抗日战争时期国民政府的战时建制，本文主要内容关键词为：抗日战争论文,国民政府论文,战时论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（内蒙古大学历史系 张胜男）
[内容摘要]抗日战争时期国民政府的战时建制对抗战的进程有一定的影响。战时建制随着日本侵华的加剧，逐步确立完善。中央建立起高度集权化的运行机制，实行党政军一元化领导，加强军事化程度，把军事置于高于其他国家建设的绝对中心地位。省政府实行党政联合原则，推行地方自治和新县制，进一步控制基层政权。成立民众训练机构，部分地出现了“全民皆兵”的局面。战时国民政府从中央到地方的机构设置主要是用来充分动员全国一切人力、物力和财力资源，以服务于艰苦卓绝的战争需要。同时，战时建制存在着严重弱点，而且随着战争的进程表现得日趋严重，最终导致国民政府在大陆的失败。
[关键词]国民政府 战时建制 集权 军事化
日本发动侵华战争，妄图实现其自明治维新以来征服中国的最高国策。在民族危机空前严重的关头，中国各民族、各阶级、各政治派别（只有极少数汉奸除外）共同进行了规模空前的抗日战争。国民政府在外交和内政上表现出新姿态，不断调整内外政策，以适应民族战争的需要。抗日战争时期国民政府的战时建制在一定程度上不同于战前和战后，这在抗战史的研究中应是一个不容忽视的问题。国民政府的战时建制对抗战胜利有一定的积极作用，同时也存在严重弱点和消极影响。
一、战时国民政府的中央建制
国民政府政权体制的确立经过比较复杂的改进过程。1928年8月， 国民党二届五中全会决定结束“军政”时期，进入宪政时期，确定了“以党训政”的原则。同年10月，国民党中央执行委员会党务委员会通过《国民政府组织法》，整个国家事务采取合议制，国民政府设置主席一人，兼任中华民国陆、海、空军总司令，设置行政、立法、司法、考试、监察五院，各院彼此独立。公布法律与命令，需由主席会同五院院长共同署名。以后，由于国民政府主席权力增大，1931年12月，国民党四届一中全会修正《国民政府组织法》，削减主席职权。“国民政府主席为中华民国元首，对内对外代表国家，但不负实际政治责任，并不兼其他官职。”〔1 〕取消国民政府主席提请任免五院院长及指挥五院之权。1931年5月，国民政府《中华民国训政时期约法》的公布， 标志着国民政府政权体制的形成。其基本格局是：国民党与国民政府的关系表现为以党治国，以党训政。“中国国民党全国代表大会代表国民大会行使统治权”，全国代表大会闭幕期间，“选举、罢免、创制、复决，四种政权之行使由国民政府训导之”，“行政、立法、司法、考试、监察，五种治权由国民政府行使之”〔2〕。 国民党中央执行委员会政治会议是联系国民党和国民政府的总枢纽。国民政府主席是国民政府的最高代表和国家元首，五院是国民政府的主体核心机构，国民政府军事委员会是最高军事机关。国民政府根据孙中山民权思想建立起“权能分治”的运行体制，虽然有时仅仅表现在形式上。
1931年以后，随着日本侵华战争的加剧，国民政府的机构设置逐渐变化。1938年，中国国民党临时全国代表大会召开，完成了向战时建制的转变。战时建制经过以后若干次调整和充实趋于完备。
国民政府的战时建制具有高度集权特征。“诚欲增强抗战之力量，必先整顿领导抗战之机制，而改进党务与调整党政关系，乃为急不容缓之图”。“改善各级领导机构，使之简单化、合理化，并提高行政效率，以适应战时需要”。为此，改变了委员会合议制的组织原则。首先，中央党部确立领袖和总裁制度，统一指挥，“俾此革命集团有一稳固之重心”。临时全国代表大会修改党章，在总章第四章总理之后增加总裁一章，规定设立总裁、副总裁各一人，由全国代表大会选举产生，“总裁代行第四章所规定总理之职权”。在抗战非常时期，“全国人民且须在全国最高统帅领导之下，齐一步骤，共同奋斗以争取最后胜利。本党领导全民族抗战，全党党员更须在伟大统帅领导之下，齐一步骤，共同奋斗，故领袖制之恢复，实为时代迫切之要求”〔3〕。其次， 调整党政关系，改变党政两个重心的状态，中央“以党统政”，省及特别市“党政联合”，县“党政融化”，即“融党与政”。这样，极大地强化了国民政府统治的集权制度。中央执行委员会“授权蒋中正同志统一党政军之指挥，负抗战建国之大任。举国一致受其领导，以向于必胜必成之光明大道而迈步前进”〔4〕。 蒋介石获得党政军各项最高领导职务和权力，国民党其他军政要员也获得比较集中的权力，如张群在国民政府迁都重庆后出任行政院副院长，同时兼国民政府军事委员会副委员长和重庆行营主任。国民党中央体制具有一元化特征。
在高度集权化的运行机制中，尤其加强军事化程度，表现在强化国防机构上和实行党政军一元化领导。强化国防机构最突出的行动是设立战区。1936年，国民党军事委员会规定，战争爆发后在可能作战的地区构筑国防工事，设置阵地，将全国划分为山东区等十个战场及五个警备区。1938年春，淞沪会战后，根据战争形势，“力谋持久抗战及适应作战需要起见”，在军事上进行重新调整和部署，划分国军战斗序列为第一、二、三、四、五、八战区和武汉卫戍总司令部、西安行营、闽绥靖公署、军委会直辖兵团等〔5〕。武汉、广州失守以后， “敌我全般态势，已大有变更”，为了立于有利地位，重新划分战区分别为第一、二、三、四、五、八、九、十战区、鲁苏战区和冀察战区〔6〕。 经过持久抗战，1944年冬，敌我力量发生重大变化，再度调整战斗序列为第一、二、三、五、六、七、八、九、十战区、冀察战区、驻印军、陆军总司令部（由四个方面军组成）、地方绥靖部队和军委会直辖部队〔7 〕。集中设立战区，对抵抗日本的侵略进攻有一定的作用。
同时，国民政府在实行党政军一元化指挥和领导方面进行不断的机构调整。1936年7月，在国民党五届二中全会上，为整顿国防， 特设置国防会议，讨论国防方针、国防外交政策、国家事业与国家庶政的协进事宜，关于战时的组织、国家总动员等国防重要问题。军事委员会委员长担任议长，行政院院长为副议长，中央军事机关各长官、行政院关系各部长、中央特别指定之军事长官为会员〔8〕。 可见国民政府对国防建设已给予充分重视。1937年3月，改设国防委员会。同年8月，撤销国防委员会，设立国防最高会议，为国防最高决策机关，蒋介石亲任国防最高会议主席。1938年3月， 国民党临时全国代表大会通过《在抗倭战争中必须举国一致，一切建设以军事为中心，以期完成国军建设案》，“吾人本于从抗战中求自立、自存、自强之信念，也必须于抗战中求国军创建之完成，以奠定并巩固国家民族自由独立之基础。故今日一切建设，无论其为心理的、物质的、社会的、政治的、建设的，均应绝对的以军事为中心，而次第其缓急，权衡其取舍，齐一其步趋，课责其效率。”“必须从根本上树立‘国防第一’之精神，以全民觉醒之努力，创建保卫国家民族之新武力，亦即于艰贞险阻之战争过程中，求光辉灿烂之三民主义的国家之实现”〔9〕。 国民党把军事置于高于其他国家建设的绝对中心地位。1939年1月， 国民党五届五中全会设国防最高委员会，“统一党政军之指挥，并代行中央政治委员会之职权。中央执行委员会所属之各部会及国民政府五院、军事委员会及其所属之各部会，兼受国防最高委员会之指挥。”国民党总裁担任委员长，委员长“对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施”〔10〕。国民政府修订制度，变动机构人事，一步步向军事化发展。国防最高委员会的设立，使权力高度集中和统一，以利于统一管理、统一指挥和作战。这是国民政府为抗战而实行的重要举措之一。在中国民族抗战的严峻紧急关头，国民政府建立以军事为中心的一元化领导机构，表明国民政府在一定程度上将抗战作为第一位战略目标，国家一切建设服从于战争需要。
二、战时国民政府地方制度的改革
国民政府在加紧战时中央集权的同时，对省、县、乡等地方政权也推行一系列改革措施，使地方政权机构具有比较明显的军事化特征。
第一，在省政府实行党政联合原则，加强省部的党政军一元化领导。抗战时期，“各战区司令长官掌握全战区的军政大权，兼该战区内最大一个省的主席，已成惯例”〔11〕。程潜于1938年1 月出任第一战区司令长官，3月，兼河南省政府主席，11月出任军委会副参谋总长， 卸去原职务。卫立煌出任第一战区司令长官，1939年9月， 兼河南省主席。孙蔚如任第一战区副司令长官，第四集团军总司令，兼陕西省主席。闫锡山于1937年8月，任第二战区司令长官，1938年3月，兼山西省主席。李宗仁于1937年10月出任第五战区司令长官，1938年1月， 兼安徽省主席。李品仙于1937年11月出任第五战区副司令长官，兼第十五集团军总司令，1939年11月，任豫鄂皖边区游击总司令、安徽省主度、国民党安徽省党部主任委员。陈诚任第六战区司令长官兼湖北省主席、三青团书记长、中训团教育长。朱绍良任第八战区司令长官兼甘肃省主席。傅作义任第二战区副司令长官兼绥远省主席、绥远省党部主任委员等等〔12〕。从上述情况可以看出，战时省部具有基本相同的特征：战区司令长官或某集团军总司令，兼任战区内较大省份的政府主席，或者同时兼任省党部主任委员。在党政军三者之间，主要侧重于军事和政府工作，由于战时的环境，在军政二者之间更侧重于军事。绥远省当时充分地实现了一元化领导，傅作义任绥远地区党政军三要职，负责党部、军部及其政府的大政方针、人事、经济工作。干部的任免，由傅作义根据“整体干部”要求决定。“荐任级干部，必须由傅作义亲自核准；委任级干部，则由任用单位报请省政府核准加委。”〔13〕委任级和荐任级干部在任职前后在绥干团受训，傅作义任绥干团主任。绥远省政府为宣传群众、组织群众、动员人力物力财力支援抗日战争，成立了省、县、区、乡四级战时动员委员会，傅作义兼任战时动员委员会会长。省、县、区、乡四级政府与省、县、区、乡四级战时动员委员会两套机构同时并存。省级领导及各厅长兼任动委会委员；各县县长兼县动委会委员；区长兼任区动委会委员，区公所由动委会指导监督。战时动员委员会掌握着实际权力。绥远省的情况表明战时建制服务于民族抗战。
第二，加强地方基层组织建设，推行地方自治。国民政府原有地方基层组织处于较松散状态，不利于动员、组织民众抗战。1935年11月，国民党五届五中全会通过《切实推行地方自治以完成训政工作案》，由于地方党政当局缺乏密切联系，影响了自治前途，为了加快自治进程，“必须将官办自治改为民办自治，将土劣自治改为革命自治，而其真正地方自治始有彻底实现之可能。”为此，采取一系列措施，设置组织委员会、民众训练委员会、保甲委员会、合作委员会、户口委员会等机构，把推行地方自治作为省党部的首要任务。采取一系列措施：训练党员积极推行地方自治，“对于行政官吏、公务人员，施以党义之基本训练”，以达到“以党训政”、“以党监政”的实效。上级党部对政府负责人员施以党义训练，训练合格者由上级政府任命〔14〕。同时全力训练军队，使军队具有国家民族意识，明确国民党的主义、政纲及政策，信仰领袖，服从长官。从而更好地维持地方秩序，实现国民政府的国家“统一”。1938年，中国国民党召开临时全国代表大会，加强沦陷区地方政权建设。根据战时要求严格委任县长，县长为自卫团之最高领袖，统一训练地方自卫组织。县自卫武装团体精锐人员编为县保安团，必要时与正规军联络，协助作战。训练一般民众的救护、侦察、情报、交通、防空、破坏等军事知识。推行兵役制，集中全国人力、物力、财力以适应战争时期的非常需要。建立起政、军、民一体化的新政治机构，强化人民自卫抗战力量，统一人民抗战意志，全民守土抗战。
国民政府推行新县制，进一步加强控制基层政权。1938年10月，国民党中央执委会和国防最高会议决定在四川、湖南、江西、贵州、陕西等省各选一两个县试办新县制。1939年6月， 蒋介石在中央训练团党政训练班作《确定县以下地方组织问题》的讲演，明确了自上而下推行新县制的原则。国民政府要求全国不分前方后方，在两三年内普遍实行新县制，战地各县要求提前完成。县为地方自治单位，县下设乡、乡下设保、保内设甲。县内各级执行机关为县政府、乡公所、保办公处。县内设有各级民意机关，分别是县参议会、乡民代表会、保民大会、户长会议。设立各级武装组织：县国民兵团、乡国民兵队、保国民兵队、甲国民兵班，分别由县长、乡长、保长、甲长担任团长、队长和班长。在教育方面，乡设中心学校，保设国民学校，分别由乡长、保长兼任校长。县长及县政府军事、社会、教育科长必须由经过中央训练合格的党员担任，乡长、保长及工作人员也必须经过训练，合格才可担任。国民党五届五中全会决议进一步指出：本党应力求在乡村社会力量之发展，以乡村为发展组织与宣传之主要对象，于乡村社会中深植本党之势力，并于工作进程中吸收其忠实勇敢之党员，以建立本党的农村干部。力谋党的下层组织之健全〔15〕。新县制的推行，国民政府把地方的政治、经济、武装、教育及民众组织等结合在一起，基本实现了地方自治，加强了地方的各项建设，加强了中央与地方的协调和统一，从而也加强了国民政府对基层政权的控制。到1943年底，川、康、滇、黔、桂、粤、闽、浙、皖、赣、湘、鄂、苏、鲁、晋、绥、豫、陕、甘、宁、青等21个省基本上实现了新县制。
第三，国民政府组织成立民众训练机构，部分地出现了“全民皆兵”的局面。“九一八”事变后，国民政府开始动员民众，建立民众组织，以应战时需要。1932年3月，国民党召开四届二中全会， 要求“各省市党部，除指导各该下级党部努力工作外，于必要时，应协同各省市政府尽量扶助当地民众团体组织，并进行地方御侮自卫事宜”〔16〕。组织、扶助民众团体，协助军事活动，进行地方自卫。在1935年国民党第五次全国代表大会上进一步发展了动员、训练民众的思想，要从根本上培养国民复兴民族的意识与能力，并规定培训的方法：“于普遍教育外，加紧国民军训工作，应以大中小学校学生及一般民众为对象”〔17〕。中央党部设置“全国国民军事训练设计委员会”，中央党部计划一切，授命于各级党部监督促进，领导权属各中央党部，通过对民众的培训，增强民众的民族意识，锻炼民众的能力体魄，使民众具有普通作战的技能，大敌当前，力图实现“全民皆兵”。“抗战之胜负，不仅取决于兵力，尤取决于民力。民力之发展与民权增进相为因果。故组织民众训练民众，为发展兵力之必要工作，亦为增进民权之必要条件。”〔18〕在抗战期间，组织民众，进行政治和军事训练，实现民众的自卫能力和自治能力，确实为当务之急，成为当时国民政府的要政之一。比如绥远省当时从事训练民众的活动，采取寓兵于农，兵农结合的方式，进行普遍训练，支援战争，配合战争。同时人民也有安定和温饱的生活保证。正如毛泽东所指出：“兵民是胜利之本”，“战争的伟大之最深厚的根源存在于民众之中”。这正是动员民众、组织民众、发展伟大的民众力量的深刻意义。
三、民族抗战与国民政府战时建制
抗日战争是中国近现代史上第一次取得完全胜利的民族解放战争，中国人民付出了巨大的民族牺牲，彻底战胜了日本法西斯，为人类的进步事业做出了卓越贡献。这主要是中国人民浴血奋战的成果，同时，国民政府的战时建制，具有一定的作用。
国民政府的战时体制在中央和地方都表现出党政军一元化的趋势，其中军事机构占有更加重要的地位。这样的机构设置主要是服务于战争。民族敌人的政治力、经济力和军事组织力都大大强于长期积贫积弱的中国，只有充分动员全国一切人力、物力、财力才能战胜强敌。集权体制具有落后性和封建性，但在当时极为特殊的情况下并不一定就没有积极作用，当然并不否认其消极影响。
民族抗战需要战时的高度集权和一元化领导。任何国家在反侵略战争时一般都要实行战时体制，中国进行反侵略战争更是如此。中国共产党在抗战时期并不反对必要的权力集中。始于清末的地方割据长期以来一直延续着，成为中国政治生活中的一种奇特现象，对中国社会政治的进步、经济的发展及其文化交流造成极大的危害。1928年12月，张学良“东北易帜”，南京国民政府形式上统一了中国，但国民政府内部各派系及地方实力派的争斗并没有因“统一告成”而结束，争权夺利的斗争更为加剧。拥兵自重的地方军阀与中央长期对抗，为了抗战，需要统一各派势力。集中国力是实现民族独立的基本前提和条件，战时建制暂时平息了各种矛盾，集中全国力量投入战争。各派政治力量捐弃前嫌，共同抗战。国民党内各派势力结束纷争，出任要职。各地区统一军事号令，战略战役统一部署，互相配合，中央号令可以在各地有效地贯彻执行，加强了中央控制全国的力度。正是民族抗战的伟大事业，使绝大多数地方实力派能够团结在国民政府共同抗战的旗帜下，服从其领导；对于国民党政权，正是其多年来实现“统一”的难得机会。但国家统治权力的高度集中和统一主要是抗日战争的需要。
地方集权，减少编制，同样有利于战争。国民政府经过多年作战，以1930年中原大战作为标志，真正的“统一”告一段落。不到一年，遭受日本的侵略，日本侵华严重损害了中国人民的利益，对国民党统治机构也造成严重的危害。国民政府来不及重建便进入战争状态。从中央到地方，机构重叠，缺乏效率，不能正常运转，力图将地方权力收归中央，加强地方自治。同时，军队缺乏训练，国民政府实行保甲制，加强地方武装，“全民皆兵”以保卫国土。南京政府从建立之日起就倡导“自治”，改革地方机构，1939年推行“新县制”将地方自治推向一个新阶段。
国民党五届二中全会提出所谓“近代国家”组织，“其精神尤在于力量之统一与纪律之严明。世未有力量涣散而可以御侮者，亦未有纪律废弛而可以建国者。今日全国上下试欲攘外御侮，均须爱护十载艰辛牺牲换来之统一局面。在教育上、组织上能训练纪律，则国民可以团结而不散漫，国家自然增强其力量；在政治上、军事上能尊重纪律，则中央与地方乃能如身之使臂，臂之使指，而割据封建之残余形态，可以一扫而空”〔19〕。在一定程度上平息了各种矛盾。只有各地方在中央统一管辖之下，中央号令才可以在各地区、各战区有效地执行，才能集中全国的财力、物力和人力在战略战役上统一部署，在抗日战争时期的特殊环境里，长期积贫积弱的国家才能够取得反侵略战争的胜利。
战时国民政府的一元化领导不同于专制政体，1937年9月， 随着抗日浪潮的到来，终于成立了国防参议会。1938年7月， 国民参政会宣告成立。国民参议会允许其他党派以个人名义参加（不承认其党派立场），其职权为：通过决议、建议、听取报告及询问、调查、初审国家预算等，其活动由国民党把持。虽然只是咨询机关，有若干的不完善、不合理、不深入之处，有很大的局限性，但与十年内战相比，国民政府向着民主、团结、抗日的方向前进了一大步，在中国这个封建专制长期统治的国度里，真正民主的实现，不可能一时完成，更何况正在战争环境中。中国共产党认为，国民参政会的召开，“表示着我国各党派、各民族、各阶层、各地域的团结统一的一个进展”，将起到“进一步团结全国各种力量为抗战救国而努力的作用”。因此“将以最积极、最热忱、最诚挚的态度去参加国民参政会的工作”〔20〕。
在肯定国民政府战时建制积极作用的同时，不能忽视其消极方面的影响。比如借战时建制力图削弱、统一地方势力，进行扰民活动，对人民的民主要求缺乏诚意，特别是始终不忘消灭代表人民利益的中国共产党及其领导下的人民武装力量等等。战时建制的积极作用随着抗日战争的进程在减弱，而消极影响不但没能得到克服，而且其弱点越来越严重地暴露出来。在即将战胜日本法西斯之时，国民政府将政策的重点放在战后与中国共产党的决战上，以完成战前没能完成的“统一”。所以，尽管战时建制从决策到历次改进到付诸实施都具有一定的合理性，但在中国人民取得了民族解放事业完全胜利后不久，国民政府在大陆遭到彻底失败。
本文于1995年9月1日收到。
注释：
〔1〕〔4〕〔8〕〔9〕〔10〕〔14〕〔15〕〔16〕〔17〕〔18〕〔19〕荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册，光明日报出版社，1985年版，第119、475～486、417、492～494、563～564、326～329、553～554、151、315、468、409页。
〔2〕《中国现代史资料选辑》第3册，第71页。
〔3〕张其昀：《（国民党）党史概要》第3册，台北中华文物供应社，1979年版，第890页。
〔5〕〔6〕〔7〕何应钦：《八年抗战之经过》， 《国民党研究资料丛书：抗日战争时期国民党战场史料选编》第1册， 浙江省中国国民党历史研究组编印，第59～69、87～94、151～173页。
〔11〕赵荣声：《回忆卫立煌先生》，文史资料出版社，1985年版，第176页。
〔12〕汪新等著：《南京国民政府军政要员录》， 春秋出版社， 1988年版。
〔13〕李福祺：《抗日战争时期的绥远省政府》，《内蒙古参事》第3集，1988年。
〔20〕《六大以来——党内秘密文件》（上），人民出版社，1980年版，第965页。
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