台湾农业产业化支持政策及其运作，本文主要内容关键词为：台湾论文,农业产业化论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：S-01 文献标识码：A 文章编号：101-778X(2003)02-0025-05
台湾以20世纪40年代末50年代初的土地改革为基础，运用“以农业培养工业，以工业扶植农业”的发展战略，利用有利的国际环境，在短短二三十年的时间内，就从落后的传统农业经济体发展为新兴工业经济体的一员。其推进农业产业化的经验，对中国大陆提升农业产业化水平具有更大的借鉴意义，尤其是对沿海地区借鉴作用更显直接。本文拟对台湾促进农业产业化发展的政策及其实施做概要性分析。
土地改革与土地制度调整
台湾两次土地改革和对土地制度的进一步调整，为农业产业化奠定了制度基石。
土地是农业最基本的生产要素，土地制度是农业发展和实现产业化经营的基本制度保证。1945年以后，台湾土地制度变革主要经历了“两次土改”和1990年以来土地制度的进一步调整。
（一）第一次土地改革
为了解决农产品严重供给不足问题，并在此基础上积累资金，为工商业的发展创造条件，台湾当局于1949～1953年间进行了第一次土地改革。主要包括三方面的内容：“三七五减租”、“公地放领”和“私田放领”。
1.“三七五减租”
为减轻佃农负担，稳定租佃关系，提高佃农的生产积极性，台湾当局从1949年4月至1951年6月，相继颁布了《耕地三七五减租条例》等一系列政策性法规，规定最高地租额不能超过当地常年主要农作物产量的37.5%，原地租额低于此数者不得增加。耕地租期不得低于6年，必须订立书面租约。并对租约的终止、回收作出了严格的限制。“三七五”减租于1949年底结束，使占当年台湾总农户36.1%的佃农受益，涉及出租耕地面积达25.7万公顷。
2.“公地放领”
为了进一步刺激农民的生产积极性，1951年6月，台湾当局公布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》，开始将政府掌握的公有土地所有权转为农民所有。放领价格为耕地主要作物正产品全年总产量的2.5倍，可分10年、20年平均偿还。还清全部地价后承领农户即可取得耕地的所有权。从1951年至1976年先后有13.9万公顷公地被出售，28.6万农户成为原公地的新主人。公地放领由于解决了一部分农民的土地所有权问题，调动了农民的生产积极性，使农产品供给大幅度增加。
3.“私田放领”
1953年初，台湾当局在全省地籍清查的基础上颁布了《耕者有其田》及《实施耕者有其田条例》，其中规定地主可保留中等水田3甲（1甲＝0.97公顷）或旱地6旱，超过的土地一律由政府征收，放领给现耕户。政府按耕地主要农作物全年总产量的2.5倍补偿地主地价，承接耕地的农户也按此价付费并另加4%的年息，在10年内还清。以此办法获得土地的农户数达到194832户，政府征收并放领耕地面积约14万公顷。
总之，经过第一次土地改革，到1961年，私有耕地已占耕地总量的95%，实现了“耕者有其田”的目标，既促进了农业的发展，也为工业化起步创造了良好条件。
（二）第二次土地改革
20世纪50～60年代，台湾当局推行“以农业培养工业”的发展战略，使农业资源大量流失。导致农业在60年代中期至80年代初期出现衰退，并直接造成70年代的工业衰退。为了推动农业发展，必须进一步推进农业制度创新，特别是土地制度的创新。“第一次土改”主要解决了土地的产权问题，但形成了小农经营的格局。小农经营规模偏小不利于技术进步，特别不利于农业机械技术进步，造成农业高成本、低效益，农业竞争力难以提高。扩大农业经营规模，必须依赖于进一步改革农地制度。台湾当局从80年代初开始第二次土地改革。此次土改的主要内容为：进一步加速农地重划，为扩大农业经营规模提供购地贷款，促进共同经营、委托经营和代耕，加速推进农业机械化，发展农业生产专业区，提高农民从农意愿，促进农业效率提升。第二次土地改革执行了6年，对扩大农业规模经营，促进农业产业化发展起了一定作用。
（三）1990年代以来台湾农地制度的进一步调整
为了应对加入WTO以后，国际廉价农产品大量倾销台湾的严峻局面，必须进一步扩大农业经营规模，提高台湾农业的竞争力。台湾当局在1995年以后相继公布了《农地释出方案》、《农业发展修正草案》（1998年2月）、《农业发展条例》（2000年1月正式颁布）等一系列农业政策和法规。其中涉及到农地制度的主要有以下几方面：第一，对不同农地实行分类管理，依法保护重要农业用地和保育用地；第二，放宽农地承受人资格，即只要农地农用，农地购买者是否农民身份不受限制，为公司制农业的发展创造了条件；第三，订立奖惩办法，防止农地炒作；第四，冻结“三七五减租条例”，赋予新租契约订约双方的自由签约权。总之，新的农地制度为土地的更合理利用，特别是为扩大土地经营规模，发展公司化农业，提高农业经营效率提供了制度保证，将对提高台湾加入WTO后农业的竞争力发挥重要作用。
农业市场化与农业产业化
台湾积极推进农业市场化进程，为农业产业化提供内在动力。
农业产业化的重要特征之一就是农业的高度市场化。为此，台湾当局采取了一系列措施，推进农业市场化进程：
第一，政府主导型的市场经济体制的建立与完善，是农业市场化发展的制度基础。它对农业市场化的促进作用主要表现在：其一，通过土地改革，实现了土地产权私有化，从而以明晰的产权为农业的发展提供了充分的内在激励，在追求最大化利润动机的推动下，农户不断扩大投资规模，增加农产品供给，从而使生产要素市场不断扩大；其二，农户市场主体地位的确定，使农户以市场为导向，提供产品与服务，促使农业生产结构随市场需求的变化而不断调整，从而使市场容量与市场规模不断扩大。
第二，积极培养农产品营销人才。早在20世纪50年代，为了促进农产品加工业的发展，特别是拓展国际农产品市场，为工业发展积累必需的外汇，台湾当局就十分重视培训农产品营销人才与生产经营人才。为了加快人才培训，台湾当局采取了诸如“魔鬼训练营”式的强制性培训方法，对营销人才进行封闭式训练，教官有权对不完成训练任务的学员任意惩罚。[1]高强度的训练为农业发展培训了大量营销人才与技术人才，为农业市场化奠定了人才基础。
第三，积极开拓海外农产品市场。为了筹集工商业发展急需的外汇，台湾当局一直非常重视发展外向型农业。为了提高农产品的国际竞争力，扩大农产品出口，台湾当局长期对农产品外销采取优惠的外贸政策。如为农产品出口提供信贷、税收优惠和价格补贴等。同时，为了开拓海外市场，由台湾当局、外贸公司或农业合作组织出面，在海外直接设立农产品推销机构或在海外寻找农产品营销代理机构。
第四，重视农产品市场基础设施建设。从20世纪50年代开始，台湾当局及其支持下的“农复会”就在各地投资兴建稻谷示范仓库，建立城乡果菜上市联运，资助农户购买农产品加工设备和保管设施。台湾当局规定，对农户购买农产品加工设备、兴建仓库等由“政府”给予补贴。对农民团体购置农机具、仓储设备和农产品加工设施，“政府”补贴1/2的资金，对农民个人购置、兴建相应设施给予1/3的补贴。[2]为促进农产品销售，台湾当局投资兴建了大量的农产品市场设施，如农产品物流行销中心、农产品促销展示园区等。同时，为了更好地解决农产品运销问题，台湾当局还制订了一套完整、科学的市场管理制度及其相应的法规与条例。90年代，台湾当局投资10亿元新台币在台北地区建立农产品配销中心，逐步着手组建一个集产地、批发、零售于一体的三级运销系统。[3]
第五，为了保护岛内农产品市场，台湾当局采取了诸如限制农产品进口与征收高关税等手段，从70年代开始，为了降低市场风险，台湾当局倡议设立农业保险。同时，为了确保粮食市场稳定，提高农民收入，台湾当局于1974年开始设立粮食平准基金，以保证价和无息贷款方式向农民收购粮食及其他农产品。
农业科技发展与农业产业化发展
台湾努力促进农业科技发展，为农业产业化发展提供强大的动力。
科技是经济发展的动力，也是农业产业化发展的关键。在台湾农业产业化进程中，科技发挥了重要作用。借鉴欧美等农业现代化国家农业发展的经验，台湾当局十分重视农业科技的作用，采取一系列有效措施推动农业科技发展：
第一，根据不同时期农业发展需要，制定不同的科技发展目标。20世纪50年代初，为提高农业产量，科技发展的重心是农作物良种培育；70年代以后，为提高农民收入，农业科技的重点转为良种开发、农产品深加工技术的研究与推广。1998年以来，台湾当局推行“科技、资讯、品牌”为重点的产业发展战略，科技发展的主要内容为农业信息技术、农业生物技术、农业环境技术等现代农业高新技术，目的是提高农产品的附加价值，实现农业可持续发展；
第二，重视农业科技推广队伍的建设。早在60年代，台湾当局便逐步建立起农业研究机构，大量培训农业科技人才。50～60年代，台湾当局便直接投资建设和资助了几十个农业试验机构。当时台湾的农业研究人员的比例远高于日本。1960年，每10万农业人口中，台湾的农业研究人员达79人，而日本仅为60人。[4](P202)农业科技机构与科研人员使用杂交育种的方法培育了大批稻米、小麦及其他食物新品种，以及引进与改良农机具与农业机械设备，并推广使用杀虫剂及其他农药，对于促进台湾农业发展发挥了重大作用。台湾当局于1984年开始实施“农业科技升级计划”，进一步加强农业科研与推广队伍的建设，计划培养8万名农建大军。
第三，重视农业科技投入。1985年台湾科技研究开发投入（R and D投资）占GNP的比例首次超过1%，1996年上升到3%。其中农业科技占整个科技投资的比例为12.2%，在各产业中居第二位，仅次于工业投资。[5]正是由于台湾当局大力推动农业科技发展，良种培育、病虫害防治、设施园艺、生物防治技术，以及光电技术、遥感、遥测等新兴农业科技在台湾已被广泛使用。而产期调节、无土栽培、植物组织培养等方面的技术已进入世界先进行列。发达的农业科技成为农业发展的关键要素，目前，科技进步对台湾农业增长的贡献率达到60%以上。
农业合作组织与农业产业化发展
台湾重视发展农业合作组织，为农业产业化发展奠定微观组织基础。
台湾农业以小规模家庭经营为基础，存在小农户与大市场的矛盾。为了克服这一矛盾，推进农业产业化更好发展，必须提高农户经营的组织化程度和扩大农业经营规模。为此，发展农村合作组织，加强农户之间的联系与合作，使其联合起来共同进入市场，降低农业经营的风险，提高农业的市场竞争力，增加农业所得，便成为台湾农业发展的一个重要课题。台湾当局为顺应提高农民组织化程度与扩大经营规模的需要，先后制订与实施了一系列推动农业合作组织发展的政策。从20世纪50年代起便重视扶持农业合作组织的发展。台湾的农业合作组织包括农会、农业合作社、合作农场、农业产销班等。农会在台湾已有一百多年的历史，主要以金融业为主，同时兼有执行政府农业政策的职责。1949年，合作社并入农会，于是只剩下少量的农业合作社。1952年，台湾当局规定，经营性业务统一由农会经营，农业合作社事业因此陷于停滞。50～60年代，农会在台湾农业发展中发挥了十分重要的作用。台湾农会属于半官方性的组织，类似于日本的农协。其职能是推行当局的农业政策，执行生产计划，提供农业贷款，特别在农业科技的推广，如品种改良、病虫害防治和栽培技术的推广普及方面的作用尤为突出。农会的推广人员散布岛内各地，在农业科研机构与农民之间充当桥梁，及时将科研机构的最新科研成果推广给农民使用；另一方面，又将农民生产中遇到的技术问题反馈给科研机构，增强农业科研的针对性，使科研与生产密切联系起来。农会在农业科技推广过程中，吸引了大批农会会员加入到农业推广班中学习，对提高广大农民的科技文化素质发挥了重要作用。农会在农业科技推广、教育中的积极作用，促成了台湾农业生产与农业科研、教育、推广的有机统一，有利于农业科技进步与农业生产的发展。70年代以后，由于岛内农产品供给由不足向过剩转变，农业在国民生产总值(GNP)中的份额不断下降，台湾当局对农业的支持政策力度逐步减弱，包括对农会的支持也趋下降，使农会在农业发展中的作用不断下降，从而对农民的吸引力大幅下降。但台湾小农经营为主的格局决定了只有实行有效的联合才能降低农业经营的成本、风险，提高农业的效率。在官方支持下的农会作用下降的情况下，转而采取扶助农村合作组织发展的措施。1974年，台湾当局宣布废止农会垄断农业经营的特权，并颁发了一系列促进合作社发展的计划与条例。随后又制订了标准的农业合作社法，农业合作社事业由此复兴。各合作社的规模大小不一，大的拥有8万名社员，下设很多分社，甚至在国外设有办事处；小的只有10多个社员。合作社涵盖的区域范围差别也较大，有的社是省级社，社员涵盖全鸟，有的社范围仅局限于乡镇以内，或跨越县、乡之间。农业合作社经营的项目主要有以下几方面：第一，共同运输、共同销售；第二，统一加工农产品；第三，统一采购农用生产资料；第四，推广新技术；第五，联合生产；第六，推动合作社之间的合作。
由于政策扶持，台湾农业合作社在农业发展中取得了一定的成就。1997年，合作社共同运销蔬菜93000吨，水果42000吨，在共同运销中发挥了重要作用。
农业产销班是在台湾当局、农会与合作社的共同支持下发展起来的、富有特色的小型农业合作组织，在20世纪80、90年代得到迅速发展。80年代中期，农民在运销、采购和生产合作的基础上形成了诸如共同运销班、共同经营班、农事研究班、精致农业班等各种形式的产销班。1992年，台湾农业当局颁布《农业产销经营组织整合实施要点》，将蔬菜、花卉、果树、毛猪、肉鸡、蛋鸡、养殖水产品等7项产品作为农业产销班发展的重点，要求各县、乡农会或合作社进行指导。到1998年底，农业产销班发展到6214个，加入的农民达到11797人（实际是农户数）。[6]农业产销班是在农业经营达到一定规模，并形成较强的专业化生产能力基础上产生的。主要职能是农产品的共同运销和生产资料的共同采购，也开展一些农业实用技术的研究和交流。农业产销班对于扩大营销规模、提高农民的市场竞争力，降低经营成本有着重要作用。同时，农业产销班也在共同防治病虫害和共同购置、使用大型农业机械，甚至共同创造农产品品牌等方面开展合作。农业产销班的存在和发展与台湾当局农业管理部门以及县、乡农会的经济资助、业务指导是不可分割的。农业产销班成立时，政府与农会一般都给予一定的经费补助，用于购买公共财产。以后每年还给予一定的补助，用于购买生产资料。目前，台湾当局正在制定措施引导农业产销班向股份有限公司方向发展，希望藉此实现农业的规模化、企业化经营，从而增强台湾加入WTO以后农业的国际竞争力。但要实现这一目标，必须对其进行一系列制度创新。因为产销班目前在法律上还不是法人，没有进出口贸易权，同时还存在规模普遍偏小等问题。
农业结构调整与农业产业化升级
为了提高农业收入、开拓国际市场，台湾当局历来十分重视运用农业结构调整政策，推动农业结构优化与升级。早在20世纪50年代末，台湾基本实现粮食自给以后，农业管理部门就着手引导农民减少粮食作物生产，转种价格较高的经济作物，以促进农产品出口，换取工业发展必需的外汇。1984年，台湾实施“稻田转作计划”和“农业科技升级计划”，通过采取“稻田休耕”和“稻田转作杂粮”等措施，减少水稻种植面积。促使种植业转向经济价值较高的花卉、水果、蔬菜、种苗以及养殖业、远洋渔业、乳品业等农产品的生产。[3]同时加快推进农业科技进步，为结构调整提供技术支撑。合理的农业结构调整政策，促进台湾农业结构不断优化。在种植业内部，水稻在种植业总产值中的比重由50～60年代的50%左右，下降到1998年的21.4%，而蔬菜在同期的比例则从4.8%上升到23.3%。在农、林、牧、渔业之间也呈同样的变动趋势。在农业总产值中的比例，种植业由50年代初的68%到降至1998年的43.5%，林业由50年代初的6.5%下降到1998年的0.2%；牧业的比重则从1952年的15.8%上升至1998的31%；同期渔业的比例也从9.1%上升到25.3%。[7]90年代以来，台湾当局将改善农业生产结构、提升农产品的竞争力作为农业施政的要点。此次调整的目标是提高农产品质量与经济效益，同时还兼顾改善农业发展的环境，全面提高农业和农村经济的整体素质和效益。为实现这一结构调整目标，台湾当局主要采取了以下几方面的措施：
第一，对缺乏竞争力的农产品实行辅导转业。如对养猪业、养鸡业推行“离牧计划”，1998年开始实施这一计划，目的是引导规模较小的饲养户放弃经营，以减少鸡、猪的产量。“农委会”负责对离牧的农民进行第二专长培训，经费全部由“政府”解决，对培训合格的学员还发给5000元奖金。银行也为转业农户提供创业贷款，利息优惠30%，贷款最高额度为2万元，期限最长可达7年。[8]
第二，扶植技术集约、资本密集农产品的生产。技术、资本密集型的农产品竞争力强、经济效益高，是产业结构高级化的体现。目前，台湾主要扶植园艺、花卉、种苗植物的生产与销售。为了加快花卉业的发展，由“政府”出资在台中县规划建设占地96.51公顷的“高级花卉专业示范区”，同时还计划筹建“花卉研究中心”、“花卉物流行销中心”和“永久性花卉促销展示园区”。[8]此外，特种水产养殖、植物种苗和新兴食用菇的种植等也被列为未来农业发展的方向。
第三，加强培育优良农产品品牌。良好的品牌是开拓市场的利器，台湾当局将培育农产品品牌作为推动结构调整的重要内容。1998年，台湾开始实行农产品品牌及品质认证制度。目前，已有30多个农民团体建立了产地品牌，其中水果品牌达16项。优良品牌产品的价格远高于一般农产品的价格，成为提高农民收入的重要手段。[8]
第四，根据资源秉赋条件，有针对性地研究开发适用农业技术，为农业结构优化提供技术保障。
台湾农业资源的秉赋特点是土地资源稀缺，人力资源丰富。所以其农业发展的方向主要应是劳动、技术密集型农产品。因此，台湾适宜走以生物技术为主的技术开发道路。目前，台湾制定了未来十年农业生物技术发展规划，重点发展花卉、畜用疫苗、生物农药、水产品及生物育种、鱼病诊断与防治等方面技术。同时加强开发食品加工技术、资源保育遥测技术和农、渔、牧业自动化技术，以不断提高农产品的附加价值。
第五，加快发展有机农业。为了改善农牧渔业资源环境，确保食品卫生安全，实现农业可持续发展，台湾当局鼓励加快发展有机农业。1986年，台湾“农委会”成立了有机农业观察试验计划，组织专家研讨有机农业。1992年，台湾省“农林厅”在“地区农业发展方案”中将有机农业列为重点发展的项目。1995年以来，由各区农业改良场辅导农户开展有机农业栽培试验，并在此基础上推广经验，并协助有机农产品的销售。为了推广绿色生产，台湾当局鼓励使用有机肥，对“堆肥舍”设施的建设给予补贴。大力推行水旱田轮作，奖励休耕及种植绿肥。同时加强有机农产品品质认证，成立了一系列推广有机农产品的组织。[9]在一系列政策的刺激下，1998年以来，台湾有机农业的规模逐步扩大。随着可持续发展战略的推行，有机农业将成为未来台湾农业发展的重要趋势。
积极应对加入WTO的挑战
在政策的支持下，台湾农业产业化、现代化取得过很大的成就。但在加入WTO的背景下，也面临着进一步开放农产品市场和调整农业保护政策的压力。
由于长期实行农产品价格支持政策和贸易保护政策，台湾的农产品价格远远高于国际市场的价格。其中粮食价格高于国际市场价格2～3倍，[8]已失去了国际竞争力。为了应对加入WTO以后农业进一步自由化与国际化的趋势，台湾当局从1995年就开始加强对农业转型的研究，制定了相应的对策并加以实施，推动了农业产业化进一步深化。[10]1995年以来，台湾农业正在向进一步规模化、自由化方向发展。农业的经济社会功能得到进一步拓展。农业的生态、休闲、观光功能得到很大的提升。农业发展计划也从单纯照顾农民向“三农”（农民、农业、农村）并重方向发展，进一步推进农村的现代化进程。其中心是实现“三化”：即农业生产企业化、农民生活现代化、农村生态自然化。为此，台湾加快了农业技术升级的进程。具有比较优势、竞争力较强的温室农业、精致农业、有机农业得到更快的发展。为了进一步提高农业产业化的水平，台湾当局加快了农产品营销体系的建设，使农业社会化服务体系进一步完善，拓展了农业产业化的内涵与外延。
收稿日期：2003-02-16
标签：农产品论文; 农业产业化论文; 农业发展论文; 农业科技论文; 三农论文; 价格政策论文; 农民论文; 土地改革论文;