从最低生活保障制度实施情况看湖北城市居民权利意识现状，本文主要内容关键词为：湖北论文,城市居民论文,现状论文,最低论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“在我们这个时代，让更多的人获享更多的权利，已经成为人类的共同理想。”[1](p1)而获享权利的前提是立法对权利的确认和主体对权利的认知和主张。对公民权利的保障只有当公民意识到其权利应当给予保障时才有可能为立法所确认，也只有当公民主张其权利时才有可能真正实现。因此，公民权利意识状况对于立法者建立权利保障制度和相关制度的实现具有重要作用。
权利意识是指人们对于权利义务的认知、理解及态度，是人们对实现其权利的方式的选择，以及当其权利受到损害时，以何种手段予以补救的一种心理反应。[2](p36)权利意识首先表现为公民认知权利的意识，即公民不仅主观上意识到权利的存在，而且对权利有正确的认识；不仅知晓自己依法享有人身权、财产权、政治权利、社会经济权利、文化权利和宗教信仰权利等其他权利，而且清楚享有这些权利的同时也要承担相应的法定义务。其次表现为公民主张权利的意识，即公民知道如何在法律赋予的权能范围内自由地主张自己的权利，知道如何用法律手段来维护和保障自己的合法权益。
社会保障制度是现代社会中一项保障公民权利的重要制度。我国地域广大，各地经济、社会和文化发展不平衡，保障制度的建立，保障措施、保障水平也呈现出不平衡性，在很大程度上依赖政府出台具体配套措施。地方社会保障制度的建立与该地方公民权利意识关系密切。为此，我们申报了湖北省社科基金项目“湖北省社会保障制度建设与受保障人群权利意识之关系研究”，并获准立项。
一、研究背景与调查方法
本次研究项目实际上是“我国城市居民最低生活保障制度实施现状调查”项目的后续项目。前面的调查研究以全国城市居民为调查对象，反映的是全国最低生活保障制度的实施情况和公民权利意识状况。为服务于湖北省的经济建设和法制建设，我们觉得从所收集的数据中应当可以整理和分析出湖北省最低生活保障制度的实施情况以及湖北省公民权利意识状况，并对湖北省有关社会保障制度的建立提供可供参考的意见。本文就是在前一项目收集资料的基础上，筛选出在湖北省内所做的问卷，并使用SPSS软件重新对数据进行统计和分析，着重对权利意识状况进行研究而形成的。
本次研究所用数据为上次全国范围调查所得数据之一部分，调查地点为湖北省的武汉、十堰、宜昌、襄樊、荆州、黄石、仙桃、广水、沙市、枝江、监利等11个大、中、小城市。调查对象为这11个城市领取最低生活保障金的贫困居民和不领取最低生活保障金的普通居民。根据此次统计，湖北省内问卷有效回答人数为1362人，其中领取保障金的居民为344人，不领取保障金的居民为1018人。
二、调查结果与分析
根据调查了解，城市居民最低生活保障制度在湖北省实施的情况相对于全国其他省份，是比较好的。截至2000年底，湖北省全省享受城市居民最低生活保障的人数已达24.1万，是全国受保障人数较多的省份之一。全省各级财政2000年共发放最低生活保障金1.34亿元，也是全国发放保障金较多的省份之一。[3](p348)全省各地都进行了基本的制度建设，所颁发的实施办法和细则对各个工作环节作了比较详尽的规定。我们认为地方社会保障制度的建立和完善与该地方公民的权利意识关系密切。那么，湖北省最低生活保障制度的实施状况所反映的公民的权利意识如何呢？湖北省公民的权利意识与全国公民的权利意识相比又有何特殊性呢？
从调查反映的情况看，湖北省居民权利意识状况与全国情况相比，没有太大差异。表现在以下五个方面。
1.湖北省居民同样不认为对于生活困难的人给予救助是政府的法定义务。
表1：您认为对于生活有困难的人，政府是否应该给予救助？
应该
范围领取保障金的 不领取保障金的合计（%）
居民(%) 居民(%)
全国95.5295.9095.81
湖北省 98.4497.0697.40
从上表中可以看出，无论是全国还是湖北省，绝大部分人认为政府对于生活困难的人应该给予救助，其中湖北省的公民持此种态度的比例高于全国1.59个百分点，湖北省领取保障金的居民持此种态度的比例高于不领取保障金的居民1.38个百分比。
但是，在问及原因时，调查对象的回答却表现出对权利的认知还很欠缺。调查问卷中问及“为什么政府应该给予救助”，其中有这样几个选项：(1)政府应尽的法定义务；(2)政府应尽的道德义务；(3)不是政府的义务但出于维护社会稳定的需要可以给予救助；(4)其他。从实际调查反馈的信息中，35.7%的居民认为政府给予救助是政府的一项法定义务，22.5%的居民认为是一种道德上的义务即一种施舍、恩赐，40.4%的居民认为是出于社会稳定的需要而采取的一种措施，1.4%的居民选择其他。认为政府给予救助是非法定义务的调查对象占绝大多数，并且大多认为政府之所以要给予救助是出于社会稳定的需要。认为政府对贫困者给予救助是一种道德上的义务，实际上是“施恩”观念的体现。出于维护社会稳定需要也还是一种施恩观念的体现，其实质是对贫困者给予救助施与恩惠以避免影响社会稳定。这说明即使受访者认为对生活困难的人应当给予救助，也不是出于政府的义务，而是基于道义或者出于社会管理的“需要”，是政府对贫困者的一种恩惠。
2.《城市居民最低生活保障条例》在湖北同样不是广为人知。
表2：您是否听说过《城市居民最低生活保障条例》？
听说过(%)
范围领取保障金的 不领取保障金的
居民(%)居民(%) 总人数合计
全国55.9761.1856.96
湖北省 62.3961.2961.57
上表反映，听说过《城市居民最低生活保障条例》的居民湖北省高于全国4.59个百分点，湖北省领取保障金的居民比不领取保障金的居民高1.1个百分点。总体而言，调查数据反映，湖北省有近40%的居民没有听说过《城市居民最低生活保障条例》。领取保障金的居民中有近40%的人虽然享受了权利但并不知道权利的直接来源。而不领取保障金几乎有同样比例的人不知道有这样一部法律（广义的法律）的存在。
最低生活保障制度是一个社会基本的保障制度，应当是一项广为人知的制度。有如此之高比例的居民根本没有听说过这一条例，表明湖北省的普法工作亟待加强。同时，基于管中窥豹可见一斑的原理，这个数据从某种程度上可以说明湖北居民对法律、法规存在状况的认识也有一定欠缺。
3.湖北省领取保障金的居民同样很重面子和不愿意公开自己享受低保待遇的事情。
表3：您怎样看待领取最低生活保障金？（只限于领取保障金的居民）
选项全国(%)湖北省(%)
很光彩 6.22
6.47
比较光彩6.46
9.71
无所谓，不光彩也不丢人 59.93 57.35
比较丢人21.77 21.76
很丢人 5.62
4.71
表4：您是否愿意政府公开享受最低生活保障待遇的家庭名单？（只限于领取保障金的居民）
选项 全国(%)湖北省(%)
愿意 39.5239.69
不愿意22.6225.74
无所谓37.8637.57
从表3中可以看出湖北省有近21.76%的公民认为领取最低生活保障金是“比较丢人的事”，和全国差不多。认为是“很丢人的事情”有4.71%，比全国少0.91个百分点。同样，表4也反映出有近26%的公民不愿意公开自己享受最低生活保障制度的事情。
对此，有以下几个层面的分析。
第一，较大比例的人认为领取保障金不光彩，不愿意公布享受低保待遇的情况，其原因可能是受传统思想的影响。传统思想特别是解放以后国家宣传的主流观念认为，拿救济金尤其是有劳动能力的人拿救济金是不劳而获；每个人应该自力更生、自食其力，应该靠自己的劳动维持生活，不应该依靠政府或他人的救济。当然，这里也可能隐含着吃救济是无能的表现，下岗或者找不到工作很不光彩的思想。虽然这主要是一种“面子”观念的表现，但从某种角度说，其也包含一定的积极意义。从社会发展的角度，从追求个人进步的角度，以及从政府建立社会保障制度也要避免“养懒汉”的角度，这种想法还是有积极意义的。
第二，研究者起初的想法是认为会有更多的调查对象认为领取保障金“比较丢人”，不愿意公开低保情况。而实际上相当高的比例（近60%）认为“无所谓”，既不光彩也不丢人，相当高的比例（近40%）表示愿意公开。这是一个可喜的现象，表明领取保障金的居民在现实生活中并未受到太多的歧视，他们所处的环境还是比较宽松的。
第三，《城市居民最低生活保障条例》规定：“对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布”。因此，公开低保户的情况是法律要求，这一方面是便于群众对管理审批机关和领取保障金的居民进行监督，避免不符合条件的居民享受最低生活保障待遇；另一方面，公开也是一种宣传，可以让更多的居民了解到有这样一个制度，从而进一步去了解相关法律法规规定，评估自己的状况，进而可以在符合条件时提出申请。但湖北省领取保障金的居民中有约25%的居民不愿意公开有关情况，这也值得我们管理审批机关予以关注：是否有必要进一步完善公开的方式方法？是否应当多一点地宣传公开的法律规定和意义？
4.湖北省普通居民对最低生活保障制度的了解同样很少。
表5：您是否知道“最低生活保障制度”？（只限于不领取量低生活保障金的居民）
选项 全国(%)湖北省(%)
不知道33.7332.94
知道这一制度，60.8162.79
但不知道具体内容
知道得很详细 5.46 4.28
表6：您认为最低生活保障制度与您的实际生活是否有关系？（只限于不领取最低生活保障金的居民）
选项 全国(%)湖北省(%)
有关系 66.27 68.08
我们认为，之所以需要对不领取保障金的居民进行分析和研究，是因为强弱是相对而言的，是一个相对的概念而不是绝对的概念。在市场经济情况下，今天的强势人群有可能成为明天的弱势人群。随着市场经济的发展，竞争会越来越激烈，享受社会救济、保障的不再是传统的“三无”人员、残疾人员，大部分是由于找不到工作的下岗职工、失业人员，也有相当比例的在职职工（见表7），他们都是有劳动能力的，他们曾经也不是社会弱者。也就是说，今天的社会强者，有一天也可能成为社会的弱者，有一天也会去申请最低生活保障金。不能认为“我现在不是受保障的对象，最低生活保障制度就与我没有关系”。
表7：城市低保保障对象的近似构成（2000年底）[4](p110)
按家庭成员身份划分
下岗
无业、残疾、失业 在职 离退休
“三无”
职工 学生等
人员 职工 人员人员
30%
23%17% 15%9% 6%
上述两个数据表反映的情况让人喜忧参半。一方面，湖北省约有95%的普通居民对“最低生活保障制度”不知道或者知道这一制度但不知道具体内容，这反映普通居民对最低生活保障缺乏了解。32%的受访者认为最低生活保障制度与自己没有关系，表明这部分群体既不了解最低生活保障制度，也不愿意去了解这一制度。但另一方面，68%的受访者认为最低生活保障制度与自己的实际生活有关系，而这68%的人中有相当比例的人是“不知道”这一制度或“知道这一制度但不知道具体内容”的人。这表达出来的信息是，还有相当比例的普通居民对社会保障制度、社会救助制度具有强烈的要求，即使他不了解最低生活保障制度，他也凭直感认为这一制度与自己的实际生活是有关系的。
5.湖北省公民主张权利的意识也很薄弱，救济途径同样以找机关领导与信访为主。
表8：如果您因最低生活保障问题与行政机关发生纠纷，首先选择下列哪种途径解决？（领取保障金居民的比较）
选项 全国(%)湖北(%)
找该机关的领导64.1 70.03
到有关部门信访15.8913.15
申请行政复议 3.71 3.98
提起行政诉讼 0.93 0.92
借助新闻舆论的力量1.85 1.83
忍气吞声 7.81 7.65
找熟人解决4.50 1.83
其他 1.19 0.61
如果因最低生活保障问题与行政机关发生纠纷，湖北省的公民首先选择的解决途径与全国大致相同，差异不大。
在领取保障金的居民中，无论是在湖北还是在全国，与行政机关发生纠纷时，绝大部分居民首先选择传统的软化的救济途径，那就是找行政机关的领导和信访。虽然找相关机关的领导和到有关部门信访这两种方式可以促进干群关系的良性互动，也属于行政机关内部监督的形式之一。但其缺陷也显而易见，一方面主观随意性大，公民实质上是在行使民主权利而不是法定权利，行政机关是否受理没有法律约束，所起的作用远低于公民的期望值；另一方面不利于行政机关集中精力从事行政管理工作，不利于法治社会的建立。
选择忍气吞声和熟人解决是比较消极的办法。忍气吞声意味着即使知道自己的权利也不去积极主张自己的权利，不去寻找法律之内或法律之外的途径维护自己的权益。而找熟人解决则有可能干扰行政机关的正常工作秩序，有可能导致用不合法的手段获取权利。由于进行这种选择时所说的权利只是当事人自己认知的权利，找熟人解决的想法和做法有可能导致行政机关工作人员的违法行为和腐败现象的产生。从调查结果上看，选择这些消极做法的虽然并不占多数，但也有一定的比例，湖北省调查对象选择这两项的占到全部调查对象的9.48%。虽然这个数字低于全国12.31%的比例，表明湖北省的情况好于全国，但在施行法制的今天，还有相当比例的城市居民如此主张权利，这种情况仍然值得我们深思。
申请行政复议和提起行政诉讼是我国现行法律规定的救济途径。《城市居民最低生活保障条例》明确规定：“城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障待遇款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对行政复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。”但是湖北省与全国的情况非常近似，统计出的数字惊人的一致，给我们一个强烈的印象，那就是法定的救济途径不被领取保障金的居民所认可。我们在调查中还设计了救济途径的选择顺序，要求调查对象按顺序选择三种救济途径，根据统计结果，将行政复议和行政诉讼作为第二选择和第三选择的比例同样很低。
当事人选择何种救济途径是一个非常复杂的问题，牵扯到诸多因素。权利意识是一个重要因素。当权利受到侵害时是否有主张权利的强烈愿望，是否愿意通过行政诉讼、行政复议这样显得较为“激烈”的方式来进行，与民不告官、权力本位的思想有直接联系。同时，救济途径的选择也受到救济制度的实施状况、救济制度的运行成本等因素的影响。如果行政诉讼、行政复议制度能够在实际社会生活中发挥很好的作用，表现出较低的经济、社会成本和较好的社会效果，则当事人选择这种途径的自然会多一些。
综上所述，湖北省居民的权利意识与全国居民的权利意识基本上处于同一层次，无论是认知权利的意识还是主张权利的意识，无论是受保障人群的权利意识还是普通居民的权利意识，总体来说都不是太高。但同时相关数据也表现出对于权利的某种愿望，表明权利意识并非完全没有，特别是在认知权利上。
但湖北居民与全国居民在调查数据上还是有某些差异性，对这些差异性的分析，也可以看出某些很有意思的情况。从数据表中，我们可以看出湖北省有些数据略高于全国，特别是在对生活困难的人是否应该给予救助、是否听说过条例、最低生活保障制度与自己的生活是否有关系等问题上都略高于全国。这说明，虽然湖北省公民与全国公民的权利意识处于同一层次，但相比较而言，湖北省公民认知权利的状况要强于全国。但从表8中我们看到，在主张权利方面，绝大多数公民不会选择法定的救济途径来解决纠纷，这一点上与全国的情况基本相同，并未表现出认知权利与主张权利的一致性。
三、结论与建议
从前面的研究和数据分析，我们认为，针对湖北省的情况，可以得出以下结论与建议。
第一，湖北省建立自己的社会保障制度时主要应考虑本省的经济发展状况和社会发展水平等因素。湖北居民权利意识与全国的状况相比较，没有太大的差异性。因此，在社会保障制度建设上，在国家法律法规规范的制度框架内，湖北如果要结合地方实际制定自己的具体实施细则，主要是要根据湖北的经济发展状况、社会发展水平、物价、消费水平等因素来确定。
第二，湖北省各级政府的法制部门和人民法院应当反思行政复议和行政诉讼的实施情况。调查显示湖北公民认知权利的意识高于全国的平均水平，而在主张权利时极少愿意选择行政复议和行政诉讼。其原因虽然是多方面的，但可能的原因是宣传工作没有到位，或者行政复议、行政诉讼成本高效果差，或者人民法院受理和裁判的个案社会效果不好等。因此，如何广泛宣传行政复议机关和人民法院解决行政纠纷的工作，充分发挥行政复议制度和行政诉讼制度在保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督和促使行政机关依法行使职权方面的作用，是有关部门应当加以研究的重要问题。
第三，有关社会保障制度的法律法规应当明确具体。基于受保障人群的权利意识和文化程度状况，社会保障立法要考虑技术性，条文制定时要尽量具体，具有可操作性，能够让普通居民尤其是弱势群体一看就明白。法律、法规制定时要让社会公众积极参与讨论、发表意见，比如登载在市民常看的报纸上，在有关机关设立热线或邮箱，接收公民的反馈意见等等。
在立法的内容和保障措施的设置上，承担社会保障制度行政管理职能的行政机关应当积极深入群众尤其是弱势群体之中进行调研，倾听他们有什么样的需求。不同弱势群体的需求是不一样的，有的需要基本生活保障，有的需要养老、医疗或者受教育的机会，而有的则是需要解决就业岗位。这就需要行政机关做大量的调研工作，在调研的基础上，针对本地方的特殊情况做出决策。
第四，社会保障法律法规生效实施后，要向社会公众进行广泛宣传。由于各个阶层权利意识的状况差距不大，因此，宣传应当是广泛的、面向各个社会阶层的。宣传的方式应当贴近群众。除了在报纸上登载外，还可以在居委会设置公告栏，或是设置热线电话接受公众咨询。鉴于弱势群体中有相当一部分是文盲，应该发动一些民间公益机构或社会志愿者深入群众去做面对面的宣传。在宣传的内容上，不仅要告知公众权利的内容，更要告知公众当权利受到侵害时，法律所规定的救济途径。没有救济就没有权利。只有当权利的享有者都了解自己的权利并积极地运用法律途径去主张权利时，法定权利才能变成现实权利。
第五，应当加强对青少年权利意识的培养。青少年是祖国的未来，他们的权利意识和法治观念直接决定明天的社会主流观念。本次调查中，我们虽然未直接以青少年或在校中小学生为对象进行问卷调查，但在访谈以及其他形式的调查中，却发现社会对青少年的权利意识和法治观念的培养存在一些误区。我们收集了武汉市不同城区几所小学发给学生的法制教育读本，这些读本在形式上浅显易懂、图文并茂、生动有趣，但内容上却主要是教育未成年人如何预防犯罪、如何做一个遵纪守法的好公民，很少有宣讲权利的内容。我们并不是说对青少年不应当进行义务内容的教育，但权利义务应当联系起来。应当给青少年这样一个观念，就是作为一个公民，在享受权利的同时，应当履行公民的义务；在依法履行公民的义务后，也享有相应的权利。不了解自己的权利，就无法主张权利，也无法对公权力的行使进行监督，这样的状况对社会的发展，对民主法制的建设实际上是不利的。因此，我们认为，对青少年正确地进行权利观念、法治观念的教育，应当是中小学素质教育的一个重要内容。（本课题获湖北省哲学社会科学研究“十五”规划立项，并获得武汉大学人文社科科研经费资助）
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