人口发展功能分区与主体功能分区的比较研究，本文主要内容关键词为：分区论文,功能论文,主体论文,人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F061.5 文献标识码：A 文章编号：1000-4149(2010)01-0021-06
2006年国家“十一五”规划纲要中明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”
为了科学把握制约人口分布的自然条件、资源环境、经济社会及人文条件，开展人口发展功能区工作，科学制定不同类型区的人口发展规划和政策，引导人口有序流动和分布。国家人口计生委“生态屏障、功能区划与人口发展”课题组，从2005年启动了人口发展功能区工作到2008年4月下发《关于开展人口发展功能区编制工作的指导意见》（以下简称“指导意见”），在促进人口、资源、环境与经济、社会协调发展方面开展广泛深入的研究。《指导意见》指出，以县域为基本单元，系统评价不同地区人口发展的资源环境基础和经济社会条件，可将全国划分为人口限制区、人口疏散（收缩）区、人口稳定区、人口集聚区四类人口发展功能区。人口限制区主要是自然环境不适宜人类常年生活和居住的地区；人口疏散（收缩）区大部分是国家生态屏障地区和国家重点扶贫县集中分布地区；人口稳定区发展潜力不大，对区外人口吸纳能力不高，人口规模有待稳定；人口集聚区是我国未来人口和产业的主要集聚区。
一、两项功能区划的内涵特征
1.人口发展功能区划的内涵特征。根据《指导意见》所规定的定义，人口发展功能区是以自然资源为基础，将人口发展作为谋划未来发展的主线，优先投资于人的全面发展，科学界定人口发展功能区，旨在引导人口有序流动与适度聚集，扩大人口的生存与发展空间，增进人口发展的机会公平，促进不同地区的人口与资源环境协调和可持续发展。四类人口发展功能区功能定位与政策战略取向主要体现在：人口限制区和人口疏散区属国家生态屏障地区，以生态建设与生态服务为主要功能，兼顾生产生活。人口集聚区与人口稳定区属生产与生活地区，以人口与产业集聚为主要功能，同时要注重生态环境保护。人口限制区的战略重点是建设国家生态屏障、提供全国性生态服务。人口疏散（收缩）区的战略重点是建设国家生态屏障、缓解人与自然的尖锐矛盾。人口稳定区的战略重点是提高人口城镇化质量、实现经济持续增长。人口集聚地区的战略重点是增大人口集聚规模、保证经济增长速度与质量、实现又好又快增长。
2.主体功能区划的内涵特征。根据国家“十一五”规划纲要指出，主体功能区划是依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构的过程。其中，优化开发区域是指开发密度较高、资源环境承载能力开始减弱的区域；重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域；限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好，且关系到较大范围生态安全的区域；禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域[1]。
二、两项功能区划的总体关系
（一）两种功能区划的相同点
1.我国区划体系的重要组成部分。人口发展功能区划与主体功能区划均属于功能区划范畴，是编制相关规划的依据。与规划相比，区划具有基础性、约束性和长期性的特点，是确定区域主导功能的行为，也是编制相关规划的重要依据。主体功能区划、人口发展功能区划与海洋功能区划、农业区划、行政区划、经济区划等都是我国区划体系的重要组成部分。
2.强化空间管理的重大创新手段。人口发展功能区划和主体功能区划都综合考虑各区域的资源环境承载力等因素，把国土空间划分为不同的功能区，在区域发展和布局中承担不同的分工定位，并配套实施差别化的区域政策和绩效考核标准，这将有利于逐步打破行政区划分割、改善空间开发管理的方式和机制[2]，为促进经济社会可持续发展提供科学依据的基础性工作，是政府明确区域功能定位、调整现有开发模式、规范空间开发秩序的重要手段，是实现决策科学化、管理现代化、区域开发合理化的重大管理创新，也是国家人口合理流动和“十一五”规划纲要在国土空间上的落实和体现。
3.实现人与自然和谐发展的地域功能多样性构成属性的体现。人口发展功能区划和主体功能区划都以人类活动与自然环境的关系为主要研究对象。人口发展功能区划主要研究一个地域在人口迁移过程中的集疏功能、人口有序流动和分布对经济发展和生态环境的影响等，主体功能区划着重研究区域资源环境承载能力的国土开发和空间管制功能。两者是同一个问题的两个不同方面，都是为了协调好每个功能区自身人文和自然系统内部的关系以及人与自然的关系、同一层级功能区之间的关系、功能区局部同整个区域整体的关系、不同层级区域的同一地域功能之间的关系，最终都是为了实现人与自然的和谐发展，这也是地域功能的多样构成属性的体现[3]。
（二）两种功能区划的差异
1.区划功能不同。《指导意见》指出，人口发展功能区是从我国不同地区人口发展的资源环境基础和社会经济条件，以及人口的分布、流向、集聚等动态监测为出发点，对不同区域进行限制、疏散、集聚、稳定等功能的划分。它在统筹城乡、区域协调发展的过程中，破除“以区为本”的惯性思维，坚持“以人为本”，把人口分布的调整作为产业布局、资源配置、环境改善、福利安排等目标的主变量；将人的发展作为发展的根本目的和持久动力，把公共资源优先安排到人的发展上来。人口限制区和人口疏散区以生态建设与生态服务为主要功能，兼顾生产生活。人口集聚区与人口稳定区以人口与产业集聚为主要功能，同时要注重生态环境保护。
主体功能区划着重从“合理开发”角度对不同区域进行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的主体功能定位，对开发秩序进行规范，开发强度进行管制，开发模式进行调整，引导形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范、开发强度适当，经济社会发展与人口、资源环境相协调的区域发展格局。
2.区划性质不同。人口发展功能区划更多的考虑区域适宜人类生存与发展的人居环境、物质积累基础及人类发展水平、人口流动与空间分布等，是统筹解决人口问题的重要举措，是一种专项性区划。通过人口发展功能分区与统一规划，逐步形成“聚集区人口成网连片，稳定区人口连线成轴，疏散（收缩）区人口以线串点”的人口和产业布局。
主体功能区划除考虑区域资源环境承载能力等自然属性外，还统筹考虑区域的人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局等社会经济属性，同时还要考虑已有行政区的存在，是建立在自然和经济区划基础之上对自然、经济、社会和文化等因素的综合性区划，是编制空间规划、优化空间布局的重要前提，具有基础性的特征；也是协调经济社会发展和人口资源环境的重要载体，具有综合性的特征。
3.区划作用不同。人口发展功能区划的专项性，决定了它的直接作用范围主要集中在经济发展与人口分布的动态监测等领域。通过产业集聚和城市发展，吸引人口向人居环境适宜、资源环境承载力有余的地区集中，推进土地等资源的集约利用和经济又好又快发展，相对扩大我国的整体生存与发展空间。人口发展功能区规划是国家主体功能区规划重要基础和依据，主体功能区划是保障人口发展功能区划落实的重要载体和途径。
主体功能区划具有更广的作用范围和较强的作用力，它不仅是维护自然生态系统的根本保障，而且通过明确区域主体功能定位，缩小不同区域间居民生活和公共服务等方面的差距，使全体人民共享改革发展成果。主体功能区划的编制，将在统筹区域协调发展和提高空间开发调控水平等方面产生广泛和重要的作用。
4.区划管理不同。人口发展功能区划通过明确人口集聚区和稳定区的城市化政策，综合平衡人口集聚区承接人口转移的成本以及限制区、疏散区生态保护的代价，完善中央对各地区的财政转移支付制度，逐步做到基本公共服务的均等化。因此，各地人口发展功能区划的管理职能主要体现在对相关规划中人口分布与流向等方面的约束和管理，统筹考虑的是包括生育、迁移、教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等在内的广义人口政策，以及与人口合理分布相关的经济和社会管理政策[4]，为相关政策的制定提供依据和指导。
主体功能区划工作除划分主体功能区外，还包括制定分类管理的区域政策和绩效评价等配套政策。因此，主体功能区划不仅是政府协调各类空间规划和专项规划的基础平台，而且是各级政府履行社会管理和公共服务职能，进行宏观调控的重要手段，是协调区域发展、审批和核准重大建设项目布局、促进人与自然和谐发展的依据。
三、两种区划的统筹协调
（一）两种区划统筹协调亟待解决的问题
1.两种区划各自分区的边界交叉与重叠问题。人口发展功能分区是基于每平方公里的格网数据，以县域为基本单元，将全国划分为人口限制区、人口疏散（收缩）区、人口稳定区、人口集聚区等四类人口发展功能区。
主体功能的分区目前仍因地域不同而有不同的分区方法，全国主体功能区划领导小组办公室主任杨伟民认为基本统计单元的选择应统筹考虑行政单元、自然单元与经济单元，国家主体功能区以县级行政单元为基本划分单元，省级主体功能区原则上也以县级行政单元为基本划分单元；对自然条件差异大的地区，也可以乡镇为基本单元。也有一些学者建议用公里格网作为基本划分单元，借助GIS的空间分析功能进行主体功能区的划分。
根据上述两种区划的分区方法，不管主体功能分区的基本统计单元是统筹考虑行政单元、自然单元与经济单元，还是用公里格网作为基本划分单元，都将在不同程度上与人口发展功能分区的边界发生交叉与重叠，是两种区划过程中难以统筹协调的空间规划问题。
2.两种区划的指标体系确立问题。人口发展功能区主要综合评价和分析不同地区人居环境自然适宜性、水土资源承载力、物质积累基础与人类发展水平，进一步揭示中国不同地区的开发密度与发展潜力，其指标体系（见表1）涉及5个主要指标、24个辅助指标和120多个基础指标[5]：
主体功能区划作为一项综合性的区划，其评价指标更为复杂，国家发展和改革委员会宏观经济研究院国土地区研究所课题组认为主体功能区划的指标体系可以考虑分层次建立，并明确相应的标准，逐步划分和明确四类主体功能区的范围。第一层次指标是地形地貌指标，包括海拔高度和相对高差。第二层次指标是土地资源指标，主要是可利用土地面积、结构和质量，包括可利用的产业（农业、工业）用地和城镇建设用地指标。第三层次指标是水资源指标，包括当地水资源和可获得客水资源。当地水资源包括地表水、地下水；客水资源包括流经河流、跨流域调水等。第四层次指标是人口分布指标，包括人口数量与密度、城镇化水平。第五层次指标是经济活动指标，包括经济结构与总量、投资强度、外向化水平等方面。全国主体功能区划领导小组办公室主任杨伟民认为，在确定指标体系时，不一定机械地用承载能力、开发密度以及发展潜力等3大因素进行类别划分。可以选择以下重要指标：水、土地、环境容量、生态敏感性、生态重要性、自然灾害、经济开发强度、城镇化水平、创新能力、战略选择等，各指标的权重可通过专家调查法与层次分析法加以确定[6]。
综合上述观点，笔者将主体功能区划考虑的主要指标因素归纳如下（见表2），各省市的主体功能区划可以根据当地的自然和社会条件，因地制宜地选取相应的指标因素。
3.两种区划方案时效性的衔接问题。两种功能区划均具有动态稳定性，即在不同的时期，随着社会经济要素空间分布的变化以及人口流向、空间集聚与扩散效应的影响，优化开发区和重点开发区、人口稳定区和人口集聚区是变化的，限制开发区与禁止开发区、人口限制区与人口疏散区也可能是变化的。但两种区划的性质不同，动态影响因子各异，尤其是人口的流动性与集疏对区划方案的时效性影响相当大。但作为政府实施政策的依据，区划方案又应该具有一定的稳定性，不能变动得过于频繁，以免影响政府的公信度。顾朝林教授指出的区划方案应该具有调整的灵活性，方案的确定应该经过长期设想，同时又能灵活调整以应对各种变化。
4.两种区划的政策落实问题。一些学者认为“三规合一”（区域规划、城镇建设规划、城乡土地利用规划合一）规划体系是决策科学化、民主化，提高空间管治效率的重要保障。尽管两种功能区划都强调政策制定是功能区形成与落实的关键，也是主体功能区划工作的基本出发点。但各自的侧重点不同，推进形成主体功能区，关键是要调整完善财政、投资、产业、土地、人口管理、环境政策和绩效评价等一系列政策制度。其中，生态补偿制度的制定是难点，应该根据区域外部性原理，按照“谁受益、谁补偿”的原则，通过财政转移支付和税收调节等方法得以实现。人口发展功能区划主要是通过研究制定和实施差别化政策体系，从注重物质财富增长转变到更加注重人的全面发展，从侧重经济指标转向综合评价指标，营造不同人口发展功能区间的位势差，促进人口发展功能区的形成。因此，如何从政策制定上协调两种区划，是区域规划尚需解决的又一问题。
（二）建立两种功能区划的统筹协调机制
人口发展功能区划和主体功能区划密切相关，从功能上看，两者的各分区定位有很大的相似性（见表3），因此，在加强两区划编制、实施等过程中的统筹协调，可以建立各种统筹机制实现两区划的协作、协同和协调，减少区划工作中的重复建设和不必要的资源浪费。落实科学发展观，要求发挥人口发展在经济社会发展中的主导和能动作用，尽快编制人口发展功能区规划，将其作为国家主体功能区规划的基本依据，确立人口发展功能区规划的基础地位，完善国家规划体系。同时，要充分发挥主体功能区划在统筹区域协调发展和提高空间开发调控水平等方面的重要作用。
1.建立区划工作的政策协同机制。按照人口发展功能区划和主体功能区划之间的专项规划与综合性规划关系，人口发展功能区划可适度超前主体功能区划编制，为主体功能区划提供比较扎实、全面的各区域人口分布和流向的趋势；主体功能区划要及时跟进，根据各区域的人口集聚状况，结合经济发展与社会文化评价，综合确定各区域的主导功能。为此建议：
国家宏观层面上，可由国家发展和改革委员会牵头，建立两种区划协调领导小组，两机构的分管领导、业务处室建立定期会晤制度，及时进行沟通，研究两种区划的发展战略和规划，共同推进全国区划工作的展开；区域微观层面上，各省市的功能区划要因地制宜地根据当地的资源环境、人口分布与流动、社会经济发展水平等条件，在两机构内部进行不定期的、动态的交流、咨询调研，对两种区划涉及的区划边界交叉与重叠、指标体系的确立、时效性的衔接性等问题进行具体的协商与解决，保持两类区划在县（市）层次的工作时间和进度、主要内容等的协商衔接和良好的协同状态。
2.建立区划资料的信息共享机制。区划编制过程中，适度超前的人口发展功能区划可为跟进的主体功能区划提供最新的区域人口发展现状和评价资料，主体功能区划则需根据相关经济社会发展规划和现场调研，及时为人口发展功能区划提供区域经济社会发展现状、潜力等信息。目前两种区划分别归于不同的管理部门，其资料信息的收集、整理等也分属于各部门的管理，尚没有一个综合的统一信息平台。为此建议：
由两种区划协调领导小组牵头，各相关主管部门共同成立项目工作组，建立资料、信息交流畅通的责任机制和两种区划的信息共享协调机制及其工作网络，为两区划的协调搭建一个统一的信息服务平台，并组织相关部门共同参与，协调推进计划实施。在具体操作上，可建立两区划的信息库和运作体系，设立电子信息库和纸质资料库，集中存储信息资料，提供共享服务。此外，还可建立信息加工机制，组建专家系统，设立课题任务，组织信息深度开发，并通过网站、期刊、专报等形式，就功能区划体系确定、评价单元设立、评价标准制定等进行充分协商，提高资源共享性和在实施中的可操作性、协调性，实现两种区划在技术上的集成与对接。
3.建立区划成果的论证衔接机制。要全面实现两区划的沟通衔接，除了做好政策上的协同和信息的共享外，更要组织好由两区划方面的权威专家、相关政府部门参与的咨询会，就两类区划进行咨询论证[7]，以在更高层次上解决好可能存在的区域功能定位不一致、功能调整优化时序不一致和政策措施不一致等问题。为此建议：
在两区划编制完成后，定期举行两区划的实施情况通报会和专家咨询讨论会，协商两区划在实施中遇到的问题；在两区划成果审议发布前，两区划的领导协调小组要组织区划实施的评估交流会和区划成果的衔接论证会议；对两部门自身无法很好解决的区划间争议，要及时提交政府规划协调会议，进行协商决策。
收稿日期：2009-02-28；修订日期：2009-11-12