摘要：经济发展新常态背景下，“三规”不统一难以形成对城乡空间发展调控的统筹合力。通过对当前我国“三规”之间核心问题的分析，提出制定“三规合一”对城市空间协调管控的意义，以广东省肇庆市为例，分析“三规合一”及“多规合一”对经济社会、土地利用、城市空间、环境保护等统筹协调的技术路线。为创新行政审批、提高行政审批效率，提出将“三规合一”管理平台充分应用到在政府并联审批制度当中的建议。
关键词：“三规合一”；“协调管控”；“肇庆市”；“并联审批”
目前，我国经济发展已经进入新常态，体现出速度变化、结构优化、动力转化三大特点。随着经济新常态的到来，我国的发展进程已经步入重要转型期，国内经济格局正在经历深刻变迁，城乡发展方式及其趋势也将呈现新的特征，深刻认识这种新常态，积极适应新常态，将成为当前和今后一定时期内我国城乡规划管理工作的关键所在。
在2013年12月举行的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出“要建立一个统一的空间规划体系，限定城市发展边界，划定城市生态红线，实现一张蓝图干到底”。为全面推动城乡发展一体化，住房和城乡建设部提出全面落实新型城镇化的战略要求，坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化的原则，按照城乡一体、全域管控、部门协作的要求，编制县（市）城乡总体规划，实现经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，逐步形成统一衔接、功能互补的规划管理体系。
1.目前“三规”之间的核心问题
“三规合一”是指将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成。从城乡空间发展的范畴来看，国民经济和社会发展规划着重对地区经济、社会发展政策部署，是对各类发展因素宏观意义上的空间布局研究，城乡规划注重具体空间层面的整体功能布局，土地利用总体规划侧重的是土地空间容量的统筹安排。“三规”在部门职能上均有着各自重要的管理意义，在法律体系中也赋予了项目立项、土地审批、规划审批法定意义，但往往在部门编制规划的过程中由于自成体系、各自为政、相互缺乏衔接协调而导致内容不统一甚至相互冲突的情况频繁出现，形成了管理上的“三国鼎立”局面。
“三规”不统一不但难以形成对城市综合调控的统筹合力，甚至导致了开发管理上的混乱、审批效率低、建设成本高等问题长期存在，在一定程度上影响了社会经济的健康发展。
2.“三规合一”对城市空间协调管控的意义
“三规合一”并非指三个规划合并成一个规划，而是指城市空间的发展在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理。研究“三规合一”应从机制与体制的根源入手，剖析其中存在的问题和矛盾，有针对性地在规划编制体系中进行强化并加以落实。因此，制定“三规合一”有利于克服土地利用、城市建设和环境保护中的不利因素，落实国家、省、市相关政策，理顺地方部门之间的行政管理，保障城市和谐有序的发展，实现新型城镇化发展的目标。
3.新常态背景下肇庆市“三规合一”的探索与实践
3.1“三规合一”工作思路
经济发展新常态背景下，肇庆市在开展新一轮城市总体规划修编的同时开展了“三规合一”，在探索“三规合一”的工作中，在规划内容、信息平台、协调机制等方面的协调与衔接，并将“三规合一”上升至“多规合一”，以四会市作为国家“多规合一”试点进行深入探索。在纵向上注重各个层次的规划融合贯通，在横向上着重对经济社会、土地利用、城市空间、环境保护等“多规”的统筹协调。通过用地布局、产业发展、交通体系、设施配套、生态系统等要素的统一管理，建立对市域城乡每一寸土地的“全域”协调管控体系。
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3.2 “三规合一”的技术管理架构
3.2.1“三规”之间的差异性分析与研究
肇庆市针对“三规”乃至“多规”之间存在的核心问题进行分析，包括目标差异分析、空间管制差异分析、建设用地规模差异分析、建设用地空间布局差异分析及建设项目差异分析等。目前肇庆市各部门规划存在不同程度的差异，特别是国城乡规划与国土规划在建设用地布局的差异、城乡规划与基本农田和生态公益林等非建设用地布局的差异、以及基本农田与生态公益林等非建设用地之间的差异，对依法行政造成了障碍，影响城市对各类空间管控的统筹协调。
按照全域空间“一张蓝图”的思路，整理发改、国土、规划、环保、林业、水务、交通等部门规划在空间布局上存在的差异图斑，并对差异图斑进行处理，分析研究出现差异图斑的背景原因。
3.2.2 协调“三规”及“多规”的空间管制
通过分析“三规”及“多规”的差异、协调空间管制、建设用地规模、用地布局及用途等方面的差异，落实重点建设项目，对规划之间的各方面要素的差异进行协调，结合肇庆市实际发展情况，确定“三规”共同的建设用地规模、建设用地布局以及协同一致的重点建设项目库。进而划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线、基本农田控制线等“三规合一”一级控制线体系，以及划定包括绿线、蓝线、黄线和紫线的二级控制线体系，并提出相应控制线的管控措施。
3.2.3 建立“三规”信息共享平台
通过建立“三规”及“多规”数据库，主要包括：制定技术方案、数据库设计、数据入库、数据服务制作与发布、数据库管理与动态更新等内容。通过统一坐标系将规划数据录入GIS数据平台，并设置多部门数据共享管理，实现“一张图”管理体系。按照深化行政审批制度改革的要求，梳理肇庆市“三规”运作机制，理顺部门之间的共同的项目审批体系，从规划内容、信息联动平台、协调机制和行政管理等方面理顺“三规”及“多规”关系，形成“三规合一”部门间长效协调行政审批管理机制及相关配套政策的实施办法。
4.充分应用“三规合一”信息共享平台，完善政府并联审批制度
2月6日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议中提出运用互联网和大数据技术，加快建设投资项目在线审批监管平台，横向联通发展改革、城乡规划等部门，纵向贯通各级政府，推进网上受理、办理、监管“一条龙”服务。建立部门和地方协同联动的投资项目审批监管制度，是推进简政放权、放管结合的重要举措，可使政府管理更加规范高效，目前，地方政府各职能部门存在行政审批业务信息不共享、部门间业务关联机制缺失等短板，造成项目审批程序繁琐、时间较长，极大影响了行政审批效率，一定程度上阻碍了地方社会经济的发展。
“三规合一”的制定及信息共享平台的建立，能够打破部门之间信息互通的壁垒，通过规划大数据信息共享提高审批条件获得的效率及准确度，使项目审批少走弯路，从而提高审批效率。“三规合一”为政府落实并联审批制度提供了信息共享平台，将“三规合一”信息共享平台应用至联审批制度当中，对政府落实创新行政审批、提高行政审批效率起到重要的促进作用，对落实全面深化改革具有深远意义。
参考文献：
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［3］王唯山．“三规”关系与城市总体规划技术重点的转移[J]．城市规划学刊，2009（5）：14-19．
论文作者:梁伟明
论文发表刊物:《基层建设》2017年第12期
论文发表时间:2017/8/16
标签：肇庆市论文; 差异论文; 城乡论文; 城市论文; 常态论文; 空间论文; 建设用地论文; 《基层建设》2017年第12期论文;