国内外公共服务购买风险研究综述 *
谭书先1 徐 勇2
(1. 南京师范大学公共管理学院 江苏 南京 210023；2. 中共南京市委党校 江苏 南京 210023)
[摘 要] 公共服务购买因基本公共服务均等化以及政府职能转型而再度成为学界关注的热点，其中潜藏的风险事关购买成败而成为政策创制的关键环节和学术研究的焦点课题。国外学者主要着眼于公共服务购买本身存在的瑕疵和不足，以及由此导致的理论状态与实际效果之间的偏差，探讨风险作用下公共服务购买这一制度的有效性。国内学者则较为明确地提出了公共服务购买风险的概念，并围绕风险识别及其防控进行了大量的理论探讨。虽然当前的研究构建了一些较有解释力的理论，但研究方法有待更新，研究深度和广度亦有待深入和拓展，需要作出有关服务购买实际运作过程的大量的、细致的素材描述和追踪研究，并在此基础上提炼和发展出有力的分析概念和解释框架。
[关键词] 公共服务购买；风险识别；风险防范
国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》要求推动公共服务供给方式多元化，原则上能够向社会组织、机构、事业单位和企业等购买的公共服务，政府就不应该直接承办，在实践证明有效的领域，要通过竞争性招标和谈判寻找合作伙伴。此种政策要求恰逢当前政府职能转型，政策风向的导向往往引发实践的盲目热忱，公共服务购买的思维模式意味着一种不同的公共管理方式，需有意甄别其中潜藏的风险并预先设置风险治理机制。自上世纪八十年代以来，国内外涌现了一批有关公共服务购买风险的研究成果，文章试图通过对国内外公共服务购买风险研究现状的评述，以期推动我国公共服务购买政策的完善以及理论研究的深入。
一 、国外研究现状及观点综述
公共服务购买久已有之，但其作为一种政府工具在实践中广泛应用、在理论上深入探讨则始于撒切尔1979年市场化改革。不同于市场化倡导者臆想的是，Henig在1990年的实证研究中提到，在一直以自由化和市场化标榜的美国，特别是在地方政府层面，公共服务购买实际增长率明显比预想的要慢得多。[1]研究还注意到，在购买与逆向购买之间，实用主义的行政官员不是机械地使用市场手段，而是寻求一种动态机制，他们对外购买公共服务，同时收回那些购买效果不佳的公共服务。[2]这些实证研究在揭示公共服务购买的实际状态之时，亦展开了对公共服务购买风险的研究。
(一)公共服务购买风险的研究路径
由于研究视角的不同，学者对公共服务购买风险的认识呈现差异。理性计算者在意公共服务购买是否更具效率，关注公众福祉者则质疑公共服务购买是否切实增进了公共利益，而着眼于政府者关注政府治理能力是否得到了提升。交易成本攀升、公共利益迷失，以及政府治理能力弱化，均是购买可能导致的风险，由此形成了公共服务购买风险的三种研究路径。
1. 交易成本路径
精于制度分析的交易成本理论力图从购买合同、资产专业性、交易频率，以及机会主义等概念出发识别公共服务购买中的风险，这一整套分析工具最先由Williamson提出，并已成为学者探讨公共服务供给决策的主流理论。[3]在此基础之上，Brown等从专用性资产和服务测量难度两个维度构建了一个基于委托方和代理方的博弈模型，以此揭示公共服务购买失败的趋势。[4]在他们看来，交易成本本质上是发生在服务供给过程中的管理成本，同时出现在内部生产和合同外包中，产生于有限信息、不确定性以及人或组织在与其他主体的互动中投机的可能性，由此导致的不完全合同的模棱两可为机会主义预留了空间，从而潜藏了公共服务购买失败的风险。[5]Brown等试图从理论上为政府垄断或外购的抉择构建一个决策模型，不过Tobias Johansson认为假定不存在完美的治理模式，并且公共行政者只是部分地而不是严格被生产和交易成本最小化的动机驱动更加具有现实意义。
2. 不完全合同
生态学解释。卡罗尔和怀特的生态理论模式认为个人因素和环境因素导致职业倦怠，因此，高校基层行政管理人员在工作中，由于个人原因和周围环境的影响，职业倦怠渐渐形成并成为一种普遍存在的现象，并且不会因为年龄增长和工作年限的不断增加而减弱。和谐处理个人与生态环境的关系是有效摆脱职业倦怠的方式，必须拥有自我调适能力，直面工作中的挫折和压力，坚定职业信念，注重个人与组织生态环境共同体。
由表6可得，区段Z6的可信度值最大，且满足决策准则条件，则可判定故障最有可能发生在区段Z6，与实际情况相符，区段Z4的可信度值次之，作为故障发生区段的备选方案。
2. 开拓多样化的供给渠道
Bruegel： 美国税改不足以吸引跨国公司离开中国。近日，布鲁盖尔研究所发文称，美国税改并不足以吸引中国企业或在华经营的美国企业将业务转移至美国，主要原因包括：中国政府对企业管理较严；税改后中国实际企业税负仍低于美国；中国企业工资水平远低于美国；大多数中国地方政府仍对外国企业提供补贴，进一步减轻了企业净税负。
这一风险源自两个方面：其一，和行政机关一样，私人主体并非由选举产生，故而不用直接向选民负责；其二，与行政机关不同的是，并不期待受私法调控的私人主体为公共利益服务。虽然在服务购买中，政府掌握着监督性控制的剩余控制权，但是这种政策制定与执行之间的区分最多也只是非常微弱的，因为政府需要与供应商就合同条款进行协商。民主观念要求强制性权力的行使应该是负责任的，且符合法治和程序性的保障措施，但几乎在所有的公共服务购买中都会出现对责任性、合法性以及其他诸如参与和公正等公法价值的担忧，特别是政府借此推卸责任的问题。
本研究发现，与非早发冠心病组相比，早发冠心病组具有较低的年龄、HDL-C和Lp(a)，而BMI、TC、TG、LDL-C、SBP、DBP值，高血压、高脂血症及有吸烟史、饮酒史和冠心病家族史的比例均较高(P均<0.05)，这表明早发冠心病有一定的遗传因素和环境因素。
完善的管理体制是实现文物旅游可持续发展的重要保证.要从有利于文物保护和旅游开发的角度考虑，由政府牵头，成立文物旅游开发与管理领导协调机构，由文物、旅游、宗教、环保、公安、林业等多部门组成，统一组织协调文物旅游的规划、开发与管理工作，形成合力，避免因多头管理造成的权责不清、相互掣肘、管理混乱的局面.要建立定期协商机制，就文物旅游开发项目的规划、开发、建设、营销包装等重大问题进行讨论，达成广泛一致，全面推动文物旅游资源的开发与保护工作.
3. 治理能力路径
对于政府治理能力弱化的担忧表现在两个方面。其一，Slyke指出“随着政府对合同的使用越来越多，它同时也降低了自身的公共管理能力，使其无法成为合同物品和服务的精明买家”。[7]这是因为公共服务购买合同将政府由公法领域转移到私法领域：传统上政府行为受到行政法的规制，能够在行政自由裁量权的弹性限度内采取集权措施应对风险，而现在政府的行为却受到私法的束缚，其能力无法超出契约条款，否则将付出高昂成本。[8]
其二，在政府与供应商的互动中，Lonsdale提出政府很可能被供应商套牢，从而陷入被动状态。因为政府出于项目重要性和自身形象的考虑不会轻易更换供应商，故而会对供应商采取妥协迁就态度，从而散失一部分自主选择权。[9]Williamson的分析则更加尖刻，因为对于行政长官来说，为了给予供应商以购置专用性资产所必须的激励，往往会选择与供应商签订长期合同；而如果事实证明这种合同存在问题，官员也不愿意承认或被人指责自己的错误。正如Eckstein所说的那样，对公众负有责任的决策者要为自己的决策承担政治上和心理上的风险，他们已经练就了一套为自己辩护而不是自我批评的本事。[10]
(二)公共服务购买风险的来源
公共服务购买需要市场环境的支持以及专业的技术设计，缺乏竞争性市场不仅不能促使合同的自执行，市场垄断替代政府垄断还会导致公共利益受损，而专业人才和技术的缺乏则易于在程序上留下疏漏，购买风险自此而生。
1. 购买市场
在提高公共服务供给质量和效率的方法上，无论是新自由主义者的“重塑政府”，还是新保守派的撤出政府项目转交私人部门，其理念落脚点都是竞争观念，即利用市场代替政府控制，利用竞争代替政府垄断。市场缺陷的反复发作，不仅很难使服务外包产生持久的良好效果，也很难确保政府在对外承包的过程中不会简单地将问题转移到另一个需要在另一段时间解决的环境中。这些市场的缺陷或许有政府干预的因素，但基本上都是因政府所购买的服务或产品的复杂性而产生的，且市场的这种缺陷不可避免。[11]这种治理模式中潜在的冲突有可能破坏或者扰乱实现共赢的机会。[12]虽然也有学者指出政府在公共服务购买中有多重目标，合同供给的效率只是其中之一，不过公共管理者面临的一个关键现实问题就是政府合同的竞争通常都是弱性的，而政府的多重目标更有可能在一个竞争性市场中实现，[13]所以公共部门不能把竞争性市场的存在当作理所当然的事情，而应该将公共管理者塑造和管理有可能失灵的市场的底层结构的能力考虑在内。[14]
2. 公共利益路径
公共服务的复杂性以及购买市场的不完全，使得公共服务购买的合同依据复杂化。Wliamson认为所有复杂的合同都不可避免地是不完全的，详尽的合同(所有的合同都集中于事前的激励安排)的神话是站不住脚的。面临不完全合同，促进合作的治理机制(事后修补、争端解决以及合作调适)随着契约的产生会变得更为重要，故而交易成本关注的是如何通过事后的治理来减轻风险。[15]这种不完全的合同不仅给机会主义留下可乘之机，在发生不确定性时亦增加了政府和代理商的协商成本，甚至有可能直接导致合作的破产，在增加交易成本的同时，公共服务供给的持续性也受到影响。
3. 技术手段
购买合同意味着政府需要确保其能够测量代理商的产出，并有能力建立一个完善的报告和反馈体系。而对于许多政府来说，建立一个与长期以来以投入为导向的管理文化背道而驰的管理系统是一个十分困难的转变。虽然我们对政府的合作伙伴采取了“代理商”的称谓，但是政府和代理商之间关系还不是纯粹的机制设计问题，而是一个专业性的合同管理难题。Kettle指出这种难题不仅是因为理论和现实之间的战略性不匹配，同时也是因为在具体管理方面存在策略性不匹配；“私人市场竞争在提供公共服务方面具有优越性”这一理论假设与“在许多领域，购买合同是在有缺陷的市场环境中进行的”这一具体现实不相匹配，而政府雇员所具备的知识与他们实际履行的职责是不相匹配的。[16]
(三)公共服务购买风险的治理
在詹国彬看来，公共服务购买之所以能够被广泛接受，不仅因其能够满足诸多的改革诉求，还在于倡导者从理论层面所构建的一个看似自洽的解释框架，该框架隐含精明能干的政府、竞争充分的市场以及良好的合作关系等三个先验的前提假设，而现实中想要满足这些条件绝非易事。[33]市场环境尚不成熟，公共服务相对于私人服务的复杂性，以及根植于组织部门的私利取向，造成交易成本的“痼疾”仍存于合同外包过程，[34]这加剧了购买失败的风险。从交易成本理论出发，詹国彬将公共服务购买风险具体归咎于“信息不对称”、“合同的不完备性与模糊性”、“合同设计中激励机制的缺失”和“较低的竞争性和契约化程度”。[35]
1. 干预公共服务购买市场
Johnston、Girth指出目前公共服务购买的很多问题与合同购买规模和范围的扩张有关，尽管已经有证据表明这种合同的竞争效果是很弱的，也就是说这是一个薄弱的市场。研究发现管理者通常通过干预手段来改善弱竞争市场中政府的谈判地位，提高承包商的绩效，并使公共价值最大化，故而大量行政资源被用于创造、刺激和维持竞争。为实现竞争利益，Warner、Germà Bel具体分析了以西班牙为代表的政府和私人组织共同成立公司而形成的组织层面竞争，和以美国为典型的政府和私人部门同时供给同一项公共服务而形成的市场层面竞争两种模式。[17]
在公共服务购买合同治理中，Jody Freeman认为，合同机制依靠的是法院应监督行政机关的请求强制执行私法契约，而不是法院应公民的请求强制执行行政法原则，结果契约机制很可能破坏公众参与决定，阻碍救济契约预期受益者所遭受的损害的公开途径。[6]Loosemore和Hodge等学者基于实证研究表明，在公私部门合作过程中，确实存在政府和供应商仅仅出于自身利益考虑而忽视公共利益，背弃项目公共责任属性的现象。问题之症结在于公民参与、公共责任和透明度等方面的缺陷容易造成公共利益遭受商业利益的侵损。
Brown等提出了五种公共服务供给机制——内部生产、联合承包、与其他政府签订合同、与私人公司签订合同、与非营利性组织签订合同，并用交易成本的分析框架分析政府公共服务供给机制的选择至少部分在于减少不同供给机制下的风险，这些风险来自于所生产服务的服务类型、服务市场的性质以及政府与供应商之间的目标不一致，分析还表明政府更倾向于与其他政府的合作而不是企业。[18]Warner和Hefetz也指出经验丰富的管理者更倾向于使用混合供给方式，而不是信任市场。[19]Dehoog在竞争之外，提出了谈判和合作两种补充模式，但同时又指出了政府可能为供应商所“俘获”的风险，故而没有一种绝对最优的服务购买模式；相反，政府应调整其承包程序以适应内部和外部两种供给方式，选择最有效的服务购买方式。[20]Fernandez则更加干脆地指出，不可以迷恋竞争，因为竞争也会破坏其他与服务质量和项目绩效相关的政府目标。[21]
式中：qe(mg/g)表示吸附量；Ce(mg/L)表示平衡浓度；a(mg/g)表示最大吸附量；b表示Langmuir系数，与吸附质和吸附剂之间的亲和力相关联[9]。
3. 提供风险分配方案
Johnston和Romzek强调，由于缺乏对供应商实施纪律约束的市场条件，需要注意有关合同管理能力和行政问责的问题，并指出管理的复杂性水平需要训练有素的合同管理人员和特别敏感的问责结构，以促进合同监测和尽量减少委托代理的复杂性。[22]在公私伙伴关系的倡导者看来，购买相比于垄断的优势就在于前者提供了更多的风险分配渠道和问责途径。[23]在政府垄断供给模式下，政府不得不承担所有的风险，而在公私合作模式下，只要私人部门比政府更适合处理某些风险，这些风险就可以通过契约转移给私人部门，从而降低风险发生的可能性和后果的严重性。[24]
二 、国内研究现状及观点综述
公共服务购买一度成为上世纪末我国政府改革的主流举措之一，然而在公共医疗卫生、基础教育等领域的公共服务购买被定义为失败的改革，由此引发了公共服务购买的大规模回潮，挫折和反复把改革置于风口浪尖之上，对服务购买的怀疑和否定日益成为社会舆论的主流。[25]然而基本公共服务均等化以及政府职能转型使得公共服务购买再次成为学界关注的焦点，公共服务购买风险识别及其防治无疑是此项政策不可忽视的关键议题。
(一)公共服务购买风险的内容
国内学者对公共服务购买风险的认识立足本土实践，吸收国外理论成果，随着研究者研究旨趣的不同采取不同的解释路径，对公共服务购买风险的界定也呈现差异。
1. 效率损失与成本增加风险
杨安华认为政府购买服务能增加效率的明确证据并不存在，所谓的成本节省或者效率更优只是一种假象。[26]周俊也认为缺乏经验数据证实服务购买提高效率和节省成本的承诺，竞争性购买往往缺乏现实条件，即便存在竞争性市场，投机取巧等非法行为也难以避免；在谈判过程中，又可能出现政府主导谈判、内幕交易、关注过程而非结果、不透明等问题；合作模式隐含着双方由合同关系转化为依赖关系，甚至政府为供应方所俘获的风险，政府需为此过程支付额外成本。更为现实的是，供应方和官僚都缺乏提升合同管理和内部控制的激励，因为双方都可能期待从不受控制的合同中获利。[27]而且竞争对于公共服务外包而言也不一定是绝对的好事，因为竞争以及由此带来的转换承包商的潜在可能会威胁到公共服务项目的连贯性，服务的中断将高额的交易成本强加给买(政府)卖(承包方)双方。[28]
2. 公共利益损失风险
携带市场基因的服务购买所秉持的效率优先和私利至上的信条，与公共服务内涵的公共伦理价值之间存在着难以弥合的冲突，特别是随着政府在服务供给上对私营部门等合作伙伴的依赖性逐渐增强，日益模糊的部门界限为市场利益侵损公共利益埋下隐患。[29]利己的私人部门既可以利用信息优势攫取超过其应得利润的公共资金，不合格的承包商亦难以供给高质量的服务。更甚者，以私人部门之商业精神，在服务递送上极易趋利避害而且嫌贫爱富，亦即所谓之“捞奶油”或“撇脂”，[30]弱势群体必将处于不利地位，公共服务之非均等化加剧。
3. 寻租风险
党组织的思想政治工作是党在长期的工作实践中总结出来的重要经验，是发挥党员先锋模范作用，促进企业健康发展等工作的生命线。企业思想政治工作的思路是指企业思想政治工作的指导思想和战略方针。科学发展观是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，也是做好新形势下思想政治工作的重要指导思想。近年来，中心党总支通过加强党的理论知识学习与组织建设，进一步夯实党建工作基础，明确党员责任，团队凝聚力得到了增强，员工创造力得到了激发。在广大党员群众的支持下，先后荣获了“上海市工人先锋号”、“上海市电力公司先进基层党组织”等荣誉称号。
寻租风险可能发生在服务购买的各个环节之中，虽然目前尚未清楚在大多范围以及程度上存在，但形形色色的招标操纵、贿赂回扣、内部交易等现象从来就没有被消除过，特别是在招投标制度尚不完善而法制意识尚不成熟的转型经济社会，权力寻租几乎成为人们对招投标过程的普遍想象。[31]寻租浪费公共资金的同时，还破坏了市场的公平竞争，导致不合格的承包商介入公共服务领域。此外，寻租会引发政府合法性危机，特别是在服务质量满足不了公众的心理预期，而政府的行为又伤害公众的感情之后，政府很难从公众既有的不良印象中重拾公众信任，进而增加后续公共政策推行的难度。
公共服务购买是政府的市场化行为，故而需要遵循规范的市场化约束，这需要与之配套的制度依据，故而需要着力破解公共服务购买的制度性障碍，如健全法律法规、理顺管理体制、明晰各级政府购买职责、多渠道筹措资金、发展社会组织、强化过程监管等。[42]除此之外，周俊还提出政府需要赋予公众监督政府公共服务供给质量的权利和渠道，从而督促政府有效地监督供应商。[43]另外，从公共服务购买的风险分配视角，陈琤提出风险分配的完成需要一个强大稳固的法律救济机制做保障，然而中国相关的法律环境仍然不成熟，至今仍未出台完全针对公私部门合作的法律，[44]公共服务在官方的话语中仍属于政府采购的范畴。
无论是社会组织还是私人企业都需要不断捕获新项目以支持组织的运转，围绕公共服务项目的竞争通常建立在审慎的成本收益分析之上，对于那些有利可图的服务项目，自然更多的组织愿意抓取，来自同行的压力就有可能导致不正当的竞争手段。余佶基于我国社会组织发展现状，指出了政府在向社会组织购买公共服务过程中因为信息不对称可能导致的合同签订前逆向选择风险和合同签订后道德风险。周义程和蔡英辉则进一步提出了不透明不公正竞争风险、购买主体失信风险、承接主体竞取承包权风险。[32]
(二)公共服务购买风险的来源
公共服务购买风险背后的实质是涉及多元主体之间的结构、制度、管理和能力建设等要素与环节的缺失，这些要素与环节的缺失源自于一个根本性的问题，即公共服务购买所面对的是一个弱竞争性市场。
假手术组动物心肌匀浆 Na＋‐K＋‐ATP 酶、Ca2+‐Mg2+‐ATP酶活性分别为6.49、7.85 mmol/g，模型组动物心肌匀浆Na＋‐K＋‐ATP酶、Ca2+‐Mg2+‐ATP酶活性分别降低为4.67、5.91 mmol/g，与假手术组比较差异显著（P＜0.01）；与模型组比较，丹酚酸B预处理可不同程度的影响ATP酶活性，低、高剂量组心肌匀浆 Ca2+‐Mg2+‐ATP 酶活性显著增高为 6.73、6.69 mmol/g（P＜0.05），低、高剂量组心肌匀浆Na＋‐K＋‐ATP酶活性显著增高为5.56、5.82 mmol/g（P＜0.05、0.01）。见图3。
1. 公共服务的复杂性
与国外学者普遍应用的实证研究相联系，有关公共服务购买风险的治理大多是基于实践经验的总结，着眼于细微的技术性处理。
2. 跨边界治理
吴月指出政府购买公共服务在实际运行过程中存在诸多与其章程、既定的运作程序不相一致的地方，表现出“应然状态”与“实然图景”之间的异化，突出表现在强行政权力对弱势社会组织的侵袭和控制，[36]邓金霞提出的“纵向一体化”、[37]王志华提出的“体制嵌入”、[38]李春霞提出的“内卷化”[39]等概念都是对这一问题的表述。日益模糊的公私部门边界不仅复杂化了公共服务供给过程，也为市场力量侵蚀公共利益开启了方便之门。同时吴月还指出随着政府公共服务供给技术化，在科学、理性和效率的外衣之下，可能引发对专业知识和理性的垄断，进而对普通民众参与民主治理造成负面影响；特别是公共服务成为政府和供应商之间的封闭交易，而作为需求方的公众反而被排斥在整个过程之外。
公共服务购买风险治理是涉及多主体、多层次、多方面的综合性政策体系，不同的学者从其风险识别的角度提出了多样化的风险治理方案，或从国家的制度供给层面，或从政府监管以及合同管理能力方面，或从购买对象的甄别与选择方面，概而言之，归纳如下。
3. 政策环境不健全
周俊指出，虽然公共服务购买已风靡成势，但是政府和社会组织显然还没有做好充足的准备，尤其是大多数政府及其合作者缺乏风险意识。在实践中很多政府购买公共服务不是出于政策工具的利用，更像是出于“政治任务”的达成，不在乎购买公共服务的实际社会经济效益，更缺乏合同管理和绩效评估的意识。[40]在社会组织一侧，情况或许更为差强人意，表现在真正的公益性社会组织数量匮乏，而且能力有限，还需要着重增强社会组织的内部控制能力。[41]
新时代浙商精神的内涵、功能与演进……………………… 中国非公经济人士浙江研究基地“浙商精神研究”第 2课题组（1·78）
(三)公共服务购买风险的防控
(3)行为主体对行为后果的预见性。行为主体对受其控制的行为产生的后果具备预见性。如果行为主体对其行为后果无法预见，如过失、意外等情形，那么，责任就不能被纳入对其的伦理判断中。行为主体对行为后果的预见性也需要被纳入伦理学研究的范畴。行为主体需要对自己的预见性负责，作为理性的行动者，行为主体可以自由自主地决定自己的行为，同时，也必然有对自己行为后果的认识，这种预见性的认识，可以是对善的后果的预见，也可以是对恶的后果的预见，这种预见性的要求是内含于行为主体之中的，是一种内在的要求。因此，对于行为后果的预见性，成为行为主体，即人的一项责任。在这个意义上，约纳斯为伦理学中的责任确立了位置。
1. 强化公共服务购买的制度供给
4. 不正当竞争的风险
2. 明确公共服务购买的范围边界
成联方：只要进入书写状态，就必然首先面临文字学、文学两个问题，这二者是书法家必须的基础。古代书家也经常抄写古诗文，但只能抄写，自己不会写诗作文，那是不行的。其次，不会作诗作文，欣赏古诗文的水平也不会太高。
显然并不是所有的公共服务都适合购买，要想在意识形态的左右和政策偏执中减少购买的失误，就需要合理界定购买的范围边界。杨桦和刘权认为服务购买首先需要遵循法律优先原则，在没有特别规定的情况下，如果存在竞争市场，在保证社会公平、服务质量的前提下，不仅准公共服务可以外包，纯公共服务中非关键性的事务服务也可以外包。[45]这与魏娜和刘昌乾从公共服务的非竞争及非排他性两个特性所界定的公共服务购买边界基本一致。[46]项显生提出必须以民生性、公共性、权力制约性和可操作性为识别因素，并通过科学立法来界定公共服务购买的边界。[47]不同的是，句华所提出的“公共服务合同外包的适用范围”是从交易成本经济学的理论框架得出，其关注公共服务购买的专用性资产投资、服务测量以及交易频率，[48]后者已经成为当前公共服务购买边界的主流解释方法。
3. 培育公共服务购买的合作对象
在强化公共服务购买的制度供给时，政府还需要着力培育可供购买的竞争性市场。公共服务购买市场的竞争性不仅决定着政府的伙伴选择余地以及谈判的议价筹码，还事实上关系着服务质量的改善与成本的控制。为保证服务购买的竞争性，政府就应该放宽服务类社会组织的管制，加大培育和发展的力度，并且尽可能保证社会组织的独立性。[49]周俊等在明确指出我国社会组织发育不足、服务能力有限的现状时，主张政府对社会组织的扶植和培育，健全社会组织的治理结构，创造政府服务购买的社会土壤。[50]詹国彬从竞争程度和监管能力两个维度对公共服务购买风险进行分类，以此作为政府风险识别依据，进而提出维护和增进市场竞争、强化政府监管能力两个风险控制策略。[51]
4. 增强公共服务购买的管理能力
仅从服务本身去思考合同外包的适用性可能过于狭隘，在将制度环境、信任、组织的多元功能等等因素纳入分析框架之后，沈志荣指出还需要超越适用性问题和意识形态的问题，在各种类型的公共服务都有可能外包的情况下，最现实的问题或许还在于提高管理各类合同的能力，成为一个精明的买主和管理者，因为政府能否成为精明买家，关系到公共服务市场化的高效性与可持续性。[52]在具体操作上，周义程指出只有政府坚定地站在公共利益的立场上，推进招标公开透明、确保政府公正无私、搜集投标方信息、准确约定合同内容、强化合同执行监管，才能实现我国公共服务合同制购买的健康持续发展。[53]在交易成本的控制上，徐姝从风险主体、风险客体和风险因素三个方面出发，主张政府借助信息甄别机制选择多个承包商，并与承包商建立畅通的沟通渠道与明晰的责任分配，以减少信息不对称、合同锁定滋生的交易成本。[54]
三 、评述与思考
时至今日，公共服务购买风险已不再是一个新鲜话题，其研究也已经取得了相当可观的进展。交易成本理论、民营化理论、契约理论等为其提供了多样化的解释路径，在此之下围绕具体案例乃至于多案例的实证研究建构起了更加细微的理论模型。当前国内外在公共服务购买风险研究的基本理论上并无太大差别，但在具体的论证方法和研究风格上却存在较大差别，对公共服务购买风险的研究依旧是“进行时”，在广度和深度上仍然存在拓展和深化的空间。
(一)国内外研究差异
在研究对象上，国内学者的注意力基本上集中在向社会组织购买公共服务存在的风险及其防范，虽然向企业购买公共服务的风险及其防范亦有提及，但是研究上并没有将两者进行严格的区分。而在国外，虽然研究表明非营利组织相对于企业更值得信赖，但是研究者的焦点基本上都集中在向企业购买公共服务存在的风险，对于向非营利组织购买公共服务可能存在风险鲜有提及，非营利组织作为向企业购买存在难以克服风险时的替代对象出现。
在研究方法上，国外对公共服务购买风险的研究以实证方法为主，这突出表现在交易成本的研究路径之中，例如Brown对美国海岸警卫深水项目的研究就很好解释了公共服务购买存在的锁定风险以及不确定性风险，Johnston通过对合同管理者进行的半结构化访谈发现政府干预购买市场耗费的高额交易成本。国内近年来也出现了一些实证研究成果，如中山大学管兵等对上海、广州、香港三地的公共服务购买进行的实证研究，[55]但仍以规范研究为主，缺乏对具体案例或者基于调研的实证研究。
三相LC滤波器是一个高度耦合四阶复杂系统，但是只有m1和m2两个控制信号。为了使三相LC滤波器相当于一个电压源，必须对电容器提供的电压进行控制，因此，以双向因果键合图为基础，并根据逆键合图（Inverse Bond Graph）进行设计控制器。双向因果键合图由Gawthrop提出[6]，可用于逆系统性质的研究、状态估计和参数估计。
2018年11月14 —15日，云南电网有限责任公司2018年财务共享服务建设现场研讨会在玉溪供电局召开，公司副总经理、总会计师周正风及公司财务系统、各地市级供电单位财务负责人共86人参加会议。会议围绕公司2018年工作会的部署要求和网、省两级公司财务金融工作会议精神，充分研讨省、市两级财务共享服务中心建设，助力财务职能转型，推动业财融合，服务公司战略和管理，实现财务价值。
在研究内容上，国内外研究的差异主要表现在两个方面。首先，国外学者并没有明确提出“公共服务购买风险”的概念，对公共服务购买风险的研究寓于公共服务购买研究之中，这与国外学者的研究方法有关；而国内学者不仅明确提出了公共服务购买风险的概念，还从各种理论视角详细解析了公共服务购买可能存在的各种风险。其次，在风险识别和防范的研究上，国外学者侧重技术，例如针对不同的公共服务设计不同的购买方式，在不同的主体之间分配购买风险，保证公众参与及问责；而国内学者侧重制度，包括完善公共服务购买的制度环境和政策支持，培育社会组织以繁荣市场等措施。可见国外学者的研究多着眼于微观技术性操作，而国内学者更注重宏观上的制度创造。
(二)当前研究的不足及展望
当前国内对于政府公共服务购买的研究大多还是远距离的推测和勾勒，而不是近距离、细致的观察和分析，特别是既有的研究着重于理论的阐述和论证，缺乏对实践的关注和研讨；侧重于理论的、静态的分析，鲜有动态的、过程的创新之作。这一方面归咎于研究者进入特定研究场景的困难，另一方面也说明了这一领域存在的巨大研究空间。恰如周雪光所说“惟有在翔实丰富的经验研究基础上方能提炼和发展出有力的分析概念和理论思路”，[56]今后的研究还需要更多结合中国政府的实践，这既是国内公共服务购买风险研究进一步发展应有的方向，也是挑战。
公共服务购买发轫于法制完备且市场经济发达的西方世界，无论是出于财政压力还是政府职能转型等价值需求，其最终目的都是追求公共利益和满足公共需求。故而我国推进公共服务购买时必须慎重处之，尤其是公共服务购买需要强大稳固的法律救济机制，及其参与人的私法合同意识和合同管理能力。在现实中，已有的研究已经提及政府公共服务购买或许有时并不依靠条款明晰的合同，而是更加注重与供应商之间的关系合同，虽然关系合同降低了供应商寻求和合同条款拟定的成本，但随之而生的供应商垄断、机会公平以及救济机制等问题尚没有得到较为充分的论述，需要研究者作出有关关系合同实际运作过程的大量的、细致的素材描述和追踪研究，并在此基础上提炼和发展出有力的分析概念和理论框架。
公共服务购买处于一个不断演变发展的过程之中，参与各方都随着购买过程的进行不断调整着自身的期许和行为，新的行为规范和制度规则又会从这一过程中产生，需要研究者对实践的密切关注。促进知识的增长，即经验研究在已有发现的基础上向前推进而不是重复堆积，理论分析上提出逻辑严谨、持之有据的深入讨论而不是就事论事的泛泛议论，是每个公共服务购买研究者的使命和应有态度。
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*[基金项目] 江苏省研究生培养创新工程研究生科研与实践创新计划“不完全市场公共服务购买交易成本研究”(KYCX18_1149)、江苏省社会科学基金项目“公共服务购买中的责任风险及治理机制研 究”(17ZZB002)。
[收稿日期] 2019-01-02
[作者简介] 谭书先(1993-)，男，湖北恩施人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生；徐勇(1978-)，女，江苏启东人，博士，中共南京市委党校公共管理教研部副教授，主要从事行政管理研究。
[中图分类号] D035
[文献标识码] A
[文章编号] 1672-1071(2019)01-0089-09
(责任编辑 ：悠 然 )
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