面临新型城镇化的三个规划转型问题，本文主要内容关键词为：城镇化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国城镇化发展进入高速拓展阶段，城市化率(城镇人口占总人口比率)大大提高，2012年达到52.6%。快速城市化实现城市规模和城市空间的迅速扩张。1990-2000年我国城市建设用地面积扩大90.5%，而2000-2010年，城市建设用地面积扩大83.41%；北京的建成区面积由2000年的488
增长到2011年的1231
，上海从550
增长到886
，广州则从431
上升到990
。 与此同时，城市空间的持续扩张往往是以新城建设为载体的。据不完全统计，2000年以来，27个省市区规划建设新城/新区748个，规划总面积高达2.7万
(邹德慈，2010)。而且，地方政府热衷于圈地造城的城市发展模式。数据显示，调查的12个省的156个地级以上城市中提出新城/新区建设的有145个，占92.9%；12个省会城市共规划建设了55个新城/新区；在144个地级城市中，有133个提出要建设新城/新区，占92.4%，共规划建设了200个新城/新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城/新区。 30多年的快速城市化过程表明，目前我国的城市规划是一种城市规模快速扩张的规划。2013年全国新型城镇化工作会议提出，“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”。可以预见，今后城市规划将从扩张规划向存量规划和缩量规划转变，更多关注城市内部空间的优化、城乡公共服务设施均等化等方面。 因此，本文的研究分别从宏观机制、人口规模和城市管治模式三个方面，分析面临新型城镇化我国城市规划和经济建设中可能出现的变化和特征，探讨城市规划由扩张性规划向内部空间结构优化转型的机制，为我国未来城市规划提供研究的思路和方向。 1 宏观机制：从外生动力转向内生动力 城镇化和经济增长是相辅相成的两个过程，经济增长带来社会生产率的提升是城镇化的内驱动力，城镇化的发展反过来又会促进城市经济的增长。在此情况下，经济增长动力模式的变化也必然会对城镇发展的机制造成影响。 改革开放以来，中国城镇发展的动力主要来自招商引资、出口、固定资产投资三大外生的动力，在经历了2008年金融危机后，国家通过扩张性的财政政策推动城镇经济发展的力量正在发生变化，寻求城镇发展的内生动力是现在城市规划中机制探讨的重要内容。 1.1 扩张性财政政策下的城镇快速拓展 扩张性财政政策是国家通过财政分配活动刺激和增加社会总需求的政策行为。2008年11月，国务院出台的“扩大内需十项措施”标志着我国政府实行扩张性财政政策，出台的措施中涉及民生工程、基础建设、产业支持等方面，投资总值约4万亿元人民币。其中，由中央财政承担约11800亿元，剩余的部分需要由地方政府及社会资本承担。 在投资需求增加的情况下，中央政府通过直接增加经济中的货币供应量，以及国债发行、利率调整、信贷条件放宽等配套措施，实施扩张性货币政策；而地方政府依托土地出让收入，以及通过银行贷款、信托、债券发行、BT项目等方式进行融资。扩张性货币政策带来经济体中的广义货币供应量(M2)和整体信贷规模大幅增加。如图1所示，以2008年为节点，2008-2010年，我国经济中货币供应量由47.5万亿元增加至72.6万亿元，平均年增长速度23.6%，而2008年以前10年的年均增长速度只有16.4%。随着市场货币供给的激增，经济体中商品价格也将大幅上升，2008年以后我国通货膨胀率处在较高水平。 大量财政资金的落地需要与设施建设、产业相结合，根据国家发改委的数据，4万亿资金中，投入到道路交通等基础设施建设的约有15000亿元，用于产业结构调整和技术改造的约有3700亿元。2009年，国家通过资金和政策支持七大战略性新兴产业发展，鼓励各地方政府组织实施重大应用示范工程，随之各级地方政府即通过建设经济技术开发区作为投资和产业的载体。最为突出的表现是国家级经济技术开发区的大量批出，数据显示(图2)，2008-2012这4年间获批的国家级经济技术开发区数量达93个，为1984-2007这23年间获批数量的1.7倍。据国土资源部统计，2010-2012年，仅国家级开发区面积已增加1201.23
。此外，以高新技术开发区、保税区等名义建设的各级园区也在2008年后呈井喷状态。所以，扩张性财政政策促进大量开发区的建设，土地的资本化成为消化货币发行量最直接的途径，扩张性的财政政策和货币政策共同成为这一阶段城镇化拓展的直接推动因素。
图1 通货膨胀率、货币供应量和借贷规模 资料来源：国家统计局，新浪宏观经济数据库。
图2 获批国家级经济技术开发区数量(个) 同时，在这一阶段，城镇化发展与经济、货币周期的联系渐趋紧密。2008年以后，土地溢价率与广义货币供应量的变化趋势近乎同步(图3)，信贷资金加深了土地资本化的程度。在此情况下，土地作为生产要素的生产功能更多地被其作为资本的投机功能所替代。在投资回报的激励之下，大量的土地、资金被用于进行地产开发，过快上升的土地价格对整体产业结构造成冲击。此外，由此催生的对住房、土地的投机性需求也进一步加剧了土地价格的波动性，且增加其形成泡沫的风险，如鄂尔多斯的“鬼城”现象，即是由虚高房价背景下现金流的断裂所引致。
图3 货币发行量与土地溢价的关系(%) 资料来源：新浪宏观经济数据库。 1.2 扩张性财政政策使城镇发展缺乏持续动力 随着国家实行最严格的土地管理制度，可出让土地的减少使得地方政府主要收入来源的土地出让收入已逐渐增长乏力，而土地财政难以为继，地方政府的债务问题开始凸显。截至2013年6月，全国政府性债务合计30.27万亿元，其中地方政府负有直接偿还责任的超过10万亿元，大部分集中在市、乡镇一级，占比达80.8%(表1)。
2008年以后，政府投资的主要方向是市政建设、土地收储、交通设施建设等短期回报不明显的项目，而投往新能源、基建原材料等产业方面的资金利用效率不高。国内消费需求的增长并未能完全消耗快速扩大的产能，导致产能闲置问题严重，如钢铁、水泥等产业开工率不足75%，多晶硅等新能源产业开工率甚至低至35%(财经网，2013)。由此，在债务高企、收入缺乏增长点的情况下，大部分地方政府已无力再承受以扩张性财政政策带动地方经济增长的模式。 从效果来看，扩张性财政政策短期内刺激了经济的增长，2009年成功实现保8目标，2010年甚至恢复10.4%的两位数增长，扩张性财政政策在其中起到了重要的作用。但是，政府主导的大规模项目投资对经济增长仅有短期的拉动作用，国内消费对经济增长的拉动作用则没有明显的提升。因此，本轮扩张性财政政策“扩大内需”的初衷仅以政府主导的手段实现了国内投资需求的增加，并未对国内消费需求形成明显刺激。在出口对经济拉动乏力、政府财政债务高企的情况下，释放国内巨大的消费潜力，才是缓解我国产能过剩，实现长期经济增长的最有效途径(图4)。
图4 三大需求对GDP增长的贡献(百分点) 资料来源：新浪宏观经济数据库。 综上，金融危机过后的扩张性财政政策尽管能在短期对经济形成刺激，但难以维持可持续的经济增长。此外，短期大规模的财政刺激还为整体经济、产业及城镇化发展带来了如下的问题：①庞大的政府债务规模，造成后续城市建设、产业培育资金的紧张，不利于城镇化的优化和推进，也不利于政府对产业结构转型的引导；②大量资源投入房地产领域，造成产业结构失衡，并增加经济形成泡沫的风险，造成诸如“鬼城”等虚假城镇化现象；③土地资源消耗过快，后续城镇化及产业的发展受用地“瓶颈”制约；④配套的宽松货币政策造成的高通胀为相关的物价调控、民生工作带来较大压力，非户籍人口的“市民化”进程将因此受到阻碍。这些问题的存在，也进一步限制了未来继续使用扩张性财政政策推动经济和城镇化发展的空间。 1.3 内生性是城镇发展的未来动力 2013年以后，中央对宏观政策采取了较大幅度的调整，明确提出宏观经济进入经济增长的换挡期、结构调整的阵痛期和前期政策消化期。不动用货币政策，而是培育信息消费，增加节能环保、棚户区改造、城市基础设施，通过制度改革释放经济活力。在这种背景下，城镇发展需要通过产业结构的转型与城镇空间优化来寻求新的经济增长动力。 在产业上，一方面需要加大产业研发和技术创新的投入力度，紧密结合市场需求积极培育新兴产业；另一方面则需要优化整体产业发展环境，强调市场作用，放宽、减少政府行政上的审批、管制，为中小企业营造优良的营商环境，激发其活力。 因此，在城镇规划工作中，则首先需要转变粗放式的土地扩张的思维，注重旧城的改造和土地资源的集约使用，新城规划与开发中将更加强调以产业发展为基础，注重适度的规模与内生产业的培育，避免单纯的以“卧城”为特征的新城开发。同时，旧城的价值将需要被重新发现，与国外城镇规划发展相似的是，挖掘城市内生发展的基础、社区参与式等将会成为旧城改造规划的主要模式。 2 人口规模：从高速增长转向结构型变化 城市人口规模预测是城市总体规划中的重要组成部分，不仅涉及新增建设用地规模，还将影响城市公共设施配套和服务设施的建设水平。因此，理解城市新增人口的变化对任何一个城市的发展都具有举足轻重的作用。 目前城市规划常用的人口预测方法是趋势法，核心是未来人口的增长趋势与已经发生的过程一致。但是在经历了30多年的城市人口快速增长后，我国许多城市出现“民工荒”现象，外来务工人员无限供给的趋势已经发生变化。以东莞为例，受出口市场萎缩、原料和劳动成本上涨，以及人民币升值等因素影响，东莞正失去“世界工厂”的地位，东莞人口从2008年的1300万减至2013年的700多万(《联合早报》，2013)。传统的人口增量的趋势预测很大程度上将被打破，因此有必要重新理解未来人口规模变化的特点。 研究人口规模增长的经典理论是1950年代美国人口学家博格(D.J.Bogue)提出的系统的人口流动“推力—拉力”理论，本文将通过这个经典的框架分析今后我国城市人口规模增长的动力。 2.1 城市人口增长的推力降低 城市新增人口的推力来源于农业生产技术的提高和劳动人口总量的增加。发展经济学的学者首先认识到了农业技术进步对于劳动力转移的关键意义。农业生产技术的不断进步促进农村劳动生产率的不断提高，使得农业生产的劳动力需求减少，出现农业生产的剩余劳动力。改革开放期间农村剩余劳动力资源禀赋的结构特征，决定了中国在国际竞争中获得劳动密集型产品的比较优势(蔡昉等，2008)，城市吸收了大量的农村剩余劳动力，促进城市经济发展和城市化进程。 从农村人口的存量来看，改革开放以后，农村大量劳动力向城市转移首先得益于农村体制的改革，即1970年代末实行农业家庭联产承包责任制(蔡昉，2007)，承包制度激励了农村生产效率的提高，大量隐性的劳动力转化成剩余劳动力，为城市人口的快速增长提供了大量的后备力量。其次，1984年提出的劳动力转移“离土不离乡”模式，鼓励农民从农业生产转移向非农产业转移，随后产生了数亿的人口从中西部向东部转移。但是，这种制度产生的生产效率的提高并没有得到农业生产技术的延续。 另外，现在劳动力主要流出地区出现农村的“空心化”问题，导致农村人口总量和青壮年人口比例下降，剩下的大多数为老人、妇女和儿童(周祝平，2008)，他们成为农村的主要劳动力，不可能为农村技术进步做出贡献。以福建省永定县为例，永定县各乡镇外出半年以上人口占所在乡镇户籍人口比重从2000年平均15.3%上升至2010年的42.1%，十年来上升近27个百分点。因此，现有劳动力的迁出遇到技术进步的“瓶颈”问题。 从人口总量来看，中国人口再生产类型逐步进入低生育阶段，15～64岁的劳动年龄人口的增长率，从1990年代以来开始放慢，目前正呈现递减速度日益加快的趋势，而且全部来自农村的贡献，预计到2015年全国劳动力作为整体达到零增长(蔡昉，2009)。 因此，刘易斯转折点的到来，使得农村的劳动人口大规模向城市流动的动力逐渐消失，未来中国城市人口规模不可能再像改革开放以来30年这样的快速增长。 2.2 城市人口增长的拉力减弱 城市提供的就业机会是吸引外来务工人员的拉力。胡佛(Hoover，1937)将产业经济划分成地方化经济和城市化经济两种表现形态。地方化经济是指某一产业的地理集中对生产效率的促进效应；城市化经济则是指地方经济体系的产业多样化，生产性服务业的出现是多样化的城市化经济的显著表现。 综观我国人口流动过程，在全球化劳动分工的潮流下，东部沿海地区通过吸引外商直接投资(FDI)迅速成为世界制造业的加工生产基地，形成地方化经济，吸引了大批农村剩余劳动力向这些地区的城镇转移就业。而凭借土地、劳动力等生产要素成本较低的优势，东部沿海地区大城市的周边地区和农村地区得到了快速发展，促进了城镇规模的迅速增长。 然而，2008年全球金融危机以后，人民币汇率上升，制造业工资上升，FDI占全社会固定资产的投资比例在下降，制造业工资从1990年的2073元激增至2012年的36 494元，而FDI占社会总投资的份额从1990年代初的15%下降至2009年的8%(图5、图6)。数据显示，沿海地区的地方化经济的优势在下降，地级市和镇一级吸引人口迁移的拉力在减小。 从服务业的角度看，城市尚不具备容纳新增高素质劳动力的拉力。随着义务教育的普及和高等教育的扩招，城市中知识文化水平较高的劳动人口特别是高校毕业生总量逐年增多，其就业动机不再满足于基本的“生存意识”，而是追求农民身份的改变以及得到尊重和认可的“发展意识”，使得他们在就业过程中更倾向于选择从事服务业工作，而放弃传统的制造业工作。统计年鉴数据显示，我国高校毕业生数量从2000年的95万增长至2013年的699万，而2012年我国城市提供的服务业的就业人口是27 690万人(图7)。也就是说，高校毕业生数与第三产业从业人员之间容量正在不断缩小，如果城市不能实现生产性服务业的升级，主要集中在城市CBD的服务业岗位数量将与劳动力市场存在矛盾，城市服务业的驱动停滞导致城市削弱了对新增人口的拉动。 事实上，服务业是城市集聚的重要产业拉力，当服务业占主导地位的时候，可以视为城市进入后工业时期。世界银行的数据显示，世界主要国家第三产业成为主导产业(服务业比重超过50%)时，人均GDP平均值约为10 000美元。但是，2010年，中国人均GDP为4 283美元，第三产业的比重为43.18%，尚未达到服务业占主导的经济发展阶段。因此，目前中国城市的服务业仍然不能承担就业的主力，其结果将是城市一方面不具备吸引制造业工人的成本优势，另一方面又不具备吸引大规模高素质生产性服务业的能力。
图5 人口增长率及制造业工资演变
图6 FDI占社会总投资份额(%)
图7 第三产业就业增长和高职毕业生增长情况(万人) 资料来源：《中国统计年鉴》(2011)。 2.3 城市人口规模增长的动力来源 在城市新增人口推力和拉力两大动力出现减弱和约束时，新阶段我国城市新增人口的来源成为城市规划中需要探讨的关键点。首先，当前我国城乡人口流动格局正出现新的趋势，越来越多的外出劳动力回流到农村(李郇、殷江滨，2012)。调查显示，外来工意愿乡外就业回家居住的比例从2008年的约8%上升到2012年的14%，农村外出劳动力的回流意愿逐渐增强。而且，回流劳动力在就业上正表现出明显的向县城及非农产业转移的倾向(李郇、殷江滨，2012)，对以县城为中心的县域城镇化发展具有重要影响。 其次，是外来务工人员的本地化问题。由于城乡二元化的制约，城市中的外来务工人员不能享受与城市户籍居民同样的基本工资、义务教育和社会保障，造成城乡社会福利脱节。根据国务院发展研究中心课题组(2011)的调查显示：近30%的外来务工人员愿意在务工地定居，而超过90%的人希望在城镇定居。因此，创造条件让外来务工人员转化为城市居民，实现外来务工人员的本地化，使他们与城市居民共同享受城市福利，是实现城市人口增加的重要途径。 最后，新生代外来务工人员引起社会的广泛关注。新生代外来务工人员大多是“80后”、“90后”青年，既不会务农也不愿意务农，甚至其名下也没有承包的土地，他们大多数是毕业以后外出或在城市中完成学业，普遍没有务农的经历，也没有将来回到土地上的打算(蔡昉，2009)。而且，新生代劳动力与他们的父辈有着截然不同的生活观和就业观，他们更多地将流动视作改变生活方式和寻求更好发展的契机(中工网，2013)，渴望得到社会的认同，希望通过身份的改变成为城市中的一员。 面对新生代劳动力、外来务工人员本地化、回流等人口新变化，原有城市的人口增长趋势将逐渐消失。以用地规模为人口承载力依据的方法将失去产业依托。以贵阳“三区五城”规划为例，规划预测贵阳与周边城市人口数量为1320万人(表2)。然而，我国人口流动格局表现为农村人口向大中城市流动和内地人口向沿海地区流动的趋势(顾朝林等，1999)，贵阳位于人口迁出地较多的西部地区，与东部城市比较，吸引人口集聚的能力较弱，其实际状况人口仅600万人以内，城市规划预测人口总量远大于规划人口规模，城市人口预测在城市规划中的作用失效。
因此，传统的人口预测方法导致西部地区的新城发展失去了人口增长的动力，其结果造成城市建设用地资源极大地浪费，城市投资的效率不能发挥出来，规划最终只能“墙上挂挂”。未来，我国的城市规划需要对现有的人口规模预测方法进行调整，增加探讨以就业机会为依据的预测人口总量的方法，从而更好地指导城市规划实践。 3 城市管治模式：从行政区调整转向同城化 改革开放后，中央政府采取了一系列措施扩大地方政府的经济管理权限，尤其是1994年分税制的提出，从根本上改变了地方政府发展经济的动力机制，使得地方政府成为城市经济发展的主体。与此同时，经济全球化下资本、劳动力等生产要素在全球范围内流动，促使城市政府间由对市场的竞争转向对资源的竞争。 1980年代初到1990年代中期，地方政府在行政分权的体制改革下，纷纷采取“撤县设市”的管治手段以期获取更大的经济和行政管理权力。数据显示，仅1994-1996年，全国就有95个“县改市”，其中，江苏、山东、浙江等经济发达省份“县改市”较为突出。但是“县改市”的管治手段对市级政府统筹协调区域内的资源配置产生了阻碍。县级市在经济的发展过程中，为了追求自身利益最大化，往往对上级政府在基础设施建设、产业园区建设、房地产开发等方面采取漠视的态度，因此大大削弱了市级政府资源的掌控能力和经济发展潜力。 因此，市级政府为了增强对土地、劳动力等重要生产要素的掌控能力，市、县层面的行政区划兼并成为2000年以来最为频繁的地方管治手段。1980年代初到1990年代中期，大量县级市撤并设立新的地级市，同时升格地级市的数量也高于撤县(市)设区，而2000年之后撤县(市)设区成为最主要的行政区划调整方式，尤其是2001年、2002年、2003年达到了顶峰阶段。统计发现，2000-2012年，全国撤县(市)设区的次数高达70次，占行政区划调整总数的58.8%。 由于行政区划调整是城市规划编制调整的条件，从2000年以来以行政区调整为前提的规划成为规划的主流，这充分体现了城市政府试图通过扩大上级政府的行政管辖范围，达到获取发展资源、提升城市竞争力的目的。 3.1 发展城市群是政府管治手段的创新 首先，撤县设区带来地级市行政管辖权的直接扩大，一方面克服了城市扩张上的行政管理障碍，另一方面为城市的扩张提供了广阔的土地，直接破坏了城市腹地的农村土地资源和环境资源，为粗放式的增长提供了条件。据统计，1996年全国耕地面积19.51亿亩，到2008年减少到18.26亿亩，12年间耕地面积减少了1.25亿亩，耕地保护形势越发严峻。生态环境方面，改革开放30多年里，GDP以每年接近10%的速度增长，但单位能源投入的GDP产值仅为世界水平的一半，全国耕种土地面积的10%以上遭受重金属污染，70%以上的江河湖泊受到不同程度污染。 其次，以行政区划兼并为主的政府管治手段由于与财政分权产生的作用相反，往往削弱了下级政府的发展积极性，使地方发展经济的激励作用消失，行政效率明显降低，经济活力受到一定程度的抑制，这实际上对区域一体化并未起到长期的促进作用。对1990年以来全国撤县(市)设区的城市样本进行分析，发现撤县(市)设区对上级政府的经济促进效果也只维持在5年左右的短期时间段内(李郇、徐现祥，2013)。 事实上，行政区划兼并大多是地级市对县级市的兼并，这是基于地级市对所辖县级市具有代管的权力。当面临地级市和地级市之间的资源竞争的时候，由于行政级别上的一致性，兼并式的行政区划调整就很难发生。2010年后撤县设区的兼并式行政区划调整就没有出现过了。 3.2 区域一体化与城镇群的兴起 随着全球化程度的日益加深，以单一国家或城市为单位的竞争模式已优势不再，转而需寻求共同的要素市场。因此，原先城市“各自为政”的经济发展模式以及行政区划兼并的城市管治手段已经不适应当前的发展形势，区域一体化成为区域经济发展的必然趋势。 区域一体化是指通过打破国家、地区之间的贸易障碍，形成生产要素的自由流动和市场竞争，通过比较优势和规模报酬递增促进地区生产率的提高和产业结构、产业空间的变化(Brülhart，1995；Schiff and Winters，2004；Trefler，2004)，从而对各国和地区的经济发展前景产生深远影响。因此，按照区域一体化理论，城市与区域经济发展应由竞争逐渐转向相互合作的协调发展。从欧洲的实践可以看到，区域一体化已经成为经济发展的共识，越来越多的国家和地区开始实施区域一体化管治，尤其是欧盟、亚太经济合作区、北美自由贸易区、东盟自由贸易区等的出现，更是标志着区域一体化时代的全面来临。 城市群在本质上是区域一体化的空间表现形式，其通过城市基础设施建设、城市规划等方面的制度创新和协调统一，打破市场壁垒和行政区经济等对市场行为的限制和制约，扩大市场需求和腹地范围，促进区域经济规模效应的发挥。中国区域一体化程度最好的地区已经形成了京津冀、长三角、珠三角三大城市群。2005年以后，城市群概念越来越受到关注，从2007年提出的“10大城市群”到《2010中国城市群发展报告》中“正在形成的23个城市群”，再到2013年12月中央城镇化工作会议确定的“11个基本建成的城市群、14个正在建设的城市群、7个潜在的城市群”，因此，城市间协调为核心的管治正在逐渐替代行政区划调整的模式。 3.3 同城化是城市群规划的主要形式 城市群发展需要在土地利用、基础设施建设、大型项目建设等多方面进行对接协调，这为省级政府作为实施主体的城市群规划的实施带来了巨大阻力。因此，先建立两两城市之间的协调机制，即推进同城化策略是推进城市群发展的关键性起步阶段，有利于循序渐进地推进城市群建设。 同城化并不是简单的合并或者若干个城市方方面面的统一化，而是打破传统的城市之间行政分割和保护主义的限制，让要素和资源在这两个或多个城市(区域)自由流动及在更多的范围内优化配置，使两个或多个城市经济社会更紧密融合，形成优势互补、共同繁荣发展的整体效应。与行政区划调整相比，同城化最大的特点在于其对原有行政体制的保留。同城化不意味着政府间的合并，而是两个或多个相互独立的政府机构之间的协调和统筹，在对各自利益诉求不同的背景下，相互之间的矛盾或者需要上一级政府来解决，或者通过问题仲裁解决。本质上，同城化是区域一体化的一种表现形式(王德等，2009；邢铭，2007；赵英魁等，2010；彭震伟、屈牛，2011)。 可以说，充分尊重区域内各成员方的主体地位，兼顾各方利益诉求，建立区域内行政间的平等协商与合作机制，才是新时期城市政府管治的优选途径。在此管治过程中，以同城化带动城市群发展，通过少量城市间“点”的相互协调合作，逐渐向多个城市间“面”的发展转变，最终形成多中心、网络化城市群的策略已经成为当今区域一体化发展的必然选择。 3.4 同城化规划的三个关键问题 同城化规划是新的规划类型，在规划上主要解决以下三方面的问题。 首先，是边界地区的管治问题，即要处理好不同城市和区域之间的管理体制协调问题。以广佛同城化为例，佛山的城市化是自下而上以村镇为中心的城市化，导致了强镇弱市的经济和行政格局。佛山镇和街道作为经济发展的主要力量，相应政府在影响城市发展的城市规划管理中拥有较大的规划编制和审批权。而且不同地区的控制性详细规划是由不同层级的规划管理部门负责的，没有统一的深度标准，导致在与广州市具有统一编制、审批主体和标准的控制性详细规划的衔接出现等级和内容深度差异，导致同城化规划制定困难。因此，建立统一的规划编制流程和编制要求以及共同的决策对话层级成为跨界地区管治的重点。 其次，是基础设施共享问题，即要处理好基础设施建设的协调共享机制，确保基础设施合理布局，避免重复投资建设。研究表明，一个地区的经济发展水平与基础设施的估计水平关系密切，区域内交通运输网络的通达性和便捷性，可以打破行政边界对要素流动产生的制度壁垒，从而提高城市间的空间生产和交易效率。例如厦漳泉同城化地区规划的重点之一是基础设施的互补对接问题，通过厦门翔安国际枢纽机场、漳州港口建设以及泉州陆路交通的完善，综合交通运输一体化体系初步形成。作为城市规划和建设的主体，地方政府间在基础设施规划建设中的协作成为城市群发展的关键，对基础设施和城市规划进行统一合理规划，实现基础设施同城化，促进要素的高效流动和配置成为内在要求。 最后，是管治过程的协商机制问题，即要处理好同城化地区规划过程的协商机制，在充分听取各方利益诉求的基础上进行规划决策，最终达成共识。以广佛同城为例，由于现行广佛同城化实施机制搭建，拥有直接对话权的是两个城市的政府，对于佛山而言，真正拥有项目开发权的区级、镇街政府并不能参与到对话当中，其意愿需层层上报，才能被广州方获知，甚至有时候即使到达了广州方却没有反馈的信息，从而导致了项目共识难以达成以及实施渠道的构建失败。因此，建立能够承担跨区域城市群协调职能的管理机制和权威机构，并通过政府间定期常规性活动的举行，协商制定出有效促进城市群形成发展的制度框架和结构，从而促进不同城市在区域目标和规则制定、区域公共决策达成、区域交通活动组织分配等多方面达成一致，成为同城化过程中实现城市协调发展的关键。 4 结语 本文通过考察城镇化中宏观机制、人口规模和城市管治模式等方面的变化，对未来城镇化的发展趋势及其对城市规划的影响进行了分析。在宏观机制方面，扩张性财政政策带来政府债务、产业结构失衡等一系列问题，由土地资本化推动的城镇化进程缺乏可持续的动力，产业结构调整、现有城市空间结构的优化将成为未来城镇化发展的内生动力，这也要求原有的扩张性城市规划改变粗放式的土地利用思维，转而关注旧城改造和土地的集约利用。在人口规模方面，随着沿海地区地方化经济优势的下降与城市劳动力供需结构的不匹配，传统的城市人口增长的推力和拉力均逐步减弱。在此情况下，回流劳动力的县域城镇化、外来务工人员的本地化以及新生代外来务工人员的城市融入将成为未来城镇人口增长的动力。以往以用地规模预测城市人口增长的城市规划方式已逐渐不适用，以区域就业机会衡量未来人口总量的方式需要更多地应用在城市规划当中。在城市管治模式方面，随着过往以行政区划兼并为主的管治方式所带来的环境、行政效率问题的凸显，以同城化策略逐步推进区域城镇群建设已成为未来城镇化管治模式的发展方向。相应地，同城化的规划需要对边界地区的管治、基础设施的共享及管治过程的协商机制加以关注。 综上所述，在新型城镇化的趋势下，过往的扩张性城市规划思维需要逐步转变。城市规划的转型需要关注城镇化内生动力的变化、城镇就业机会的预测以及同城化协调管治机制的构建这三方面的内容，以适应新型城镇化下以人为核心、土地集约利用、产城协调发展的要求。
标签：国家新型城镇化规划论文; 城市经济论文; 中国城市群论文; 中央城镇化工作会议论文; 经济转型论文; 农村人口论文; 经济建设论文; 城市规模论文; 城镇人口论文; 经济增长论文; 人口问题论文; 产业规划论文; 经济论文; 经济学论文; 外来务工人员论文;
新城市化背景下规划转型的三个问题_国家新型城镇化规划论文
下载Doc文档