总体国家安全观视角中的北极通道安全，本文主要内容关键词为：北极论文,国家安全论文,视角论文,总体论文,通道论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【DOI】10.14093/j.cnki.cn10～1132/d.2015.06.006 【中图分类号】D815.5 【文献标识码】A 【文章编号】2095～574X(2015)06～0132～19 2015年6月下旬，第十二届全国人大常委会第十五次会议第三次审议了《中华人民共和国国家安全法》(下文简称《国家安全法》)草案，7月1日正式通过该法案。《国家安全法》是落实中共中央十八届三中全会建立中央国家安全委员会的决定，把中共中央总书记、中央国家安全委员会主席习近平在2014年4月15日提出的总体国家安全观诉诸实践，变成国家政策的重要举措。《国家安全法》第三十二条对维护中国在太空、国际海底区域和极地等“战略新疆域”安全的任务做了明确规定，①这些规定具有重要意义。所谓极地，包括南北两极地区，南极洲已经由以《南极条约》为核心的南极条约体系来保护和规范，中国自20世纪80年代就已参与其中的科考及治理，参与度较为成熟，地位较为稳定。而北极地区尚无权威、全面和公认的国际多边条约来保护和规范。鉴于中国处于北半球，且离北极地区并不遥远，因此作为“极地”重要组成部分的北极地区对中国总体安全具有战略影响，同时，也为复兴中的中国积极参与北极的治理与开发提供了机会。因此，有必要从总体国家安全观的视角来认识北极通道安全与中国总体安全的关系。 一 总体国家安全观视角下北极通道的重要意义 近十多年来，对中国来说，随着经济发展、社会转型与变革、海外利益扩展、世界和周边国际环境的变化，国际国内的安全形势也随之发生了重大变化。传统安全与非传统安全威胁同时出现在中国政府和民众面前。比如以前离中国普通民众较为遥远的恐怖袭击开始从边疆扩展到内地；国际油价的波动、国际经济特别是股市震荡对中国民众的生活造成切身影响，中国领土和海洋主权的安全问题也成为中国政府和民众直接关注的问题。“国家安全”这一概念在中国政府和民众眼前愈加清晰起来，其机制化、法治化的必要性已经凸显。 (一)中国总体安全观的提出与《国家安全法》的颁布 关于国家安全面临的具体威胁，体现在方方面面：国际恐怖主义向中国境内渗透，中国边疆省区暴力恐怖活动增加，并向内地扩散；网络安全屡遭破坏；2008年国际金融危机之后金融安全威胁开始凸显；印度洋海盗活动猖獗，中国自身的海上航运通畅也受到影响；中国公民海外活动增多，中国政府财产、公民个人财产及安全开始遭遇更多直接的安全威胁，因此海外公民利益的维护也成为新的课题。与此同时，传统安全的压力同样增加。奥巴马(Barack Obama)政府推出“亚太再平衡”战略以来，其军事部署向亚太地区转移，特别是在中国周边进行系统的反导部署，给中国军事安全造成直接压力；同时在美国影响下，中国与周边国家的领土与海洋争端升级，相关国家扩充军事力量，妄图对抗中国维护领土主权的行动；“台独势力”也再次活跃，中国的统一问题又增加变数。上述问题都在不同程度上对中国国家安全造成威胁。 在新的安全形势下，中共中央果断反应，在2013年11月12日的中共十八届三中全会上决定成立国家安全委员会，旨在完善国家安全体制与国家安全战略，以确保国家安全。2014年4月15日，中共中央总书记习近平同志以中央国家安全委员会主席的身份主持召开中央国家安全委员会第一次会议并发表重要讲话，正式提出并系统论述了总体国家安全观。②习近平主席提出的这种“高级形态的非传统国家安全观”，体现出“对国家安全领域传统与非传统两方面众多问题的全面性、综合性、系统性、辩证性观察、认识和处理。”③ 中共中央提出总体国家安全观之后，中国政府很快将其纳入法治轨道，研究制订《国家安全法》。2015年6月下旬，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议第三次审议《国家安全法》草案时，一些常委会委员、列席人员和有关部门提出，鉴于中国在太空、国际海底区域和极地等“战略新疆域”有着现实和潜在的重大国家利益，面临着安全威胁和挑战，建议将维护这些领域的安全任务明确写进《国家安全法》。包含这些新增内容的《中华人民共和国国家安全法》于7月1日在此次全国人大常委会会议上获高票通过。该法中的相关规定是对总体国家安全观的贯彻和落实。新形势下，太空、国际海底区域和极地三大战略新疆域在十一大安全领域中，直接涉及五大安全，它们是军事安全、经济安全、资源安全、核安全与生态安全。 (二)北极通道对中国总体国家安全的重要意义 北极地区是离中国最近的“新疆域”。随着气候变化，北极地区冰雪的逐渐融化，北极在国际航运、军事部署、资源开发利用等方面的意义随之增大。单就航运来看，目前北极地区存在国际公认的现有可运行的两大航道：西北航道和东北航道(又称北方海航线)。目前北方海航线一年可通行时间达五个月，西北航道几乎全年可通行。中远集团下属的“永盛轮”于2013年8月从大连港出发试水北极东北航道。这是中国商船第一次尝试通过北极东北航道到达欧洲，具有十分重要的意义。除了以上两条航道，近来还有学者提出，随着北极冰的消融，预计在2050年左右，北极的第三个航道将可航行，即直接穿越北极点的航道，可称之为“中央航道”或者“穿极航道”。④北极航路不仅指海上航路，还包括水下及空中的航路。目前空中航路运用最高，海上次之。且不说第三航道，就目前两条航道来看，其战略意义对北半球国家都很重要，包括靠近北极的中国。 首先，从海上商业运输来看，如从中国上海出发的商船经北极东北航道前往伦敦，要比南下太平洋经马六甲海峡、经印度洋、进地中海、苏伊士运河的传统航线缩短2400多海里，节省时间和成本。⑤从民用空中交通来看，自21世纪以来，国际社会已开辟四条北极空中航线，可以实现北美洲到亚洲的无经停航行，飞行时间短、运行成本低。目前中国国际航空公司和东方航空公司分别经营北京与纽约、纽约与上海往返的两条北极航线。此外，美国、加拿大的一些航空公司都运营着两国到中国、韩国间的多条北极航线。“中国空域虽不属北极空域，但也是北极航路的延伸，是北极航路连接亚洲大部分国家的必经之地。”⑥海外运输通道在国际贸易中具有十分重要的地位。对于作为世界第二大经济体、全球第一货物贸易大国的中国而言，北极通道的战略价值自然是不言而喻的。 就军事价值而言，北极地区的战略地位更显重要，它是俯瞰北半球的战略制高点。从空中看，北极地区纬度高，距离亚洲、欧洲、北美洲腹地空中路线最短，是北半球军事大国战略轰炸机、洲际导弹飞行的最佳空域，以此为基地可很快达到北半球所有主要国家；从海上看，它是连通亚欧美三大洲和太平洋、大西洋、北冰洋的战略通道。特别是其水下通道，更是军事大国的战略核潜艇活动的极佳区域。在冷战时期，北冰洋一直都是美苏核潜艇活动和对峙的热点区域。冷战后，从美国反导系统的部署来看，更能凸显其军事上的战略地位。目前，美国在本土总共部署了30套陆基中段拦截系统。其中，在北极地区的阿拉斯加州格里利堡(Fort Greeley)就部署了26套，在加利福尼亚州范登堡只部署4套。此外，还在阿拉斯加、加利福尼亚、格陵兰岛、英国部署了早期预警雷达系统、水面雷达系统(宙斯盾舰艇、海基X波段雷达)以及指挥控制基础设施。其中阿拉斯加、格陵兰岛以及部分北冰洋上的海基机动反导设施都处在北极地区。从美国本土的反导部署可见，北极地区对美国的军事安全意义何其重要。就因为这样，北极地区对中国的军事意义也同样重要。 北极地区无疑已逐渐成为一条新兴的国际海空战略通道，其意义对位于北半球大国的中国是具有战略性的。根据习近平提出的总体国家安全观，作为海上战略通道之一的北极已经直接关系到中国的军事安全、资源安全、经济安全与核安全。既然北极是从北美洲到亚洲最近的空中航线，那么即使在缺少亚太前进基地的情况下，美国的陆基洲际导弹、潜射导弹和战略轰炸机可直接从北美经北极直接飞临中国东北、华北等战略要地进行打击。美国认为，中国的中短程导弹实力较强、数量也较多，对美国在韩国、日本、西太平洋海域的海空军力量极具“威胁”。一旦发生战争，美国的前沿部署的军力很有可能被中国摧毁，这也是目前中国的威慑力之一。而中国的远程打击力量包括洲际导弹和战略核潜艇，数量较少，且飞行或行动距离长，容易被美国监测和防御，对美国本土军力的威慑力微小。有了北极通道，美国几乎可以不依赖亚太前沿部署的军事力量就可以威慑或者打击中国。美国不仅占据武器技术上的硬件优势，还有作为北极国家可以直接以北极地区为攻击基地的地理优势。相对来说，在战略威慑上，中国无疑居于地理和技术上的双重劣势。中国的军事与核安全，特别是战略核力量的安全遭受着首当其冲的压力。 从经济上看，作为世界第二大经济体、全球第一货物贸易大国和能源消耗大国，当前中国非常依赖进出口贸易，特别是制成品的输出和能源的输入，而海洋运输就是其中的命脉。虽然中国是濒海国家，但有学者指出“从地缘上看，中国的海域是一个半开放、半封闭的海域，中国进出大洋的通道被环形岛链所阻碍，在一定程度上受制于人，在战时很有可能被地方拦腰截断。”⑦这一判断是基于中国传统海上航线来做出的，如冲绳群岛诸水道、海峡以及经南海的马六甲海峡等通道很容易被美国联合日本、印度、菲律宾、越南、新加坡甚至中国台湾等国家和地区封闭。北极航道的出现似乎给中国增加了一个选择，或者经图们江出海口北上直接走北冰洋；或者从大连、青岛出发走对马海峡北上北冰洋。然而，北极航道似乎是机会，同样也是挑战。因为北极航道更多处于地理上的北极国家控制之下，特别是俄罗斯、美国、加拿大占主导地位。一旦与西方国家发生冲突或对抗，北极航道必然如同传统航线一样被对方所重点监控，那时候要借助北极通道的话，就会特别依赖俄罗斯。况且能否通过日韩之间的对马海峡还是个问题，而走图们江出海口也许还要看俄罗斯与朝鲜的脸色。历史的经验一次次证明，与俄罗斯打交道同样是相当的不易。海上通道一旦堵塞，那中国的经济安全与资源安全所受之负面影响是十分严重的。 当前，中国政府正在大力推行“一带一路”的大战略。目前“21世纪海上丝绸之路”的设计依然是经南海、过马六甲海峡入印度洋的传统路线。假如把新兴的北极航线涵盖进来，更能体现海上丝绸之路的“21世纪”的特征，不仅扩大了“一带一路”的内涵，丰富其内容，也为中国的对外贸易开辟了新的运输渠道，必然会增加贸易量，缩小成本，推动经济发展和提升中国在世界的综合影响力。正因为如此，西方大国肯定不会乐见中国这一新兴大国影响力持续而无限地扩大，因为这必然会挤压现有大国的势力范围和影响力。在阻挠和牵制中国“一带一路”战略实施的过程中，北极地区非常有可能是其封堵中国的一个选择。 当今世界是一个全球化的时代，各种对外交流是国家生存与发展的必然选择，因此可以说包括北极通道在内的各种对外交流的通道是国家利益的合理延伸，也是实现国家利益的必要渠道。这种通道的安全直接关乎一国国家利益的安全。具体到中国的总体国家安全观，北极通道所涉及的军事安全、资源安全、经济安全、核安全与生态安全是由十一大安全要素所组成的中国总体国家安全体系的基础，没有军事、经济与资源的安全，难以保障政治与社会的安全，就更谈不上文化、科技与信息的安全，以上安全的缺失最终会侵蚀到国土安全与生态安全，那就变成了总体不安全。所以北极通道已成为当今中国对外军事、经济与外交战略中不可忽视的一个关键领域，维护北极通道安全就是维护国家总体安全的重要一步。当然，认识到北极通道战略意义的国家肯定不止中国一个，更多大国远远早于中国就已投入到北极的开发和争夺中了。作为后来的新兴大国，中国要想维护自己在北极通道中的利益和地位，必然面临着诸多国家的挑战。除了地理北极国家，还有其他新兴国家也正积极参与到北极通道安全的博弈中去，因此对中国来说，除了挑战，也有机遇。 二 各国围绕北极通道安全的博弈 鉴于北极地区的特殊地理位置，从19世纪末人类正式探索、开发和利用这一区域起直到今天，都没有任何一个国家独占或者完全主导该区域的开发和利用，也就意味着在这一区域存在着诸多利益攸关国家之间的竞争、合作、对抗或妥协。如果从地理上的北极圈算起，直接在北极地区拥有领土的主权国家就有八个。同时，作为世界四大洋之一的北冰洋又位于北极的中央，而根据与海洋相关的各种国际法，北冰洋的公海区域理论上是对世界所有国家开放的。当然，由于国力不同、与北极地区的地理位置的差异，不同国家介入北极的程度是有差异的。单就从二战以后的世界大格局来看，几乎所有强国都位于北半球，除了美国、俄罗斯和加拿大等直接在北极圈内拥有领土的大国，其他大国都或远或近地“靠近”北极地区，都有能力进入北极，因此也就在此区域具有了自己的利益需求，包括安全利益。利益的多元化必然伴随着相互之间的竞争与合作，北极地区也不可避免地成为大国博弈的新场所。 (一)北极大国在该地区的安全需求与博弈 虽然大国对北极地区的探索与开发乃至竞争始于19世纪末，但该区域真正上升到军事安全问题，并进行武装争夺肇始于二战期间。美国为援助苏联与德国作战，秘密开辟了北极航线，从美国横跨挪威海与巴伦支海抵达苏联摩尔曼斯克(Murmansk)和阿尔汉格尔斯克港(Arkhangelsk)，四年间所提供物资达110亿美元，占美国租借法案支援盟国总额的24％。北极航线对苏联反法西斯战争的胜利功不可没，而且围绕该航线英美与德国在北极区域进行多次陆海空战斗。此外，美国和日本在阿留申群岛、白令海地区发生过重要战斗，美国胜利后，开辟了另外一条援苏物资海运航线。⑧二战结束后，冷战发生。北极地区出现美苏及其所领导的集团二元军事对峙格局。特别是进入20世纪60年代以后，双方洲际导弹、潜射导弹水平提高，在两国所属北极领土上部署了多样的核导弹，北冰洋水下频繁进行着核潜艇的活动；同时，两国都在该地区部署了各种反导、反潜监测设施。对美苏两国来说，北极地区都是攻击对方最快捷的基地。寒冷的北极地区一度成为热闹的军事对峙战场，美苏空中、海面与水下的非交火斗争，几乎没有间断。这段时期，北极通道主要被美苏垄断用于军事用途，而其安全问题主要是军事安全。冷战年代，美苏的核对峙不仅攸关两国安全，而且关乎世界的安危，因为两国核武库总量足以摧毁地球多次。 虽然后来苏联解体、冷战结束，美国成为唯一超级大国，并曾经与苏联继承国俄罗斯有过短暂的缓和，但2000年普京执政以来美俄间的敌对再次日趋激烈。作为军事安全战略地位极为重要的北极地区再次成为两个核大国军事上冷交锋的热点区域之一。2009年1月9日，当时的小布什政府公布了题为《北极地区政策》的国家安全与国土安全总统指令，该文件明确指出“美国是一个北极国家，在北极地区拥有多样化的、紧密相关的利益。”文件将美国国家安全和国土安全的需要排在第一位。随后的奥巴马政府继承和执行了该指令，在其2013年颁布《北极地区国家战略》(National Strategy for the Arctic Region)中，将维护美国的北极安全利益排在首位。⑨2009年10月和2014年2月，美国海军先后在公布的两版《美国海军北极路线图》中落实美国的北极国家战略，其中2014年新版《美国海军北极路线图(2014～2030年)》，列举了未来美国海军在北极地区要完成的任务目标，包括海事安全、制海权、航行自由、美国北极地区的防卫能力等。除了海军，国土安全部所辖之海岸警卫队也积极参与其中，承担任务。2011年海岸警卫队发布的《美国海岸警卫队北极战略方针》就要求加强自身在北极地区执行任务的能力建设。 在此背景下，近年来，美国军方在北极地区举行了多次海上和陆地的军事演习。如2015年5月底到6月初，美国带领北约主要国家在斯堪的纳维亚半岛北端举行“北极挑战”联合军演；2014年4月底，美国陆军在阿拉斯加举行的“北极神马”军事演习。除了军事演习，美国还保持常态化军事存在，如加大对北冰洋的战略巡逻力度，强化北冰洋水下力量的存在，加强东海岸的反潜与防空建设；强化与挪威、丹麦、加拿大等其他北极国家的联系，将加拿大纳入其导弹防御系统。美国在北极地区强大的军事存在不仅可以帮助美国争取北极通道的支配和主导权，排挤其他国家在北极的势力或介入企图，还能提升自身在北极地区的战略地位，实现其维护国家与国土安全的目标。 与美国相对的俄罗斯是在北极地区拥有领土最大的国家，同样涉及的海洋面积也是最大，北极地区对俄罗斯的安全利益同样至关重要。早在2008年9月，俄罗斯联邦总统就签署了一份《北极国家政策》文件，确定了俄罗斯的北极领土范围，维护北极和平与合作，确立“北方海运线”的俄罗斯北极单一运输线地位，将北极地区作为俄罗斯“首要的战略能源基地”。与美国相比，俄罗斯也明确肯定了北极地区的战略地位，强调在该地区加强军事存在。⑩其中与社会经济发展密切相关的能源安全是俄罗斯关注的重中之重，2009年5月，时任总统梅德韦杰夫签署的《2020年前俄罗斯联邦安全战略》，把捍卫俄属北极地区主权与能源安全作为一项重点同时提出。该文件所列举的能源开发地域就包括中东、巴伦支海大陆架、北极地区、里海和中亚地区，“在争夺国际能源开发的斗争中，俄罗斯将尽一切努力保障能源安全，不排除使用军事力量解决问题的可能性。”(11)排在主权与能源安全之后，军事与生态安全是俄罗斯北极战略的第二和第三的优先目标。该政策文件规定俄罗斯要创建相应的北极地区作战体制，部署常规军团和其他专业部队及其组织机构，以确保各种军事形势下俄属北极地区的军事安全。(12) 近年来，俄罗斯在北极地区陆海空军事演习和训练，相比美国有过之而无不及。如2012年9月下旬，俄北方舰队与西部军区，出动了7000多名官兵、20多艘水面舰只和潜艇、30多架飞机和更多其他军事技术装备，在巴伦支海、喀拉海、摩尔曼斯克州佩琴加区、斯列德尼半岛、雷巴奇半岛的海岸试验场以及其他北极地区展开一系列大规模军事演习；俄战略轰炸机在北极上空的常态化战备巡航也已恢复。2015年3月，俄罗斯又在北极地区举行六天的陆海空联合军演，特别是动用了40艘军舰，15艘潜艇，总计3000多件装备。冷战结束后，北约的两轮东扩、美国欧洲反导系统的部署使得俄罗斯在欧洲几乎已无战略空间；要突破美国的包围，北冰洋是俄罗斯最后的选择了；俄罗斯在北极地区可以依靠战略武器更直接地威慑美国，由于北冰洋离美国太近，俄罗斯以核潜艇水下出击，潜射导弹不到十分钟可打到美国腹地，以至于美国的反导系统很有可能都来不及拦截。(13)俄罗斯占据北极广袤领土和海洋的地利之便，肯定不会轻视如此重要的战略资源。 加拿大是继俄罗斯之后，在北极地区拥有领土的第二大国家，同样十分重视北极地区的资源与安全利益。2009年7月，加拿大也出台了自己的北极战略：要通过强力手段行使北极地区的主权，为此建立了相应的陆海军事部队，监控其北极海陆主权，与美俄一样都强调加强其在北极地区的军事存在。这是保护环境、获取资源、加强交通管控、进行科学研究的前提。 除了美国、俄罗斯和加拿大等大国，挪威、芬兰、丹麦等地理北极国家也纷纷根据自己的国情，出台北极政策，维护或争取自己在北极地区的权益。综合所有国家的相应政策，都存在几个共同点：即加强一定的军事存在，保障自己在北极地区的领土安全、生态安全；争夺海洋权益，特别是陆地与海底的资源；保障北极地区海上航行的通畅，或者寻求西北通道的主导权。不同之处在于：美俄等大国，所涉之安全范围除了北极领土的安全，还关乎整个国家的安全，特别是北极天空甚至太空中的导弹攻防、北冰洋海底核潜艇的攻防等。 (二)域外国家在北极地区的安全利益及其介入 上述地理北极国家，虽对一些权益有所争夺，但都注重一定程度的国际合作，因为北冰洋并不专属于任何某一个国家，其海上通道也不是一国之私产，当地生态环境的维护更是需要集体作为。从各国关注的领域看，直接涉及国土安全、军事安全、资源安全、生态安全和科技安全等议题。此外，不同国家还有其特性，如加拿大、芬兰和挪威等国在北极陆地领土上都有一定数量的原住民生活，他们都有自己的文化、习俗。这些原住民的存在更是相应国家支持其北极领土主权的有力证据。同时，对原住民的保护和支持也是对世界文明多样化的保护，自然是文化安全的体现。小小的北极区域集中反映出总体安全观的诸多方面。鉴于其国力，通过国际合作来确保北极地区的稳定、和平与安全最符合其利益，它们也更倾向合作而非竞争。 除了传统的地理北极八国，其他在北极地区有着重要利益的大国或政治实体，同样关注并积极参与北极事务，如中国、欧盟、韩国、日本等。这些国家和区域组织在地理上靠近北极，都是强大的经济体，在海空运输、资源开发与利用、生态安全，甚至军事安全方面都与北极地区有着密切联系。北极通道对这些国家具有十分重要的意义。在民航运输方面，从北京、香港、首尔、东京到纽约、芝加哥、华盛顿、多伦多等城市之间目前已有相关国家数条航线运营，每年数以万计公民通过此航线往返东亚与北美。随着气候变化，北极地区融冰加快，北极两条海上航线通航条件日趋改善，中日韩等亚洲经济体与欧洲诸发达国家的货物往来经北极航线成本大幅度减少，贸易量一定会大幅度增加。(14)如果这些国家参与到北极资源开发中去，可以就近通过北极航线将能源运回各自国内，所以说北极航道首先对相关国家的经济与能源安全十分重要。近年来，日本和韩国双双成为北极理事会观察员国。日本是离北极通道最近的亚洲国家，而日本又是最严重依赖海外能源输入的经济大国，北极航路的畅通，非常有利于其经济与能源安全；而且北极航路常态通航后，日本海将成为亚洲国家通行北极的必经最近路线，日本经济由此注定获益匪浅。(15)韩国与日本情况类似，所以两国对北极通道都极为热心。 对军事大国来说，北极地位值得再次强调。任何大国在北冰洋底部署一艘甚至多艘战略核潜艇，就足以威慑北半球的几乎所有国家。因此，长期以来美俄在北冰洋军事活动频繁，甚至连南亚的印度都垂涎北极的重要军事战略地位。2008年，印度海军曾派出一支特别部队远征北极，搜集情报信息，希望有朝一日可以进入北太平洋和北冰洋，俯视乃至威慑北半球，提升自己的大国地位。印度还设想如果中国北上利用北极航线，那么一旦中印发生冲突，印度利用印度洋制海权特别是控制马六甲海峡来牵制中国海上生命线的价值就会缩小。(16)所以距北极较远的印度也成功争取成为北极理事会观察员国，积极参与北极的开发与治理。 总之，北极地区的陆地绝大部分都有明确归属，并无争议。根据《联合国海洋法公约》，除沿岸国家的法定领海外，北冰洋也是国际公海，并非任何国家之内海，所以理论与法律上，任何国家的民用或军用船只都可进入并无害通行。鉴于此，北极地理范围外的国家就非常想自由出入北极海域，除了商业运输外，部署相应的军事存在必然会增强自己的战略地位；而同样的原因，北极地理范围内的国家则不希望域外国家的自由出入，特别是军用舰艇的进入。本来北冰洋沿岸国家特别是美、俄、加三国在该地的军事竞争与对立已然激烈，再加上域外军事大国的介入企图和野心，使其争夺进一步复杂。因此，可以说利益攸关诸国在北极争夺的并非领土主权，而是北冰洋的制海权、北半球的重要军事战略阵地。如果某一大国在北冰洋占据军事上的主导地位，那对北半球其他大国来说无疑会感觉到自己头顶被悬上控制在别人手中的达摩克利斯之剑。幸运的是，就目前态势来看，由于美俄两大军事大国在北极的存在，可以确保不会出现一国独占的情况，这给其他大国的进入创造了机会。 相比军事与经济安全，生态安全虽然不是紧急的，但长远来看也是严峻而影响更广的事情。气候变暖，北冰洋海上和沿岸冰雪融化，一方面造就了新的航道；另一方面，导致海平面缓慢上升，对一些沿海国家的海岸地区，特别是太平洋岛屿国家的本身的生态，甚至国土的安全产生破坏与长远威胁。同时，新航海时代以来，北冰洋是人类最后开始大规模开发的航线，长期以来鲜有人涉足，地区生态环境保存良好但又脆弱，一旦成为繁忙水道，不可避免带来环境的影响甚至破坏。不仅北冰洋沿岸国家不欢迎这种结局，世界其他文明国家也不乐见这片净土和净水的污染与破坏。因此，在生态领域，北极利益攸关国家的合作则远大于竞争，因为保护地区生态安全符合共同利益，在这方面的合作产生的是共赢的效果而非零和游戏。在维护北极生态安全方面的国际合作恰恰体现了中国总体安全观中“既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行”的原则和目标。 三 谋求中国北极通道安全的几点思考 作为近北极的利益攸关方，中国于2013年成功获得了北极理事会永久观察员国身份，为参与北极治理、维护北极安全进而维护自身总体安全创造了一定条件。在谋求北极通道安全方面，中国既面临挑战，也存在机遇，在北极地区利益攸关且大有可为。既然中国在北极地区存在军事、经济、能源与生态等方面的重大利益关切，中国就有必要发挥负责任的大国作用，积极参与，努力维护自身安全，实现共同安全，引领北极利益相关国家创建一个命运共同体。为实现以上目标，中国可以从以下几个方面做出努力。 (一)积极参与北极治理机制的创建、维护与运作 目前从国际法的角度看，存在两个与北极治理直接相关的国际条约，第一个是1920年英、美、丹、挪、法、意、荷、日等18个国家签订的《斯瓦尔巴德条约》，中国是缔约国。迄今为止，这是北极地区唯一的具有国际色彩的政府间条约，该条约使斯瓦尔巴德群岛成为北极地区惟一的非军事区。条约承认挪威“具有充分和完全的主权”，该地区“永远不得为战争的目的所利用”。各缔约国的公民可以自由进入，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。据此条约，中国人也完全有权进入斯瓦尔巴德群岛地区，开展正常的科学考察活动，中国于2005年在斯瓦尔巴群岛建立了第一座北极科学考察站——黄河站，这是中国进入北极的重要一步。第二个是《联合国海洋法公约》，中国也是缔约国。北冰洋也是该条约的使用范围。根据公约规定，“中国有权进入北极公海地区行使包括海洋科学研究在内的公海自由，而且这种自由不受北极国家大陆架扩张的影响。”(17)这两个条约足以保障中国海上力量自由出入北极地区的合法权利，作为联合国安理会常任理事国以及上述两个条约的缔约国，中国还被赋予责任和权利来维护该地区国际海空通道的自由与安全。这就为中国参与北极治理特别是对北极通道的维护奠定了法律基础。 同时，还有相关国际组织也涉及北极地区通道的运用。比较早的就是国际海事组织。(18)中国于1973年恢复在该组织中的成员国地位，并且自1989年当选为A类理事国以来连任至今。(19)国际海事组织在国际海运安全和海洋环境保护方面发挥了重大作用，特别是对世界各国海员的培训、海上救援、防止对船舶对海洋环境的污染等方面的工作卓有成效。北极航路作为带有比传统航路更大风险性、对环保要求更高的航路，其运行的管理要求也必然更高，国际海事组织可在其中发挥有效作用，中国作为成员国必然能从中受益，更好地参与到北极航路的开发与运营中去。 而最直接的涉及北极治理的国际组织就是北极理事会。(20)它起源于1991年，在北极圈拥有领土的美、俄、加、挪、芬、瑞典、丹和冰岛等北极八国讨论北极地区的环境保护问题。1996年9月16日，在加拿大会议上，北极八国宣布成立北极理事会。北极理事会最初是以保护地区环境为主要目的的国际论坛，随着近些年北极地区局势日趋复杂、所涉事务增多，北极理事会逐渐提升自身机制化程度，而且开放给更多实体以各种形式加入进来。截至2015年，除原来八个正式成员国外，北极理事会陆续增加法国、德国、荷兰、波兰、西班牙和英国等六国为永久观察员国，中国、日本、韩国、印度、意大利和新加坡等六国为正式观察员国。在理事会中，观察员国是没有表决权的，但它们享有参与理事会的权利，还有发言权、项目提议权等。(21)根据相关规定，中国可以在北极理事会所涉及的北极环保、资源开发、突发安全事件应对等领域表达自己的立场，争取相应权利。需要指出的是北极理事会每四年会对正式观察员资格评估，如果四年内没有做出贡献，将被取消资格。 无论主客观的要求，中国都必须积极利用观察员身份，为自己也为北极的公共安全提供公共产品。中国要在此有所作为，具体可以从以下几个方面努力。 第一，作为新兴工业国家和碳排放大国，中国可以从北极生态安全的领域入手，积极参与，表明立场并拿出实际行动，将着眼点放在应对气候变化和北极科考方面。在北极理事会所有各类成员中，美国和中国是排在全球第一、第二位的碳排放大国，中国相对美国的优势在于，中国是《京都议定书》签署国，这一行动已经表明中国在应对气候变化方面的态度和立场，可以据此“谋求在北极环境治理议题领域的领导地位”。(22) 第二，作为货物贸易与海上航运大国，在未来中国必然需要利用北极航道，船舶航行同样与当地海域环境保护息息相关。在减少污染，防止对当地生物的伤害，海上险情互助等方面，中国也要有足够担当，适当的付出与表率不仅可以体现中国作为负责任的大国形象，还可能创建中国在相关领域的领导地位。 第三，中国要利用当前发展的经济与科技实力在北极地区的科学考察方面积极进取，发展自己的北极地区科学信息数据库，而且要适当与相关国家分享科研信息。目前除北极八国，尚无其他国家在北极保持常态化军事存在。对当前美俄等军事大国在北极地区的军事行动，中国可采取冷眼旁观、暗中戒备的办法。同时，要耐心等待时机而“时刻准备着”，积极谋划未来需要或必要的时候，以适当的方式军事介入。当前北极海域军事部署密度已经很高，又不存在亚丁湾海盗那样的特殊状况，还不具备中国军事参与的条件和空间。至于军事介入时机或条件，可以设想如中国商船在北冰洋海域遭受别国武装攻击，日本、印度等国先于中国向北冰洋部署军事力量等都可为中国的军事介入提供合理的理由。联合国及其下属相关组织自然也是中国可利用的国际组织方面的机制。 第四，除了自身的积极努力和贡献，中国还要注重与北极理事会八大成员的合作，共创北极治理新机制。 首先，借助创建中美新型大国关系的契机，在此框架下寻求与美国在北极治理特别是通道开发与运用方面的合作。由于在北极航道中还没有实现单一控制权，美国在开发、利用北极等问题上基本上表现出比较积极和开放的态度。这就为中美两国在北极开发合作等问题提供了必要条件。因此，中国今后要想顺畅出入北极，就必须和美国以及其他相关国家一起推动有关北极开发的相关国际法立法。 其次，在俄罗斯与西方对抗加剧、自身相对孤立的背景下，中俄战略关系则日渐紧密。俄罗斯希望从经济与社会发展的角度来开发其北极领土，这对拥有强大投资能力和能源消费市场的中国来说是个机会。通过中俄在俄罗斯远东、西伯利亚乃至北冰洋沿岸地区的经济合作，扩大中国从各方面进入北极、参与北极开发与治理的选择。 最后，加强与北极圈中小国家的双边合作(特别是加拿大、冰岛、丹麦、挪威)，通过扩大与北极圈国家的双边合作，获得北极航线运行的发言机会。 (二)将北极通道纳入21世纪海上丝绸之路 2015年3月，中国政府正式推出“一带一路”的愿景规划，在最初的版本设计中海上丝绸之路依然遵循的是从太平洋到印度洋再经地中海到欧洲的传统路线，首先这是合理和必要的。然而21世纪海上丝绸之路是中国为了建设全球伙伴关系网的联通世界的新型贸易之路，其核心价值是通道价值和战略安全。因此，应当与时俱进地发展“海上丝绸之路”的概念。这条路应当指向中国有流通需要的任何驿站。它既可以向东，通往日本、琉球群岛、夏威夷、美国；可以向北，通往俄罗斯、阿拉斯加、加拿大；也可以向南，通往菲律宾、印度尼西亚、新西兰、澳大利亚；向西，通往印度、斯里兰卡以及非洲、西亚地区，通过苏伊士运河连接地中海沿岸；还可以从地中海、非洲南端或北极航道通往欧洲西部、非洲西部；可以向东南，通往南美洲各国。因此说，它其实就是一张从中国出发，联通全球的路网。 北半球是世界体系和全球战略的重心。其中，北美、欧洲、东亚是世界三大经济、政治和战略核心地带。而北冰洋把北美、欧洲与东亚连接在一起。对各相关大国来说，北极地区无论是丰富的资源还是潜在的巨大通航能力，都具有非常重要的战略意义。因此，中国应当将北极通道纳入“海上丝绸之路”战略。最近几年以及在未来，北极航道通行指数快速提高，从中国青岛、上海等港口经韩国、日本及俄罗斯远东地区进北冰洋，然后到欧洲和北美的相对短程航线具备了可操作性。目前存在的三条北极航线，各有其优势。西北航线将大西洋和太平洋连接在一起、跨越北美沿岸；东北航线联通大西洋与太平洋，跨越俄罗斯沿岸；中央航线穿越北极点，可以被两个方向的贸易航运利用。其中，东北航道已经开始商业运营，其航行时间跨度已经从原来的两三个月延长到现在的五个月(7月中旬到12月上旬)。夏季穿行中央航道也被成功实践。按照北冰洋冰盖每年3％的融化速度，一些极地科学家预测，连接大西洋和太平洋的“北极西北通道”在2040年前后将实现夏季通航，在几十年后很有可能达到“四季无阻的贯通状态”。这无疑是一条充满着无穷生机和活力的商业黄金水道，更是一条充满浓厚军事色彩的战略通道。未来“北极航线”通航对中国海上运输线的开拓具有重要意义，将为中国增加两条更为便捷的到达欧洲、北美的航线。(23) 在从中国沿海港口北上北冰洋的航线上，日韩两国都是强大经济体，俄罗斯远东和北冰洋沿岸地区则是充满商机和潜力的新兴市场和能源基地。将上述国家和地区纳入“一带一路”中来，无疑能丰富其内容，扩大其内涵，从而增强“一带一路”战略的活力与吸引力。美国本来对中国“一带一路”战略是持观望、怀疑和警惕的态度的，包括正在成立的亚洲基础设施投资银行等行动。美国认为，中国已经从经济上对美国的领导地位构成挑战。全世界的主要经济体只有美国和日本没有加入亚洲基础设施投资银行，足见美国的态度。假如通过北极方向的丝绸之路把日韩这两个美国在东亚的核心盟友拉入中国主导的经济圈，从大处说，不仅对美国的“亚太再平衡”战略和《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)是有力的反击和竞争，也是对中国领导地位的提升；从小处说，更加巩固中国自由出入和利用北极通道的动力和地位。 北极地区存有丰富的能源，把北极纳入海上丝绸之路这一经济发展大战略中，可以开拓中国能源输入的新源泉，降低对中东石油的依赖，减少中国能源运输线在印度洋、马六甲航线上的战略脆弱性。在中国政府的“一带一路”规划中，还提出“加强沿线国家民间组织的交流合作，重点面向基层民众，广泛开展教育医疗、减贫开发、生物多样性和生态环保等各类公益慈善活动，促进沿线贫困地区生产生活条件改善。”中国进入北极不仅要与北极八国政府打交道，还不可避免地要与各国北极原住民打交道。北极多个原住民组织都是北极理事会的永久成员实体，中国进入该区域进行经济活动必然需要当地政府和民众的支持与合作。借助海上丝绸之路的机遇，中国应当为该地区积极提供市场、资金及技术等“公共产品”，要努力加强与北极地区非国家行为体的沟通和互动，要用国际通用的话语体系让北极主要行为体充分认识到中国参与北极治理的重要性。(24) (三)利用各相关国家的矛盾做中间协调者 在北极地区的诸多利益争夺与维护、地区综合治理中，环北极八国之间，竞争与合作并存。美俄之间就在北极地区存在战略上的不信任，军事上的对峙、相互提防与竞争自不待言。环北冰洋五国(美、加、俄、挪、丹)之间也存在北极部分领土和海洋的争端。如加拿大与美国之间的波弗特海之争；俄罗斯与加拿大、丹麦之间的罗蒙诺索夫海岭之争；加拿大与丹麦之间的汉斯岛之争；加拿大与美国之间的西北航道之争；其他国家对俄罗斯单独管制北方海航线的异议；环北极国家对北冰洋大陆架划分的争夺；域外国家也反对环北极国家将北极作为私产进行占据和瓜分的行为等。 以上争端普遍存在一个共同特点，争端的每一方似乎都有相应的国际法依据，这也是国际海洋争端的普遍特点，如同中日东海划界争端。它们所依据的法律甚至是同一法律文件的不同甚至同一条款，或者具有相同法律效力和地位的不同法律文件。此外，与此相似的还有俄罗斯与加拿大、丹麦之间的罗蒙诺索夫海岭之争。(25)三国所依据的都是《联合国海洋法公约》关于大陆架的规定，所以三国都在搜集相关证据来证明自己的主权权利，而且似乎都找到了自己认可的证据。 针对此类争端，由于涉及国家主权及其相应的资源等权利，几乎难以通过谈判来得到各方都满意的划分方案。正如邓小平曾经指出的，主权问题是一个不能谈判的问题。各方可以谈的是如何在搁置主权争议的前提下去开发、利用和保护这些区域。短期内，搁置主权争议，共同合作开发是其合理出路。由于域外国家是不可能介入主权争议的，但开发利用的过程会给域外国家提供参与机会。就北极的开发与利用来说，中国在地理上不属于北极区域，固然不占优势，但也未必都是劣势。中国在能源开发方面有着丰富的经验和较先进的技术，现在更有雄厚的资金和强大的运输能力，完全可以凭借这些优势和资源，协调争端方的分歧，加入到北极地区共同开发的国际合作中。中国一旦以某种方式参与进来，那北极通道的使用就不再是个问题了，然后北极通道安全的维护也成为中国可以合理争取并承担的权利和责任。 (四)创建适合在北极地区活动的专业力量 在北极圈拥有陆地的俄、美、加等几个大国早已建立并正在完善专门适应北极地区作战或其他行动的军事、救援、科考等力量。中国作为一个潜在的全球大国，为适应自己的身份，未来维护自身在北极通道中的利益，也有必要建设一支适应北冰洋自然环境的综合、专业和机动的军事及后勤保障力量。既能执行必要时保护商船安全的作战任务，又能在危机时刻执行北冰洋海上与水下救援任务，还可以为民用科学考察提供支援。除了以上战术任务，中国海军也有必要持续关注北极动态，探索中国战略核潜艇进入北冰洋海域的可行性，适当提升核潜艇在极地海域的作战能力，在未来的特殊时期可执行战略威慑任务。总之，这样一支机动的专业力量，可从军事、商业、科考等多个方面参与到中国在北极地区安全利益的维护中去。 四 结论 除了北极地区陆地和海洋蕴藏着多样而丰富的自然资源，近些年北极海空通道的扩展和通行效率的提升，引发国际社会对北极地区更多的关注。 中国是一个正在崛起的潜在全球大国。货物的海上运输、人员的海空往来、海外能源需求、军事安全保证、气候变化与生态安全等方面对中国的和平发展、民族复兴至关重要。作为靠近北极的大国，北极地区在以上各领域都与中国密切相关。中国政府已经看到了这一点，在提出总体国家安全观的基础上，把包括北极地区在内的极地安全利益的维护纳入到《国家安全法》中。随着中国总体国家安全观的提出与落实，作为极地半壁江山的北极地区，其通道安全已成为中国实现国土安全、军事安全、经济安全、资源安全、核安全与生态安全的重要条件之一。除以美、俄、加为代表的传统北极八国外，英国、日本、韩国乃至更远的印度等大国也积极介入到北极事务中。这对中国来说，有挑战，但更有机遇。 中国要抓住机会通过多种手段参与到北极的治理与利用中去。譬如，参与北极治理机制的创建、维护与运行，加强与地理北极国家的合作；参与北极的开发，警惕和防备其他国家利用北极来威胁中国的野心的；利用其他大国间的分歧为中国发挥积极作用创造机会；同时以开放包容的心态欢迎其他域外国家与中国一起和平共赢地进入并开发利用北极；借助中国推动“一带一路”大战略的契机，将北极航道纳入到21世纪海上丝绸之路中去，使中国成为北极航运通道利用的主导国之一，并促进北极地区的自然资源、航运交通资源惠及包括中国在内的北极区域内外的所有相关国家。总之，要通过在北极地区寻求共同安全、打造命运共同体的思路和行动来实现中国自身的总体安全。 感谢《国际安全研究》期刊匿名审稿专家的审稿意见，文责自负。 【修回日期：2015-09-06】 注释： ①《国家安全法》第三十二条强调：国家坚持和平探索和利用外层空间、国际海底区域和极地，增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，加强国际合作，维护我国在外层空间、国际海底区域和极地的活动、资产和其他利益的安全。 ②总体国家安全观强调必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系；既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。 ③刘跃进：《非传统的总体国家安全观》，载《国际安全研究》，2014年第6期，第3页。 ④王译林：《北极航道法律地位研究》，上海：上海交通大学出版社2014年版，第3页。 ⑤《北极问题研究》编写组：《北极问题研究》，天津：海军出版社2011年版，第214页。 ⑥《北极问题研究》编写组：《北极问题研究》，第195页。 ⑦刘一建：《中国未来的海军建设与海军战略》，载《战略与管理》，1999年第5期，转引自梁芳：《海上战略通道论》，北京：时事出版社2011年版，第252页。 ⑧《北极问题研究》编写组：《北极问题研究》，第238～239页。 ⑨参见孙凯：《奥巴马政府的北极政策及其走向》，载《国际论坛》，2013年第9期，第55～56页。 ⑩吴琼：《美俄的北极战略及北极国际治理的发展趋势》，载《和平与发展》，2012年第5期，第35页。 (11)陆俊元：《北极地缘政治与中国应对》，北京：时事出版社2010年版，第141～142页。 (12)陆俊元：《北极地缘政治与中国应对》，第137～138页。 (13)张瑞、杨柳：《中国北极安全法律保障研究》，载《太平洋学报》，2013年第6期，第12页。 (14)目前亚洲—欧洲的远洋航线大约13000英里，北极东北航线全线通航后，亚欧远洋航线可以缩短到7900英里，减少5000多英里。参见李振福：《北极航线的中国战略分析》，载《中国软科学》，2009年第1期，第2页。 (15)陈鸿武：《日本的北极参与战略》，载《日本问题研究》，2014年第3期，第5页。 (16)郭培清、董利民：《印度的北极政策与中印北极关系》，载《国际论坛》，2014年第5期，第16页。 (17)潘敏：《论中国参与北极事务的有利因素、存在的障碍及应对策略》，载《中国软科学》，2013年第6期，第13页。 (18)国际海事组织(International Maritime Organization)是联合国负责海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的一个专门机构，总部设在英国伦敦。该组织成立于1959年1月6日，原名“政府间海事协商组织”。1982年5月更名为国际海事组织，截至2012年9月，已有170个正式成员。国际海事组织设有大会和理事会以及海上安全、法律、海上环境保护、技术合作、便利运输等五个委员会和一个秘书处。它是“目前世界海运业最具影响力的政府间国际组织，它通过制定公约合规则并监督成员国履行，形成了一整套确定航行安全和保护海洋环境的国际型规范，在国际海运业中具有不可替代的重要地位。” (19)国际海事组织理事会共有40名成员，分为A、B、C三类。其中10个A类理事为航运大国，理事会是国际海事组织的执行机构，在大会的领导下负责管理该组织的工作，在两届大会之间履行大会的所有职能。10个B类理事为海上贸易量最大国家，20个C类理事为地区代表。理事会是该组织的重要决策机构。该组织每两年举行一次大会，改选理事会和主席。当选主席和理事国任期两年。 (20)北极理事会(Arctic Council)，又译为北极议会、北极委员会、北极协会。北极理事会是由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国等八个北极国家组成的政府间论坛，于1996年9月在加拿大渥太华成立，是一个高层次国际论坛，关注邻近北极的政府和本地人所面对的问题。其宗旨是保护北极地区的环境，促进该地区在经济、社会和福利方面的持续发展。理事会主席一职由八个成员国家每两年轮流担任。2013年5月15日，中国、印度、意大利、日本、韩国和新加坡成为理事会正式观察员国。 (21)正式观察员和永久观察员的分别是，永久观察员会自动获邀出席所有会议，正式观察员出席每一次会议都需要批准(目前批准多为例行形式)。 (22)肖洋：《北极理事会“域内自理化”与中国参与北极事务路径探析》，载《现代国际关系》，2014年第1期，第54页。 (23)例如，从中国经“北极航线”到欧洲的航程，将比经印度洋的航线缩短40％；北美方向航线，中国沿海港口到加拿大圣约翰斯将缩短航程约3500海里，到波士顿和纽约将缩短航程约2000海里。 (24)程保志：《试析北极理事会的功能转型与中国的应对策略》，载《国际论坛》，2013年第3期，第48页。 (25)该海岭是位于北冰洋底的海底山脉，始于西西伯利亚群岛，沿东经150度至北极点附近转向，向西经120度至埃尔斯米尔岛，绵延1800公里。丹麦声称其格陵兰岛大陆架一直延伸到北极点，这意味着罗蒙诺索夫海岭是格陵兰北部的自然延伸；俄罗斯则声称罗蒙诺索夫海岭是西伯利亚大陆的自然结构延伸，从未和俄罗斯内陆隔绝；加拿大更是强调罗蒙诺索夫海岭是本国大陆架的自然延伸。参见叶静：《加拿大北极争端的历史、现状与前景》，载《武汉大学学报(人文科学版)》，2013年第2期，第116～117页。