政府政策能力论析，本文主要内容关键词为：能力论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
所谓能力，是指成功地完成某种活动所必须具备的个性心理特征，是主体从事某种活动时所具备的内部条件和内在可能性。政策能力是当代政治学的一个新概念。一般认为，加布里埃尔·A·阿尔蒙德和小G·宾厄姆·鲍威尔较早地使用了这个概念。他们在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中提出了“关于政治发展和政策能力的假设”。他们认为，政策能力是指政策改变环境的有效程度，政府在适应和改变环境方面的成功程度。政策能力不是有和无的问题，而是程度高低的问题。由于政府的性质、组织结构以及所面临的环境情况各不相同，政策能力便有所偏重。如民主政府比较注重于政策反映民意的能力(responsive capability)，专制政府侧重于政策的规制、调节能力(regulative capability)和提取能力(extractive capability)。
如政府能力一样，政策能力也是一个综合的概念，只有用不同的方法从不同的角度对它们进行分析才能发现症结、从而找到相应的解决办法。目前为止，学界多从公共政策过程的视角来探讨政策能力问题，但由于公共政策过程是复杂的、动态的、非线性的，因此，关于公共政策过程阶段划分的理论本身已经受到公共管理实践的挑战和学者们的批判。本文在总结学界关于公共政策过程视角下的政策能力的基础上，尝试从公共政策功能的视角对政策能力这一概念进行剖析，探讨政策能力的内涵。需要指出，由于政府始终是公共政策的核心主体，因此，本文仅就政府的政策能力进行探讨。
政府的政策能力包括政策问题的构建能力，政策方案的制定能力，政策方案的执行能力，评估政策效果的反馈能力等四个方面。
政策问题的构建能力。要正确地制定政策，必须正确地确定政策所要解决的问题。不仅要弄清问题存在的事实，更要弄清问题产生的深层次原因。充分利用各科信息化手段和工具，对于能构成政策问题的问题要及时做出回应。
政策方案的制定能力。在政策方案的制定过程中，最关键的两个要素是目标和方案，要做到目标明确，方案优化。政策目标既要尽可能地量化，又要具有弹性，以便适应将来可能出现的多种难以预料的情况，适应不同地区和部门各自不同的特点；既要有明确的上下限，以便落实和考核，又要具有可行性，即经过努力可以达到的。
政策方案的执行能力。政策是否能正确、顺利执行是政府政策能力的另一重要方面。在政策执行之前，应做好政策的宣传解释工作。通过宣传解释，可以让公众了解政策，理解政策，从而对人们的行为和事物的发展引导到政策所确定的方向上来，有利于政策目标的实现。在政策的执行过程中，要不断跟踪、监控具体的执行情况，及时发现、反馈其中的问题，尽最大努力做好政策方案的调整，以确保政策的顺利、高效高质执行。
政策效果的评估能力。在评价中可能会出现参与和支持评价、阻挠和反对评价两种形态，所以需要对各类人员进行协商，积极吸纳他们参与和支持科学评价标准的制定与具体评估活动，并根据评价的总结，进行适当的政策调整。在此阶段要做到：提高决策者整体素质，建立强大的信息反馈系统；尽快公开政策评价结果，使更多的人了解政策实施的问题，从而支持政策调整；选好政策调整时期、力度与步骤，使得政策调整中失误尽量最小。
政策有导向、协调、控制和改适四个重要功能，这四种功能综合起来，就是政策的能力。“由于公共政策具有“规制功能、引导功能、调控功能、分配功能”，所以从整体上来说，政策能力主要包括：规范管制公众行为的能力；引导公众观念与行为的能力；调控各种社会利益关系的能力；公平分配社会资源的能力。
（一）规范管制公众行为的能力
作为特殊的行为准则，公共政策在规范人们行为时，指出什么是应该做的，什么是不应该做的；什么是能够做的，什么是不能够做的。通常，这些准则、规范来自于统治阶级的利益需求与价值偏好。任何社会、任何国家都要维护其统治者的阶级统治，镇压敌对阶级的反抗。而现代民主社会中，一般来讲，公共政策的规制对象与范畴是民众之间的利益、价值和规范冲突。在任何社会中，协调与解决个人与个人、组织与组织、阶层与阶层之间以及个人、组织、阶层与全社会、国家之间的矛盾与冲突，需要政策规范、约束不同利益主体的行为，包括统治阶级的内部成员，以维护正常的统治和生活秩序。公共政策主体规制社会成员行为的能力还常常在应对突发事件等危机管理中发挥重要作用。比如SARS危机威胁全人类时，各国政府果断采取相应的隔离观察、严格限制人员流动、关闭各个公共娱乐场所、测量体温等措施，切断了传染源和传播途径，取得了抗击SARS的最终胜利。另外，市场经济是有序经济，对市场经济秩序的规制是政府义不容辞的责任，政府通过各种政策、法规对市场行为主体的行为进行管制，维护社会公众的权利与利益，保障人民生活、生产的正常进行。不难看出，政策主体对社会成员行为的规制直接关系到社会正常的生活秩序、社会成员甚至是全人类的公共利益，体现出政策主体的权威性和号召力。因此，规制社会成员行为的能力是政策能力的一个重要方面。
当前，政府对公众行为的规范与管制要么缺位或不到位，要么不当，从而导致较严重的社会问题。如同政府管理包括政府自身的管理与政府对社会的管理一样，公共政策达成规制功能的对象大体可以分为政府机关及其人员与社会公众两大部分。实践表明，对公众行为的规范与管制的缺失、不当等现象的出现与政府对自身的管理有很大关系。许多情况下，涉及对公众行为进行管制与规范的政策本身就不恰当，或者根本就是缺失的，加上政策执行人员的不当执行、失范执行，严重损害了政府形象。例如，某些政府部门乱收费、乱摊派、乱涨价等现象的频发使公众对相关的政策产生不信任、抵触情绪，直接导致对政策的规避或者不作为，从而降低了政府的权威。另外，在针对食品和药品的有关规范和管制缺位、不当，造成假冒伪劣商品充斥市场，已经严重威胁到人们的健康和正常生活。
“上有政策，下有对策”虽然有其积极意义，比如结合当地实际灵活执行中央政府的政策，或者，在一定程度上修正了政策的缺陷而进行了政策创新，但从整体上看，种种对策在社会生活中所产生的多是不良的负面效应和结果。其中对社会危害最大的是政府政策本身的缺陷或者相关监管部门的责任缺失所导致的恶劣影响与后果。在社会问题不断涌现的转型期，政府必须切实加强、规范各种与公众生活、生产密切相关的各种管制，并建立相应的问责机制。
（二）引导公众观念与行为的能力
公共政策起源于公共问题的出现，而公共问题的出现与公众的观念和行为密切相关。反过来，不管是直接引导还是间接引导，是正导向还是负导向，公共政策主体将哪些问题列入公共政策议程，直接决定了对公众观念和行为将产生什么样的引导。所以，公共政策主体首先要具有充分搜集公共问题信息、最大程度地了解把握公众意愿的能力，从而针对某些公共问题制定政策，以便更好地、更富成效地引导公众的观念和行为。为解决某个公共问题，公共政策主体依据特定的目标，通过所做出的政策对人们的思想观念和行为以及事物的发展加以引导。公共政策主体引导公众观念行为能力的强弱，在很大程度上取决于政策主体自身观念的影响程度以及行为的规范、模范程度。具体来讲，公共政策为人们的行动、社会的发展确定了方向，将整个社会复杂多变的、没有方向的行为有效地纳入到统一的、规范的明确的目标上来，并使之按照既定目标有序前进。公共政策的导向，不但是行为的导向，更是思想观念的导向，它是要告诫人们应该依照什么原则去做什么事，而不能做什么事，在体制转换或制度创新时期，这必然对人们的思想观念产生巨大的影响。
作为行为准则，公共政策规定了人们行为的原则和具体要求，由此，通过激励（奖励）或者约束（惩戒）的机制来影响人们具体行为的预期，整个过程即是公共政策导向功能的具体体现。在社会的全面转型期，各种不确定因素剧增，社会公众的需求也呈现多元化、复杂化的态势，人们在思想观念上的需求动机会有较大的变化，特别需要引导，因此具有较强的可塑性，只不过不一定立即在行动中全部表现出来罢了。公共政策主体引导公众观念与行为的能力越强，越有利于公众加深对公共问题和公共事务的理解、增强对公共决策的参与以及对最终产品——公共政策的拥护和支持。随着人们受教育水平和程度的提高以及多元化价值观思潮的影响，公共政策主体引导人们观念、行为的能力就显得更困难、更具挑战性，同时也更有必要、更不可缺少。
从转型期的具体实践来看，受多重因素的影响和制约，某些公共政策不能积极有效地引导公众的观念和行为，甚至对公众的观念和行为产生不良影响，从而造成了许多社会问题。当政策所传导出的激励机制不健全，而所传导出的约束机制非常完善时，政策往往很难发挥其有效的引导作用，这对社会的总体利益来说是巨大的损失。因此，在针对社会公共问题而制定解决方案时，一定要考虑到政策本身的超前性、多样性特征以及政策所具有的引导、导向功能，加强其对人们思想观念和行为的引导，使政策最大限度地发挥其正向引导功能而尽量限制其负面效应。一般地，激励机制能激发人们的主观能动性和积极性、创造性，约束机制则限制、束缚人们的观念、摧毁人们的创新意识和能力，所以，政策应该多通过激励机制而不是约束机制来引导人们的思想观念和行为。
（三）调控各种社会利益关系的能力
公共政策过程是公共政策主体为了实现有效管理选择一种主观最满意的方案的动态过程。这个为实现有效管理的过程也是对社会中的各种利益关系进行调节和控制的过程。随着社会分工的发展和社会结构的分化，多种社会角色和多种经济成分的并存使得利益主体趋向多元化。在有限的资源约束下，不同利益主体之间的矛盾和冲突在所难免，而无限制的利益冲突只会给社会和经济的发展带来极大的干扰，形成不稳定的社会局面。这就需要政府等公共政策主体对社会中的利益主体进行调控，通过社会整合达到社会稳定的目的，从而为社会和经济的发展创造一个稳定的发展环境。
宏观调控体系是一个多领域、多层次、多目标的庞大体系。党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：宏观经济调控权必须集中在中央。同时指出，必须赋予省、自治区和直辖市必要的权力，使其能够按照国家法律、法规和宏观政策，制订地区性的法规、政策和规划；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；充分运用地方资源，促进本地区的经济和社会发展。可见，只有加强中央政府的宏观调控，并妥善处理中央政府与地方政府之间的关系才可能提高政策能力。
随着社会的发展，原先通过公共政策制定的某些政策很可能不再适应新的社会发展环境，甚至会成为社会发展和进步的障碍，从而导致各利益主体之间矛盾的激化。决策环境的改变要求公共政策主体进行新的决策，解决新问题、新矛盾。总之，公共政策主体选择哪些问题制定政策，就决定了对哪些利益关系进行调控，这要求政策主体以大局为重，尊重市场规律和事物发展的客观规律，遵循平衡各种利益矛盾、实现社会稳定发展的原则，来调控社会的各种利益关系。公共政策主体可以通过直接的也可以通过间接的方式来实现对各种利益关系的调控。其调控能力的强弱，表现在确定要调整哪些利益关系以及所优选的政策方案，是否能最大程度地解决公共问题、满足公众需求、平衡各种利益矛盾。
（四）公平分配社会资源的能力
公平分配社会资源是政府政策能力的又一项重要内容。公共政策的本质决定了公共政策必须立足于解决对社会资源公平分配的问题。因为任何公共政策都必将取之于一些人而使另外一些人受益，所以社会中的个体都从自身利益的最大化需求出发来对待公共政策。思想观念和知识水平的差异以及社会经济地位的差别导致不同人有不同的、永无止境的利益需求。然而社会实际存在的资源是有限的，无限的多元化的需求与有限的资源之间的矛盾必然导致在分配各种具体利益和社会资源时产生冲突。任何一个民主、进步国家都必须坚持社会公平原则。“究竟把利益分配给谁、怎么分配、最佳分配是什么”就成为公平分配社会资源中的核心问题，如果解决得好，就说明公共政策主体公平分配社会资源的能力强。
公平的含义则相对复杂、不确定，难以衡量，它在不同的范畴和领域内有不同的内涵。公平问题贯穿于政治、经济、社会等各项活动的始终，在不同的范畴、话语体系中的内涵各异。但总的来说，从公共政策的价值取向的角度来看，公平大体有伦理公平、机会均等、规则公平、结果公平四种含义。
规则公平有两层含义：首先，确立一种相对公平的规则；其次，这些规则平等地适用于所有政策对象，即过程公平。与机会均等的含义不同，规则公平仅指相对公平的规则平等地适用于所有政策对象，但从另外一个角度看，规则公平与机会均等一样，都不能克服自然人身条件的差异所带来的种种限制。可见，规则公平也是有一定条件约束、限制的。
公共政策主体所持有的价值观对其公平分配社会资源能力有较大影响。从政府的道德责任讲，除难比造福具有更迫切的道德意义。因此，公共政策必须坚持“社会总体利益最大化”的价值取向，只有以维护和增进社会公平为目的来分配有限的社会资源，才能维护社会的稳定、促进经济的发展。
总之，公共政策规制社会成员行为的能力、引导公众观念与行为的能力、调控各种社会利益关系的能力与公平分配社会资源的能力都与公共政策主体自身的价值观和知识存量密切相关。公共政策的功能规定了政策能力的基本内容和发展方向；政策能力的大小强弱则决定了公共决策功能的实现程度。社会经济的日益发展和复杂化对政策能力提出了更高的要求，提升政策能力、优化宏观调控已经成为最迫切的现实需要。
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