中国城镇化的区域差距：新制度分析框架和政策含义，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇化论文,框架论文,含义论文,差距论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F12文献标识码：A文章编号：0257-5833(2009)06-0048-08
一、问题的提出
纵观现代区域经济理论的发展脉络，从最早19世纪的古典区位发展思想到20世纪初平衡增长理论的盛行，之后增长极、“中心—边缘理论”等理论的提出，再到梯次推进理论、产业结构推动假说等非均衡增长理论的不断修正，经济增长的差距问题始终是区域经济学研究的核心。从研究工具而言，经济增长理论的每一次发展变迁也在推动着区域经济理论不断发展。上述种种区域发展理论就其本质而言，都是基于古典经济学增长理论的经典内核，形式上的发展均是建立在对原有前提假设条件放宽的基础之上，因此在面对现实经济中各国、各经济体截然不同的禀赋约束及非市场性因素时，传统理论很难对实际做出合理的解释或预测。由此，当今前沿经济学理论对于区域经济发展的研究开始渐渐突破“古典主义”的思想束缚，试图从市场外寻求解释区域经济增长差距问题的答案。
进入20世纪后期，新制度经济学、新地理经济学，乃至波特的产业集群理论的发展为人们更好地理解这一问题提供了崭新的视角。其中尤以新制度经济学的研究最为普遍，根据对制度地位理解的不同，可将该学派在区域经济增长差距问题的观点分为两类。(1)“从属论”，以科斯、德姆塞茨等早期新制度经济学家为代表，开辟了制度内生影响经济增长的新视角，但并没有将其视为经济增长的主导因素，而是作为决定因素之一。德姆塞茨认为当内部化的收益超过其成本时，产权制度就创建起来，将外部性内部化而产权制度同时发生变迁①。舒瓦茨则指出制度是经济领域里的一个变量，是为适应人的经济价值的提高而引致的对新制度需求所进行的滞后调整②。(2)“主体论”，以诺斯、托马斯为代表的新制度经济学家则认为，制度本身就是经济发展的动态原因，具有自我循环累积机制，由于制度差异会造成区域经济增长的差距。诺斯把国家权力介入产权制度安排的供给引入制度变迁的分析框架，提出在竞争和交易成本的约束下，面临双重目标的国家会导致低效制度的形成；报酬递增和不完全市场是决定制度变迁轨迹的两个力量，并指出制度变迁出现“路径依赖”和“锁定”这两种轨迹③。
相较西方而言，我国学术界对于这一方面的研究起步较晚，但近些年来也取得了大量丰富的成果。林毅夫认为，制度变迁可分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，前者因原有制度安排下无法得到的获利机会引起，而后者因在不同选民团体之间对现有收入进行再分配而发生④。温思美、罗必良、尤玉平认为，制度变迁特征是以需求诱致变迁为基础，在既定宪法秩序下进行渐进的“边际革命”，并在成本最小、收益最大的理性选择下具有突变性质的局部创新演化方式⑤。蒋文强认为物质资本形成、劳动力投入是经济起飞的重要因素，同时人力资本积累、贸易(对外贸易和国内贸易)和制度变迁对经济持续增长的决定作用也是不容忽视的。谢晓波则从转型期中国地方政府制度变迁的路径看，认为正式的制度变迁路径受到非正式制度的路径依赖或深刻影响⑥。
不过应该指出，当前对于我国区域经济增长差距的新制度经济学分析还仅局限于理论层面的初步验证。对于制度的内涵、载体，尤其是在中国经济发展的实践中，制度的具体表现形式及其与经济增长差距的传导机制并没有深入研究。基于此，本文将以新制度经济学为分析工具，结合中国区域城镇化发展现状，对引起增长差距的具体制度原因及传导机制进行重点考查，以期更加全面地理解中国区域发展问题，为促进中西部的发展提供一些启示。
二、中国城镇化发展的现状——区域视角
改革开放以来，随着支撑我国城镇化发展所需的投融资、人口政策、基础设施建设规模等内外部条件的改善，我国城镇化进程不断加快，主要表现为：城镇人口快速增长。有资料统计，1980年全国城镇人口增加到19140万人，1984年城镇人口增加到30191万人，2001年城镇人口又增加至4.81亿人，2008年城镇人口达到6.07亿；城市化水平迅速提高，1980年我国的城市化率为19.4％，1984年城市化率变动为23.01％，2002年城市化率提高到37.66％，2007年城市化水平达到44.9％；城市数量不断增加，由1979年的216个发展到2007年的655个；城市人均居住面积、自来水普及率、燃气普及率等方面也有相应改善。
城镇化的快速推进，优化了城乡经济结构，促进了国民经济良性循环和社会协调发展。然而，在城镇化整体发展的过程中，地区间的城镇化差距呈现不断扩大趋势，城市化水平也参差不齐。总体来说，东部城市化已经处于较高层次的现代化发展阶段，而中西部地区的城市化仍然处于初级阶段，城市化率低、城市规模普遍较小、层次较低、竞争力不强。有关数字显示，1998年我国东部地区城市化水平为33.8％，高出全国水平5-6个百分点，西部地区城市化水平为20.7％，低于全国平均水平7.5个百分点，2006年东部广东省的城市化率达到60％，高于全国平均水平已达16个百分点，而西藏的城市化率只有20％，低于全国水平24个百分点；目前在全国各类660多个城市中，东部地区有300个，占全国城市总数的44.9％，约等于中西部的总和；在我国50个综合竞争力最强的城市中，东部有40个，中西部总共仅有10个⑦。
从经济指标看，中国东、中、西及东北地区的差距十分显著(见表1)。2007年东部地区的生产总值达到了152346.4亿元，占到全国比重的55.3％，高于中、西及东北地区的合计。人均生产总值指标上，东部地区也是远远高于中、西及东北地区。其他在地方财政收入、城镇可支配收入等指标上，中国的区域不均衡问题也十分明显。
另外，在有关公共资源的获取上，区域间的差距同样十分明显。各地公共资源配置方式导致不同的交易效率，表现出交易效率硬环境的差距，如交通运输、绿地、道路面积等基础设施，以及移动电话、固定电话、互联网等信息化基础平台各地差异很大。从图1、图2不难看出，发达地区如北京、上海、江浙及广东沿海等地明显在交通车辆、道路面积、公共绿地面积、互联网、移动电话、固定电话等基础设施存量方面高于中西部落后地区，可以说明，由于这些地区公共资源市场化推进较快，使得这些地区的公共资源的数量和质量有了显著提高⑧。
图2 各地2006年每万人的固定电话、移动电话及互联网户差异图
三、我国城镇化发展不均衡的因素：新制度经济学的分析框架
把制度作为经济学的研究对象是新制度经济学对于传统经济理论的一场革命，具体到区域城镇化差距问题而言，制度要素的融入不仅仅拓展了对经济增长因素的考查范围，更多地则促使人们思考具体是什么样的制度造成了发展水平的非均衡。通过前文对中国区域发展现状的分析并结合改革开放以来中国经济发展的实践，本文认为以下三个方面的制度性因素拉大了区域间的差距：改革推进度、对外开放度和政府支持度。
图3 制度的结构性因素分解
1.改革推进度——执行进度不一，落后地区发展滞后
新制度经济学认为，制度变迁的轨迹取决于两个因素的共同制约：一是复杂的、信息不完全的市场；二是制度在社会生活中给人们带来的报酬递增。故制度变迁在现实中有自我增强机制的路径依赖；相反则可能锁定在无效或不利于产出最大化的困境⑨。也就是说，对于一种制度而言，一旦“路径依赖”形成，其本身并不会做出主观“正”或“负”的评价，而是按照既有路径发展衍生，直至下一个均衡的产生。由此联系到中国区域发展问题，改革的推进力度及程度会直接决定区域经济发展的方向和进度，率先推进改革的地区会赢得先机。
在中国改革进程中，我国东部地区凭借其率先改革带来的体制创新优势，发展十分迅速，而中西部地区则在整体上改革滞后，与东部地区相比存在着一个“体制落差”，从而制约了中西部地区的发展。就资源配置主体而言，东部地区非国有经济发展迅速，逐步取代国有经济成为区域经济发展中的主要推动力量；而中西部地区改革开放前国有企业所占比重就高于东部地区，受传统计划经济体制的影响较东部地区更为深刻，接受市场经济的管理原则难度更大，在这种制度的“路径依赖”作用下，中西部地区非国有经济发展明显落后于东部地区，迄今为止，西部地区的国有化程度依然很高，据《中国西部经济发展报告(2006)》，2005年西部地区国有及国有控股企业增加值占各地区国有及规模以上非国有工业企业增加值的比重远高于东部地区，西部地区工业增加值的绝大部分是由国有经济贡献的，非国有经济贡献份额很少。就资源分配方式而言，东部地区的市场化进程明显优于西部地区，市场取代计划成为资源配置的主要方式较其他地区领先一步。樊纲和王小鲁的研究表明，2002年全国各省市的市场化排名中，前5名是广东、浙江、福建、上海和江苏，全部属于东部地区，而后5位分别是甘肃、贵州、青海、宁夏和西藏，都属于西部地区，这一研究进一步证实了东部地区市场化水平较高的结论。
一般而言，市场发育程度较高的地区，资源配置效率也较高。在中国改革进程中，东部地区的市场化水平高于中西部地区，获取了区域发展的先发优势。20世纪80年代以来，东部地区市场化取向的制度变迁，尤其是在产权制度上的不断创新，使非国有经济迅速发展，国有经济的经营机制也得到了很大的转换，资源配置效率大为提高，从而有效地促进了区域经济的增长和发展。与东部地区相比，中西部地区市场化水平低、效率较低的国有企业占据了半壁江山，效率较高的非国有经济发展缓慢，资源配置效率低下，与东部地区的经济发展差距不断拉大，与此同时，城镇化进展速度和水平上的差距也在不断加大。
2.对外开放度——外部发展环境缺失，欠发达地区难得实惠
从新制度经济学的角度分析，经济体的对外扩张实际是源于系统内市场制度的内在缺陷。引入对外开放的原意是使各种要素在国际间流动起来，但开放的意义却不仅是要素流动本身，同时与其他经济接触能增大实用性技术选择集一样，与其他经济接触也能扩大制度选择的范围。引入外资、扩大开放等国际间的要素流动能带来制度选择集合的扩大，通过要素的快速流动，不同国家的法律、政策和商业管理相互碰撞、相互交融；产生改善不合理制度的要求。制度之间的重复博弈使得原有制度受到冲击和瓦解，新的更有效的符合国际规则的制度逐步建立起来。
FDI是对外开放的基本内容，其分布量是对外开放程度的直接体现。国际经验表明，FDI对一国经济发展；特别是发展中国家或经济落后地区经济发展，具有提高国民储蓄率、缓解资本稀缺性、带动对外贸易的发展、促进技术进步等多方面重要作用，甚至成为落后地区经济起飞和摆脱疲困陷阱的主要途径之一。我国自1979年对外开放后，FDI以中外合资、合作和外商独资等形式出现，FDI对区域经济发展主要产生了三方面的重要影响：一是FDI进入为当地企业带来竞争迫使的当地企业提高劳动生产率；二是FDI进入为区域内企业提高管理水平提供了示范；三是FDI进入为区域内同行提供了培养未来企业管理人员的训练基地。总体看，东部地区制度环境的完善、市场化程度的提高和政府执政效率的改善，强化了吸引FDI的区位优势，加强了FDI与制度变迁相互促进、相互强化的良性循环。与东部地区相比，中西部地区不仅在经济基础、制度环境、区位条件等方面处于劣势，而且其对外开放的时间也比东部地区晚了10多年，因此中西部在吸引FDI上不具备竞争力，导致FDI的流入量长期落后于东部地区，在一定程度上减少了中西部地区推动其制度变迁的有效动力，影响了中西部地区制度变迁的进程，制度变迁的相对滞后又进一步限制了中西部地区对FDI的吸引力，以至于中西部地区陷入制度僵化—引资不力—企业管理水平和效率不高—经济发展缓慢—制度僵化的恶性循环，阻碍中西部地区的城镇化进程。
3.政府支持度——政策倾斜方向有别，贫困地区缺乏支持
新制度经济的理论认为，政府在创新制度激励与风险控制方面会对经济增长造成重要影响，尤其通过相应的财政支出及转移支付倾斜性制度安排对区域经济发展产生作用。我国实行财政分权改革后，财政体制从过去财力分配由中央各部门的条条为主改变为以地方政府的块块为主，提高了地方政府在地方事务上的自主权，极大地调动了地方政府的积极性。但由于各地区不同的轻重工业比例、产业结构、所有制结构和要素禀赋条件，不同地区的财政投入差异很大。民营经济得到较好发展的东部地区，地方财政收入比较宽裕，而在中西部地区，民营经济得不到充分发展，国有经济效益又较差，财政收入匮乏。
财政转移支付是政府平衡区域差距的主要工具，实行规范的财政转移支付制度是各国解决地区差距的通行做法，也是各国缩小地区差距、实行地区公共服务水平均等化最基本的手段。国外一般是人均收入超过全国平均水平的地区，不接受或者少接受中央的转移支付，转移支付的对象主要是收入低于全国平均值的地区。但从我国中央政府的实际转移支付来看，中央政府配置资源有着明显的东部沿海偏好，使得东部地区获得了体制和政策上的先发优势。数据显示：1995年从中央获得转移支付最多的四个省份分别是广东、上海、江苏和辽宁，占中央转移支付总额的比重分别为7.6％、7.1％、6.4％、6.1％，合起来高达27.2％，已超过中央全部转移支付的1/4。尽管实施了西部大开发战略，但转移支付上“劫富济贫”现象依然没有改变，到2004年，辽宁、上海、广东、江苏得到的中央补贴仍然名列前茅，所占比重分别为5.9％、5.1％、4.8％、4.6％，合起来也达到了20.4％，超过了中央全部转移支付的1/5。而且从转移支付的区域差距看，转移支付的区域差距和区域经济差距不对称，东西部经济发展差距逐步拉大，而中央对东西部转移支付差距相反却在逐渐缩小。财政投入上的地区差距使中西部地区难以发挥后发优势，不利于中西部地区的城镇化发展。
近年，中央政府配置资源开始将注重公平纳入政策的重心，强调地区之间的协调发展，这对中、西部来讲是一次赶超的机会。但由于政策的人治性及中西部地区范围大、复杂性强等原因，政策并未呈现出较强的针对性和有效性，中西部地区在市场化水平、开放程度、投资能力等方面仍受现存“制度锁定”的影响，未能表现出明显的追赶优势。
四、中国城镇化水平均衡发展的制度构建
制度不仅是经济增长的重要因素，而且制度的变革与优化还是经济增长的决定性因素，特别是在经济系统越来越复杂的形势下，利用制度变革与优化来降低复杂系统中的行为不确定性更显得重要。在我国的区域经济发展中，中西部地区存在的制度性缺陷与不足从根本上制约着当地经济的进一步发展，使得东西部地区城市化的发展差距增大。因此，加快中西部地区的制度创新，彻底打破原有的“制度锁定”对于缩小东西部差距、提高中西部地区的城市化水平具有至关重要的意义。加快中西部地区的制度创新，目前重点应在以下几方面有所作为：
1.加快中西部地区市场化改革，发挥市场机制资源配置的效用
归根结底，中西部发展的过程就是中西部地区市场化的过程，推进市场化改革，就是要充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，通过市场法则调节市场主体之间的关系。加速中西部地区的市场化改革，必须进行观念创新，及时变革传统的思维方式、文化观念，剔除有碍制度创新的羁绊，建立与市场经济相吻合的发展观，只有转变传统的思维方式，才能实现向市场经济制度的成功转型，从根本上改变中西部城镇化水平落后的面貌。推进中西部地区的市场化改革，关键在于培育适应市场经济要求的市场主体以及构建体现市场经济特征的运行机制。
培育市场主体，核心是改革计划经济体制下形成的僵化、封闭、单一的所有制结构，形成开放、有活力、混合型的所有制结构。在培育市场主体方面，一是要加快国有企业的公司化改造，健全法人治理结构，使之成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体；二是通过技术创新、产品创新和管理创新，不断提高企业的技术水平和素质，增强市场竞争力；三是国有经济通过资产重组或转让产权等方式退出部分领域，鼓励非公有制企业并购、控股国有中小型企业；四是大力发展非公有制企业，培育新的增长点，活跃地方经济；五是构建良好的投资环境和市场环境，吸引国内外优势企业到西部投资发展，特别是要鼓励沿海地区外资企业到西部地区投资办企业，把新的经营理念和经营方式带到西部。
构建市场运行方式，核心是提高市场的组织程度。提高市场的组织程度，首先要建立健全市场经济组织，构建市场运行方式，要求转变政府职能，如果市场发育不健全，政府职能的转变就不能实现，政府的宏观调控职能只有借助于市场机制这个纽带的中介效应，才能达到微观经济领域，也只有以市场经济组织为中介才能全面地调节社会经济活动、对企业产生指导作用，所以必须建立健全市场经济组织，规范市场秩序，完善市场机制；其次要建立健全社会组织，政府职能转变也使许多职能从政府转移到社会，如果没有相应的社会组织承担政府让渡的职能，必然导致大量社会事务无人管辖，因此必须建立健全社会组织，完善政府服务社会的杠杆和途径。
2.发挥比较优势，改善投资环境，提高中西部地区的对外开放度
提高中西部地区的对外开放水平，关键在于引导和鼓励FDI流入中西部。中西部地区应根据自身的区位优势，充分发挥资源、劳动力优势，抓住西部大开发的机遇，吸引更多外资加快矿产能源及旅游资源的开发，发展基础设施建设，改善投资环境，积极推进中西部与东部地区以及周边国家的经济合作。
首先要充分发挥中西部地区劳动力和自然资源的比较优势。一般来讲，拥有丰富的自然资源和低成本劳动力的国家或地区，可以通过吸引出口导向型投资活动显著地推动就业与经济的增长。在未来相当长的时期内，中西部地区低廉的劳动力成本优势依然存在，因此要根据比较优势原则，在加快资本密集型产业利用外资发展的同时，大力引导FDI投向那些具有劳动密集倾向的资本和技术密集型产业，以充分利用中西部地区低廉的劳动力，增加就业和促进经济增长，带动城镇化进程。
其次要加大基础设施建设力度，改善中西部地区的投资环境。经验表明，吸引FDI的数量与基础设施水平呈正相关。在基础设施建设方面，交通通讯设施要优先，研究发现，公路网每提高一个百分点，人均GDP增长率可以提高0.86个百分点。对于启动和加速西部开发来说，今后几年内重心应当是优先建设与国际经济相关的基础设施，比如说，在交通设施的建设上，需要优先考虑连接外部市场尤其是国际市场的通道。但由于基础设施项目建设初期投入大、周期长，西部地区资金缺乏，难以大规模地进行投资，所以要想在短时期内改善西部地区的基础设施状况，关键在于解决融资问题，吸引外国直接投资者通过BOT方式参与西部地区的基础设施建设，这样基础设施建设既作为吸引外商直接投资的有利因素，又作为吸引该外商该直接投资的重大项目能达到优化FDI结构的目的，使其有利于西部经济的发展。也可通过加大转移支付，争取更多定向西部开发的海外资金与技术援助并提高面向这些地区优惠贷款的比重，奖励民间资本参与基础设施建设，允许边远地区居民向区域中心城市集中等政策支持的力度，促进该地区的城市化发展，为中西部地区和FDI提供更多的发展空间和商业机会。
再次要积极推进与周边国家和东部地区的经济合作。对外资实施投资自由化，大幅度降低市场准入门槛，包括大幅度减少各类竞争性生产和服务市场的准入限制；实施积极的金融支持，对投资于中西部地区的项目实行投资补贴，商业银行对外来投资者的贷款提供贴息，放宽上市的限制，更有利于企业在资本市场上直接融资；以不断扩大对外开放为导向，积极调整经济结构和投资结构，生产规模的扩张应当充分地考虑国际市场的需求，优先发展国际市场与国内市场前景都好的产品，对于投资项目的选择也要充分考虑内部资源和国际资源的相互结合和相互补充；鼓励东部FDI企业到西部进行再投资。经过二十多年的发展，东部地区在土地价格、劳动力工资、能源价格等投资成本上升的压力下，相当一批加工企业或加工环节需要转移出去，在产业结构转移、升级的过程中，很多外商已注意到西部地区的巨大发展空间和前景，打算把在东部地区投资所获得的利润用于对西部的再投资，国家应给予这些企业一些优惠待遇以鼓励他们到西部进行再投资。
3.拓展内外双源，增加中西部地区的财力支持
提高中西部城镇化水平，离不开雄厚的财力支持。可通过拓展内外双源方式增加中西部地区财力。内源开发，需要中西部地区自身拓税源、增税收。拓税源、增税收不是任意开设税目，而是指加强税务登记管理，确保税收无非正当损失。要做好此项工作，一要加大清理漏征、漏管户的力度，规范纳税户的基础资料；二要重点加强对建筑安装、房地产开发、交通运输、金融保险、电信等行业的营业税、企业所得税、个人所得税的专项检查；三要对享受企业所得税优惠政策的企事业单位，以及享受下岗再就业税收优惠政策的个人进行严格资格审查；四要对重点税源实行专人管理，落实税收管理员制度，保证税款应收尽收，营造良好的税收环境。
外源开发，重点加大对西部转移支付的力度，拓宽对西部转移支付的渠道。可从以下三种途径进行：(1)从源头上加大中央对中西部的均等化转移支付力度；(2)加大专项拨款对中西部经济不发达地区的义务教育、地方基础设施、天然林保护工程、生态环保设施和农业科技产业化及救灾等方面的投入；(3)在不损伤东部发达地区自身发展的前提下，将现行东部各省对中西部省市的对口帮扶政策规范化，建立有中国特色的地区间横向转移支付制度，实现对中西部地区对口支援的制度化、法制化。
注释：
①H.Densetz,"Towards a Theory of Property Rights",Journal of Law and Economic,1967.
②Schultz,T.W.,"Institutions and the Rising Economic Value of Man",American Journal of Agricultural Economics,50(1968).
③[美]诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海三联书店1991年版，第21-33页。
④林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，载[美]科斯等《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第371页。
⑤温思美、罗必良、尤玉平：《广东改革的制度经济学分析》，《学术研究》1999年第6期。
⑥周毅、黄志钦：《珠三角区域经济发展的新制度经济学分析》，《广西经济管理干部学院学报》2008年第11期。
⑦邓进：《城市化滞后：中部崛起的瓶颈》，《江淮论坛》2006年第4期。
⑧魏婕：《公共资源配置与区域经济差距的理论与实证分析》，载任保平、安立仁主编《现代经济理论与方法论坛(四)》，中国经济出版社2008年版。
⑨North,Douglass C.,Institutions,Institutional,Change,and Economic Performance,Cambridge:Cambridge University Press,1990.
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