关于中国审计体制改革原则体系的问卷调查研究，本文主要内容关键词为：调查研究论文,体制改革论文,中国论文,问卷论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自中国政府于1983年设立审计机关以来，这种依据“82宪法”①所确立的行政型审计体制就一直备受人们的争议。在争议中，许多学者提出了各自不同的改革观点，但至今缺乏一套能够对其合理性或适当性进行评价的原则体系。尽管个别学者提出过一些原则，但却是分散、零星的，既没有形成一个有机的整体，也没有经过实证检验，很难说是恰当的。可以说，这套原则体系的缺乏是造成当前改革观点“五花八门”而难以达成共识的一个重要原因。为了有利于人们对不同改革观点进行判断、评价和选择，我们提出和实证检验了一套原则体系。
近两年来在我国一些地方进行的“大部制”体制改革试点，大都涉及到审计机关隶属关系的调整问题，而各地的改革思路或做法不尽一致。审计体制改革是关乎政治经济体制和社会发展的长远大计，牵涉几乎所有社会领域中的利益关系，如何提出科学、合理的改革方案，是我国今后体制改革面临的一个现实问题，所以有必要对这一问题进行深入的理论探讨。
二、文献述评
多年来，审计体制问题一直被学术界所关注，“西方学者较少研究审计的隶属关系而中国学者则一直把这个问题作为重点研究课题”（吴联生，2002）。从相关文献看，学者们热衷于提出各自不同的改革观点。这些观点主要有：“立法论”（秦荣生等，2004），主张审计机关应设立在人大机关中；“审计院论”（项俊波等，2002），主张设立与政府、检察院、法院相平行的审计院并向人大报告工作，即形成全国人大之下的“一府三院”政权体制；“垂直论”（吴联生等，2002），主张地方审计机关应统一由上一级审计机关领导而不是现在的地方政府；“升格论”（尹平，2001），主张提高审计机关行政级别，审计长可达到国务委员或副总理一级；“双轨制论”（杨肃昌和肖泽忠，2004），主张在人大和政府分别设立履行不同审计监督职责的审计组织，人大的审计组织专门从事预算执行审计工作，其他审计工作（如企业审计、党政领导干部的经济责任审计、金融审计等）仍然保留在政府的审计组织中；“合并论”（马曙光，2006），主张将政府系统内部的审计机关与监察机关进行合并。
但我们发现，多数观点存在两大缺陷：一是缺乏广泛性和综合性，多为“一家之言”且“闭门造车”，也没有经过实际检验。二是缺乏严谨性，一些学者观点的提出或对别人观点的评价仍然建立在片面的、个人经验式的、不统一的价值判断上，缺乏能够“自圆其说”的理论支撑。事实上，不同改革观点的提出也是基于不同的原则或立场。如马曙光(2006)认为改革“应遵循中国政治制度和历史传统原则”；吴联生(2002)以“利益相关者的利益受保护程度”为原则来评价政府审计隶属关系安排的优劣；秦荣生(2004)以改革“能够增强公共受托经济责任”为原则提出自己的改革设想。
但这些原则是零星、分散和极不统一的，并没有成为体系。本文所谓审计体制改革的原则体系，是指在综合考虑那些影响和制约改革的众多因素基础上，形成的有关审计体制改革的要求和目标体系，这是判断和评价审计体制改革适当性的标准或理论依据。尽管目前学术界还没有形成或建立起这样一套的原则体系（吴联生，2002），但也有学者对此做了一些探索。比如，石爱中和胡继荣(2002)认为，审计体制改革应全面考虑到一系列原则，即必须与本国的政体、与中央和地方的职权划分相适应；必须与本国的财政体制相适应；必须能够保证充分地发挥审计职能，完成审计任务，并达到审计的目标。但目前在原则体系研究上同样存在一些明显缺陷：一是没有细化，即没有明确这些原则的具体构成。二是没有经过实证检验，缺乏足够的说服力。
三、原则体系的提出
我们从影响审计发展的内外两方面因素提出一套审计体制改革原则并将其予以细化。
（一）改革应适应中国政治经济发展的要求
从外部讲，任何审计制度的形成与发展都是在特定的政治经济环境下发生的。这就是说，构建审计体制改革原则应立足于审计环境，而审计环境也常常被看做是审计理论的基石或逻辑起点（石爱中和胡继荣，2002）。
对于国家审计而言，政治制度是审计环境中最重要的方面。由此，我们把这一条原则具体细化为以下构成因素（命题）：1a应适应“财政监督权在民”的要求；1b应适应建立公共财政制度要求；1c应适应完善人大制度和加强人大预算监督要求；1d应适应构建权力制约与监督机制要求；1e应适应社会主义法治建设要求；1f应适应加强党员干部监督管理要求；1e应适应政府加强经济监管、维护经济秩序要求。
（二）改革应能提高审计独立性
独立性不仅是审计的内在要求和本质特点，而且完善独立性也是现行审计体制改革的基本目标之一（尹平，2001），且保持独立性已是各国审计普遍的做法。由此，我们把这一条原则具体细化为以下构成因素（命题）：2a审计机关在组织设置上应独立于政府；2b应避免审计机关负责人任免和政绩评价主要由政府决定的局面；2c应避免和减弱政府部门和官员对审计机关独立履行监督职责的制约和干扰；2d审计经费应不受制于政府和财政部门；2e审计规划、任务和工作应保持稳定性和程序性；2f应有利于依法独立审计，及时、全部对外披露审计结果；2g应有利于审计决定的执行；2h审计工作特别是预算执行审计不应由政府主导。
（三）改革应具有现实可能性
从审计发展的外部环境看，审计发展还要受制于政治经济发展状况的限制，即审计不能脱离于政治体制、法律法规等方面的限制而孤立发展。
基于此，我们把这一条原则具体细化为以下构成因素（命题）：3a不应脱离政府对审计工作的支持；3b不应脱离政府工作轨道；3c不应削弱政府经济监管职能；3d不应对审计工作造成大的冲击；3e不应使国家有过多的人、财、物的投入；3f应与人大主导和组织审计工作的能力和经验相适应；3g应考虑政府对改革的影响力和制约力；3h不应改变人大领导下的“一府两院”制度；3i不应过多修改现行宪法；3j应便于人大和政府对审计工作领导责任的协调和划分。
值得注意的是，改革的必要性与改革的现实可能性往往不统一。可以说，任何一种改革设想的提出应该是各种因素（包括正反两方面）综合影响的结果。
总之，审计体制改革原则体系应是综合了各方面影响因素的一个有机的、完整的体系，至于这一原则体系的具体构成，不同的人也许有不同的理解或选择。
四。方法
我们采用问卷调查法以检验和判断上述原则能够在多大程度上得到人们的认同。这是一种解释性实证研究(explanatory research)，即依据一定的理论分析，提出一套具有假设性质的原则体系，再利用调查数据来加以验证，以使研究结论达到较高的理论概括程度。这不是一种对现象进行直观、简单的描述性研究，而是一个具有比较明确和完整的理论验证过程。蔡春(2008)、傅元略(2009)等认为，目前这是一种值得倡导的深度研究。
1498份问卷以信函（包括20封电子邮件）方式于2005年6月陆续发出，随后于8-9月对未答卷者再次发函督促。调查范围和对象涉及到全国人大和审计署以及地方人大、政府、财政机关、审计机关、科研院所等。截至2005年10月31日，收回问卷438封，其中有效问卷401封。另外，因地址、答卷人变动和书写等原因退函44封。有效回函率27.58%(401/(1498-44))，详见表1。
通过比较早到的问卷和晚到的问卷，我们检测了但未发现显著的非回复偏差(non-response bias)。
为了进行量化比较，在对每一个命题的测量方法上，我们采取了李克5分制量值②。
五、数据分析
我们对问卷数据进行了以下三方面分析：
（一）总体分析
我们进行了三类统计分析：对答卷者意见按5点量表的内容进行统计，了解它们的分布和频率；计算同意率、均值和方差以找出每个命题获得支持的程度；进行Chi-square检验，以进一步确认每个命题得到的支持程度。
从表2可以看出，在25个命题中，答卷者对20个命题的意见高度集中——即绝对偏向于基本同意和完全同意，同意率（基本同意和完全同意所占比率之和）在70%以上。只有5个命题的同意率在65.36%以下。
第1条原则中的7个命题均获得了80%以上的同意率。其中，命题1a、1b、1c、1d和1e的同意率高达94%以上；1f和1e的同意率也分别为82%和88%。
第2条原则的8个命题中，有5个获得90%的同意率，即2b、2c、2e、2f和2g；其余3个命题，即2a、2d和2h的同意率也分别为79%，82%和84%。
与前两条原则不同，第3条原则的10个命题中，有5个的同意率低于70%，即3b(53%)、3d(65%)、3e(50%)、3h(41%)和3i(50%)；另外的5个命题，即3a、3c、3f、3g和3j所得同意率较高，但也仅在70%和80%之间。
结合均值和方差，也得出同样的结论。
用非参数统计方法Chi-Square test检验的结果表明，所有命题的回复类型间的差异均在1%的水平上显著。这也说明20个同意率在70%以上的命题，同意率比非同意率和中立率显著要高。
（二）可靠性分析
为了了解同一条原则下的各个命题之间是否具有内部稳定性，或者说检查它们是否在衡量同一个东西，我们又进行了可靠性分析(reliability analysis)。在分析中，我们选取了所有同意率达到70%以上的命题，每个原则下的命题均得到较高的可靠性值：3条原则的Alpha值分别为0.85，0.90和0.75，均是可接受的，说明这三类命题分别衡量的主体是一致的。
（三）各类答卷者意见的比较
表3用来鉴别各类答卷者之间的意见是否存在显著的差别。③该表列出了各类答卷者对25个命题的同意率、均值、方差以及非参数统计方法Kruskal-Wallis test检验的结果——各类答卷者的意见是否存在统计意义上的差异。
首先，从表3 Kruskal-Wallis test一栏可以看出，各类答卷者对5个命题的意见不存在显著差异（标为下划线字的结果）。这5个命题可分为两类：一类是各组答卷者均表示同意的即1e、1f、1g，均来自于第1条原则；第二类是各类答卷者支持率均不高的命题，即3d和3e，均来自第3条原则。各类答卷者中对其他20个命题的意见存在显著的差异。
其次，表3表明了分歧的主要来源（标为下划线字的同意率和均值；它们比其他同意率和均值显著偏低。为表述方便，以下称为差异点）。在28个差异点里，7个来自于政府和财政系统；14个出于审计系统；5个出自专家系统；人大系统占2个。
表2 描述性统计和Chi-Square test
具体而言，来自政府和财政系统的答卷者尤其对第2条原则的8个命题中的6个提供了比其他各类答卷者较低的同意率和均值，这些命题是2a、2b、2c、2f、2d和2h。这些命题反映的是审计机关在组织体制上和工作机制上的独立性要求，与削弱政府对审计的控制和影响以及增强审计监督的有效性相关。
而审计系统的答卷者对第1条原则的4个命题，1a、1b、1c、1d；第2条原则的7个命题，2a、2b、2c、2e、2f、2g和2h；第3条原则的4个命题：3f、3h④、3i和3j提供了较低的同意率和均值。1a、1b、1c、1d命题反映的是民主政治的发展要求，带有较为深刻的宪政和理论色彩，这对于从事具体实务工作的审计人员来说存在一些认识和理解上的困难。而第1条原则的其他3个命题(1e、1f、1g)之所以同意率和均值高于这4个，也正是由于审计人员在实际工作中常常会遇到或接触到这些现实问题。
从审计系统答卷者对第2条原则的7个命题的选择情况可看出审计人员对于审计独立性的认识和要求要比其他系统人员更为现实、复杂和矛盾。我们发现，政府和财政系统答卷者与审计系统答卷者在独立性命题的选择上有明显的一致性，都有一种习惯性的依赖或维护“强势政府”的偏向。
第3条原则的命题3f、3h、3i和3j与宪法和人大制度紧密相连，如果答卷者对这些方面的知识和背景缺乏较为全面的认识的话，会影响对这些命题的理解和选择。
专家们的不同意见主要集中在第3条原则的5个命题，即3a、3c、3h、3i和3j。命题3a、3c和3j恰恰反映了现实中政府履行经济监管职能对审计监督需要以及政府对审计工作的影响，但受到专家系统答卷者的较多质疑。
人大系统对第3条原则的2个命题3a、3b提出了相对较低的同意率和均值。这一点与上述专家系统答卷者的选择存在一致性。
六、结论和建议
答卷者对所提出的三类原则的看法，基本上保持了逻辑一致性；三类原则及其具体命题的同意率均高于不同意率，说明这些命题总体上或大部分得到了答卷者的认同。在此，也可根据不同的研究目的对这些命题按同意率高低进行取舍（一般来讲，具有较高同意率的命题，更容易得到人们的认同），比如，可将那些具有相对高同意率的命题选取出来作为用于评价和选择各种改革设想的原则体系或用于统计分析的基准指标。这一研究结果可为中国审计体制改革问题的研究提供一些导向性的实证依据。
表3 各类答卷者之间的比较
我们还发现，三类原则在获得答卷者的支持率上存在一定差异，第1条原则的支持率最高，依次为第2条、第3条。此外，各系统答卷者对某一类原则或某一命题的选择存在一定差异，反映了他们对改革的不同理解，如不同的改革出发点和对改革的期望。而这势必影响到他们对于改革的态度和选择，比如是选择“改良型”还是“激进型”改革。可见，如果仅仅以某一方面的意见为依据去设计改革设想可能存在片面性。
（编者注：本刊曾于2008年第5期转载了本文作者的文章《中国国家审计：问题与改革——一次问卷调查的综述》。读者在阅读此文时，可同时参考。）
注释：
①1982年新修改的宪法第九十一条和一百零九条对现行审计制度做了规定。
②对每一个所调查的因素（命题），我们要求答卷者在一个5点量表上进行选择，以表明他们的支持程度：1－完全不同意；2－基本不同意；3－中立；4－基本同意；5－完全同意。
③按照独立审稿人的建议，“其他系统”的答卷者构成比较多样，且回函只有13份，统计分析的意义不大，在此后的分析中省略。
④我们承认，在该命题的设计和表述上存在一些问题，影响了答卷者的选择，所以对这一命题的数据未做进一步的分析。