和方面。直选后干部的管理、监督如何操作，如何保证当选者兑现其承诺，公推直选应有功能如何发挥，及在此基础上怎样通过进一步改革发展党内民主，这些都需要相关方面的配套改革继之而起，需要进一步加强党内各项制度建设，乃至国家领域的祖应制度建设。一是公推直选后干部的考核评价问题要因势而变。要通过考核评价，真正把干部对上级组织负责与对基层党员群众负责结合起来，考核评价必须走出传统模式。其最主要的就是要落实广大党员对干部的评议权，现有一些群众评议干部的操作方式需要进一步规范；要将德、能、勤、绩、廉几项考核标准结合农村实际而具体化，便于操作；要将考核评价与相应职责联系起来，明确区分党政不同职责，提出不同的政绩要求。所有这些又以充分保证广大党员和群众的知情权、参与权为基础，党务公开也就势在必行。二是党委书记、党委会、党代会、党员大会各自的职能及其相互关系必须规范、明确。由于党委书记（包括副书记）不再由党代会产生，而由党员大会直接产生，因而党代会的作用及其去留、党委书记和党委会直接对谁负责等问题不能不成为现实问题，党员大会仅仅是起选举作用还是有其他作用，同样将摆在面前。而这些问题都是现有各种规章制度所无法解决的。三是对党委书记、副书记的监督罢免如何操作，需要明确。虽然党章规定了党员有监督罢免权，但如何操作并无具体规定，党内监督条例的有关规定只涉及地方委员会中委员（包括纪委委员）的罢免权和对委员的罢免，既不适用于罢免书记等领导者，也不适用于乡镇这样的基层组织，更未涉及党代表、普通党员的罢免权。即使要参照，也无明文规定的具体操作程序。而直选后又不能不明确罢免的操作问题，因为没有任何形式可以保证直选产生的干部一定称职或不犯错误。近来浙江等地已在探索启动罢免程序问题，应当予以重视。尤其还需注意的是，过去那种由上级组织调动或中止下级党委领导人或委员工作的做法，若继续用于直选产生的干部，那么，直选的意义和民主的真实性可能会被削弱。因此，公推直选的完善，离不开相应的配套改革和制度建设。
（三）党员权利的进一步保障，是公推直选走向完善的关键所在
公推直选作为一项改革，其本身就是为了落实和保障广大党员的知情权、参与权，是在干部任用上将推荐和选举权交给了党员，湘水的试点成功也得益于对这些权利的保障措施。但从方案设计和操作过程中，我们仍能看到在党员权利保障的公平性、全面性上仍有不足。一是干部参选和竞争的公平性不足。从方案规定看，书记、副书记都是差额选举，但差额比例不同，书记是2∶1，副书记则是3∶2。这样规定是基于“关键是选好一把手”这一基本考虑，同时也为了组织操作便利，因而副书记差额比例不宜过大。但对于参选者来讲，显然其当选的机会和概率大不相同。即使这一差额比例能够理解和接受，但将书记竞争中落选者转为副书记候选人，这一做法也未必合理。这实际是给了参与书记竞争的人两次机会，对竞争副书记的候选人来讲似有失公允。二是普通党员的推荐权和被选举权未能给予公平的保障。乡镇党委书记的产生，按理说本乡镇全体党员最有资格和权利决定，也应在本乡镇党员中产生。也即，按照选举政治的逻辑，全体党员（当然指正式党员）均有选举权、被选举权，并根据选举的平等原则，应受同等保障。具体到湘水的公推直选来讲，就是所有有选举权的党员都有对候选人的推荐权、选举权，也享有被选举权。但从实际方案和操作过程来看，许多普通党员未能参与公推，只参与选举，这对其意志的充分表达来讲未必合适。更需注意的是，许多农村党员没有被选举权。《实施意见》中关于资格条件的许多规定，尤其是“国家正式干部”这一条件，把除本镇机关干部以外的广大普通党员、村组干部排除在外。与此相反的是，全县符合条件的国家正式干部均可报名参与竞争，而他们绝大多数又非湘水镇的党员。这样就不能不出现一个悖论，本镇党员没有资格竞选党委书记副书记，而非本镇党员没有选举权却有被选举权，尽管对此可以用党政干部选拔任用条例中的任职地域回避原则来解释，但它不符合民主选举的逻辑也是事实。
（四）党政不分的延续，成为公推直选改革的先天缺陷，对乡镇改革的负面影响将继续存在
乡镇党委书记公推直选作为体制内的一种渐进改革，深受既存体制影响，其中一个重要方面就是其方案和操作仍有“党政不分”的痕迹。如前已指出，在职位设置上，没有明确书记、副书记的职责，其核心就是乡镇党委书记等党组织领导者在“党要管党”这一根本问题上的具体职责不明，他相对于人大、政府领导者在本地社会发展中居何地位、有何权力、承担什么责任，实际仍是模糊的。而从操作过程来看，实际又是以政务要求来评价和取舍参选者。参选者到湘水实地调研、发表竞职演说，接受现场提问和做出承诺，主要都围绕农村产业结构调整、基础设施建设、文教卫生工作等行政事务来进行，前文提到的湘水镇领导班子所归纳的党员和群众提出的7类问题，大部分属于政务而非党务的范围。对此，有关人员的解释是，主要考虑到农村实际，党务工作“虚”多“实”少，对群众吸引力不大。这自然有一定道理，但党政不分观念之深，也由此可见一斑，它对改革的负面影响也的确不小。若持续下去，党政职责混同，以党代政将会加剧，政府职能转变难以加快。更为实际的是，如果像有些地方一样，党委书记与乡镇长都实行公推直选，那么如何区分二者？因此，明确党政职能的分工，实现党政关系的转型，不能不是公推直选需要解决的重要问题之一。
（五）试点成本的降低需认真研究，这是关系到公推直选能否推广的重要现实因素
从我国改革二十多年的实际来看，先试点、再推广、后普及已成为改革的基本模式，公推直选同样也是这样。而各项改革之所以能够推广和普及，就在于总结试点成功经验的同时，不断降低试点的成本。公推直选作为一种探索和试点，其成本也需研究。从湘水的试点来看，其成本是多方面的，包括投入了的大量的人力、物力、财力和精力。整个试点过程历时两个多月，环节众多。参与具体工作的不仅有公推办工作人员，还有众多的镇和村组干部，镇领导包片，机关干部包村、包组、包人，逐村逐户落实到村组干部和每个党员。宣传动员、交通通讯、组织调研、参会人员误工补贴等，都是必不可少的开支项目。甚至为解决山区群众交通不便，直选大会前公推办“统一安排车辆接送参会党员。”所有这些当中，最主要的就是经费和组织资源的投入。就经费来讲，每一个环节都有相应开支，最大的开支可能就是公推和直选两次大会的组织工作。从组织资源来讲，全县干部中相当一部分参与了竞争，涉及众多单位和部门的人事变动。原湘水镇落选者的安排，新进入湘水镇当选者原单位的空缺等等，都需相应调整。这从人数、范围等方面来看，都是不小的组织资源投入。因为试点仅仅是一个镇党委书记的补缺选举，若是全县30个乡镇同时进行正常换届选举，按目前试点的投入，其成本无疑极其昂贵。联系到农村外出打工党员增多、山区交通不便等实际，及因此而增加的组织工作的难度，改革成本的确不容小觑，也不能不成为重要的现实制约因素。
乡镇党委书记公推直选，作为执政党党内选举改革和推进党内民主的探索之举，其试点范围正在逐步扩大，湘水是这一发展进程中的又一范例，一些新的试点也正在继之而起。随着试点经验的积累和有关问题的解决，我们有理由相信，公推直选这一新举措将更为成熟，在促进党内民主发展方面将能起到越来越大的作用。