公共交通建设与城市可持续发展，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,公共交通论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔修回日期〕2007-06-05
〔中图分类号〕U491.1[+]7；F291.1〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-2031（2007）08-0037-05
一 引言
交通体系是城市主要的基础设施之一，是城市人流、物流、信息流的载体。城市交通体系能否良性循环关系着城市功能的有效发挥以及城市经济和社会的可持续发展。随着城市化进程的加快和城市机动化程度的提高，交通问题已经成为社会关注的焦点，交通拥堵和环境污染已成为制约我国社会经济发展和人民生活水平提高的一个因素。2006年12月1日，建设部等四部委出台了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》，提出了六条优先发展城市公共交通的经济政策。《意见》指出：优先发展城市公共交通是符合我国实际的城市发展和交通发展的正确战略思想，是贯彻落实科学发展观、建设资源节约型、环境友好型社会的重要举措，是提高交通资源利用效率，缓解交通拥堵的重要手段，是构建社会主义和谐社会的重要方面[1]。2006年12月2日，“全国优先发展城市公共交通工作会议”在北京召开，国家开始大张旗鼓地推动公交优先发展战略。
二 我国城市交通体系现状
如何科学地进行城市交通规划建设与交通管理，实现城市可持续发展，是我国当前面临的一大难题。目前，我国城市交通体系主要存在以下三方面问题。
1.城市交通结构不合理
以上海市为例，公交客流量占机动方式的比重为65.3％，低于香港和东京近16个百分点，且大流量、快速轨道交通的客流量是香港的十分之一、东京的三十分之一，而个体机动交通占机动方式总量的比重几乎是东京、香港的两倍；在道路交通用地方面，上海的道路用地比重很小，只有1.37％，人均道路面积和国外大城市比较相差悬殊（表1、表2）。综观许多国际大都市，他们大多拥有重要的国际港口和航空港、便捷发达的交通系统以及先进的信息交流方式。而我国在这方面的发展却相当滞后。
表1交通方式指标
交通方式
上海
香港
东京
公共交通 65.3％ 81.1％ 82.4％
地面交通 50.2％ 43.1％ 5.3％
轨道交通
2.6％ 28.2％ 73.2％
出租交通 12.5％ 9.9％ 3.9％
个体交通 34.7％ 18.9％ 17.6％
表2道路指标
城市道路用地比重％ 人均道路面积
伦敦23.028.0
纽约24.126.9
东京13.810.5
新加坡
——24.1
上海1.37 2.98
2.城市交通发展观念存在误区
英国建筑大师诺曼·福斯特在谈到城市发展模式问题时，批评了中国城市交通的现状。他提到，现在人们已开始反思美国的城市发展模式，但北京、上海等城市的市民对私家车的依赖性却在加强。如果我们无视“汽车时代”带给人类的沉重负担，在不久的将来，我们就需要投入巨大的人力、财力去弥补对环境造成的损害。因此，要实现城市的可持续发展，应具备良好的现代化城市基础设施，以此支撑其各项经济活动。应该承认，我国城市经济的快速发展得益于汽车的使用和公路的迅速发展，但汽车的过度使用、城市交通体系规划的不合理和城市公共交通投资较少，带来了英国JM.汤姆逊博士对世界30个城市的交通状况研究后总结归纳的7个方面的问题：道路拥挤、非高峰时间乘客少、步行困难、车祸多、车速慢、环境污染和停车难。
3.城市交通管理体制存在漏洞
城市交通归属建设部，但建设部只有初步设计审查权，轨道交通建设项目建议书和可行性报告由国家发改委审批，交通规划由地方政府审查，而且城市交通又是公路的一部分，这就使建设部与交通部在权限上发生矛盾。由于无权划拨投资经费，建设部在城市交通（包括轨道交通建设）上的权限就得不到各个城市的重视。这种多头行政管理、相互扯皮的漏洞阻碍了城市轨道交通的发展。公共交通作为国民经济发展的优先领域，应纳入国家和社会发展的整体规划。城市公共交通是城市政府为市民提供的公共服务和公共产品，应坚持以政府投入为主。而其中的城市轨道交通由于建设规模大、周期长、技术难度大，因此上级主管部门必须强化轨道交通建设和管理的力度[2]。
三 城市交通体系发展的可持续性
交通运输是影响人类环境的诸多因素之一，而环境的稀缺反过来也制约了交通运输的快捷与持续发展。因此，探索与城市环境容量和资源条件相适应的交通方式是实现城市可持续发展的重要途径。
1.可持续发展的城市交通原则
环境承载力原则。环境承载力是指环境系统吸收污染的自身净化能力。可持续发展的城市交通必须遵守“其污染物的排放不得超过环境的吸收能力”的原则，追求环境与生态的可持续性，即不能以牺牲环境、以资源的透支来换取区域经济的增长，否则经济与社会的可持续发展将是泡影。
资源消耗速率原则。对于可再生自然资源，其消耗速率应控制在再生速率限度之内；对于不可再生自然资源，其消耗速率不应超过寻求代替品的可再生自然资源的消耗速率。可持续发展的城市交通要求交通部门必须采用先进技术，提高资源利用效率，避免能源危机。
公平性原则。交通使用者通过交通活动受益，而非使用者却要承受环境质量下降引起的损害，这是不公平的。从代际关系来看，当代人消耗大量的能源来促进区域经济发展，而将严重污染的社会环境留给后人承担，这也是不公平的。可持续发展的城市交通要求既要满足当前人们出行的需要，又要满足子孙后代的发展需要，要把社会进步确定为第一目标。
高效性原则。交通畅通的城市才可能是生产效率高的城市，城市商业和旅游业的发展在很大程度上依靠城市交通的畅通和高效率。可持续发展的城市交通要求交通资源的利用具有高效性。
价值性原则。资源价值的无价或低价都会导致不加抑制的过度使用。可持续发展的城市交通要求体现出真正的价值观，将环境成本内部化，分摊到使用者身上，引导交通企业挖潜革新，追求经济与财务的可持续性。
2.可持续发展的城市交通模式基本内涵
可持续发展的城市交通模式可以理解为：在推进城市交通建设和发展时，重视对生态环境的保护和资源的合理开发利用；在满足城市交通近期需求时，保证城市经济和生态系统的长期持续发展；在强调交通路网建设扩张时，注重交通需要的管理和交通行为的修正[3]。其关键在于交通效率的实现、生态环境的保护和价值观念的转变三者的统一，其表现是交通环境的不断改善和城市交通所需资源的合理开发利用。可持续发展的城市交通模式的基本内涵可用三维结构表示（图1）。
图1 可持续发展的城市交通模式的基本内涵
3.城市轨道交通的比较优势
目前我国经济发达地区已进入快速城市化和后工业化时期，城市交通的畅通已成为我国各大城市发展中迫切需要解决的问题。城市社会经济的发展，需要一套安全、高效、清洁、经济的城市交通系统；城市居民生活质量的提高，也需要一套安全、舒适、便捷、低价的公共交通服务体系。城市环境的改善需要大力发展有利于改善环境的交通方式，减少污染环境的交通方式的市场份额。城市交通发展目标必须与城市社会经济发展目标相协调，与城市可持续发展目标相一致。应强调发展以轨道交通为主干的城市综合公共交通运输体系。与其他交通方式相比，轨道交通系统，除了具有运量大、速度快、安全、准时、节省能源、无污染和平均成本低的优点以及能有效缓解城市交通拥堵问题外，还能积极引导城市轴向发展，通过严密规划线路可以创造城市地产价值，将客流组织与城市扩张、城市各种资源的充分利用与有效配置结合起来。
轨道交通是大城市及其交通可持续发展的必然选择。研究表明，一条双线轨道交通线路与一条16车道的公路具有大体相同的运输能力，而轨道交通线路占地仅为普通公路的八分之一、高速公路的三分之一、高架道路的二分之一，其中作为城市快速轨道交通的重要组成部分的地铁可以在建筑群密集的地区大力发展。对于香港这样人口密集、土地资源少的大城市来说，城市轨道交通已成为它的交通大动脉。所以，轨道交通对土地资源十分稀缺的大城市来说是非常现实的选择。
轨道交通的安全性也远高于公路交通。近三四年来，我国公路交通事故死亡人数都在10万左右，平均每天死亡300多人。而轨道交通的事故率几乎为零。
轨道交通是五种运输方式中可以不用燃油而且可以高效利用电能的一种交通方式，不存在电动汽车充电和废电池处理的难题。而核能、太阳能、火力、水力、风力、地热、潮汐发电等能够为轨道交通提供丰富的电能，可以说担任轨道交通牵引任务的电力机车取用能量具有“多样性”，而且电力机车无尾气污染，也不存在汽车废电池污染的问题。电力机车以发电厂输送来的电能为动力，本身不带原动机，不烧煤、不燃油，因而污染少，而且还具有功率大、热效率高、速度快、乘载力强和运行可靠的优点。
通过对不同交通方式的平均成本进行比较（图2），我们可以看出：小汽车的规模经济最低，载客容量小，平均成本也高于公共汽车和轨道交通。随着客运量的增大，公共汽车和轨道交通的平均成本迅速降低，特别是轨道交通下降得更快，所以从成本角度考虑也要大力发展城市轨道交通。
图2 不同交通方式的平均成本比较
四 城市交通体系可持续发展建议
鉴于我国城市交通基础条件、交通需求、技术水平、服务特点以及交通建设投资等实际情况，智能化交通的实现还需要一段较长的时间。除了认真落实《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》外，还要加强交通需求管理，对现有交通网络挖潜增效，以实现城市交通体系的可持续发展。为此，本文提出以下建议。
1.树立正确的城市交通理念
第一，坚持“三优先”：城市交通公交优先、城市公交轨道交通优先、轨道交通轻轨优先。城市交通要真正做到快速、便捷，进一步解决出行难问题，实现城市可持续发展，就必须加大城市公共交通的投入，坚持城市公交优先发展。城市公交中又应以轨道交通为主干而优先发展目标，而轨道交通中应以轻轨为优先发展。因为轻轨的造价较低（约为地铁的二分之一），施工简便，建设工期较短，而且轻轨的单向高峰小时客运量为1-3万人次，足以大大缓解城市的交通压力，另外轻轨交通建设标准也低于地铁，其国产化进程容易推进，所以轻轨是适合我国大、中城市，特别是中等城市的轨道交通方式[4]。此外，可持续发展的城市交通必须与财政支持优先、土地配置优先、路权使用优先、科技投入优先等各个方面的政策相结合，协调动作，才能有成效。
第二，坚持“城市规划与城市交通规划相结合”。要解决大城市交通问题，首先要从城市规划抓起。在城市规划和交通规划中，要避免对小汽车的过分依赖，执行控制土地分散利用和低人口密度的政策[2]。要实现市民出行平均距离最小化，就要积极发展城市副中心和卫星城镇，而主城区与各副中心、卫星城之间以轨道交通线路连接，形成快速交通走廊[5]，并规划建设良好的换乘系统，做到互相衔接。
以杭州为例（图3），杭州的轨道交通线网规划将主城区与副中心江南城、下沙城和临平城连接起来，九堡在交通枢纽上的地位将更加巩固。九堡是地铁1号线一期工程重要的节点之一，将是首批建成的地铁站，初步规划于2010年完工。未来包括九堡在内的杭城东北区域将形成近40万人口的居住区，而九堡正处于该区域的中心位置，将会成为未来城市的热点地区之一。
图3 杭州市城市快速轨道交通建设规划——远景线网规划图（2050年）
第三，坚持“城市自行车与行人空间优先”。交通的目的是实现人和货物的移动，而不只是车辆的移动。评价一个交通体系的优劣，主要看公众的交通利益是否得到保障。面对未来城市交通发展的巨大压力和城市可持续发展的要求，必须牢固树立“以人为本”的思想观念，在城市交通发展战略中除了要注重交通运行效率，还要考虑社会公平和环境保护。在城市交通规划中既要注重公共交通规划，又要注重自行车和步行系统的规划，城市道路的线型和断面以及交叉口的设计要考虑自行车和步行的交通要求，综合利用空间、设施，发挥自行车在中短距离出行中的优势，提倡“自行车+公交交通”的出行方式；在设施建设中要合理分配资金流向，加强公共交通、自行车和步行设施的资金投入，在拥挤市区提供自行车和步行的更大空间，在轻轨、地铁、快速公共汽车专用道车站附近建设步行街道，在街道广场和商业区提供步行空间，使步行者有较高的安全感、舒适感和适当的可达性；在运行管理中要重视维护公共交通、自行车和步行等交通方式的“路权”，做到人车各行其道，保障行车和人身安全。
2.加强政府宏观调控
由于公共产品属性、负外部性和过度竞争等方面的原因，城市交通不能完全按照市场化来经营，政府必须对城市交通进行宏观调控。公共产品属性表现为城市公共交通是公益性事业，是城市交通的主要载体，必须实行低票价政策，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用效率，由此引起的公交行业亏损，政府应实行相应的补贴。对于城市交通的负外部性，政府必须加以宏观调控，实施公交优先。如使用公共汽车和小汽车在市区运送100名乘客，前者比后者在道路占用长度上减少近9倍，节省油耗近5倍，排放有害气体降低近15倍。为防止各种公共交通方式之间的过度竞争，政府也必须加以宏观调控，使公共汽车线路与轨道交通线路垂直，而不是平行，更不是重合，以利于公共交通资源的充分利用。在这方面，国外有些城市地铁、轻轨公司同时经营公共汽车公司或者城市轨道交通与公共汽车公司属于一个部门管理，这样就便于协调管理，防止恶性竞争。如韩国首尔通过“区间小巴士”来衔接地铁车站和小区，这样市民就可以快速地到达城市的各个角落。
3.构建和谐的城市交通关系
鉴于我国城市交通和市民交通行为现状，要构建人车和谐共处的城市交通关系，还必须制定出保证公交优先和城市交通安全的一系列法律、法规并付诸实施。自2005年5月1日起实施的《道路交通安全法》是我国第一部引起很多争议的法律。当年9月，江苏省、广东省增加了相应条款，北京市也颁布了实施办法（征求意见稿），这不仅仅考虑到以人为本，还体现了建设法制社会的立法观念。国外的一些经验教训和做法值得我们借鉴。如韩国以前的交通法规是倾向于保护行人的，但后来发现不利于道路资源的优化配置，所以现在侧重于监视、限制和纠正行人的违章行为，保证机动车的快速通行，对违反交通法规的车辆和行人进行重罚。英国伦敦市长肯·利文斯顿采取一系列措施来限制小汽车使用和保证公交优先：从2003年2月17日起，对每辆进入伦敦市中心的车辆征收5英镑的交通拥挤费，所收取的拥挤费用于改善城市公共交通。该措施的实施使伦敦市区的交通拥挤程度减轻了30％以上。目前伦敦市的交通拥挤费已提高到了8英镑。而德国从2003年起对汽油征收“生态税”，以控制私家车的过度使用。开辟公交专用道，也是世界大城市的通行做法。研究报告《美国公共交通的经济论据》指出，联邦政府的公交投资已经取得良好的回报。美国纳税人每花1美元用以支持城市公共交通，其经济回报至少是4美元，多数高达6美元甚至更多[6]。城市公共交通不仅让使用者受益，非使用者在减少交通拥挤、发展经济和清洁空气等方面获益更多。
4.培育高尚的城市交通文化
交通不仅是人们生活、生产的基本要求，也是一种文化。宏扬先进的交通文化，就要提倡交通伦理，要求人们对自己的交通消费行为负责。韩、日等国的一些做法值得我们借鉴，如重视对幼儿进行遵守交通规则的教育，学校每年组织学生到“交通公园”学习交通知识，使学生养成遵守交通规则的良好习惯，而韩国市民也发起了“每周停驶一天私家车”的自律运动。在我国也应提倡“上下班乘公交车，周末休闲开私家车”的风尚，以减少城市道路的拥堵。“全国优先发展城市公共交通工作会议”期间，建设部向地方城市人民政府发出了开展城市公共交通周及无车日活动的倡议，北京、上海、天津、重庆、深圳等70多个城市的市长亲自签署了举办此项活动的承诺书。今后每年的9月16日至22日，这些城市将采取多种形式，宣传、倡导绿色交通理念，号召市民尽可能选用步行、自行车、公共交通等交通方式出行，减少对小汽车的使用和依赖。这是我国开展高尚的城市交通文化活动和树立“以人为本”思想观念的一个具体体现。
五 结语
城市发展不仅仅是区域经济和社会文化的发展，也是人的全面发展。人是城市发展的主体，以人为本的城市可持续发展才是城市发展的最高境界和目标。优先发展城市公共交通，解决交通瓶颈制约问题，坚持发展以轨道交通为主干的城市综合公共交通运输体系，形成一个包括地铁、轻轨、市郊铁路以及磁悬浮列车等城市轨道交通的大系统，必将在不久的未来成为强大的经济引擎，促进我国城市经济和社会的快速以及可持续发展。