社会协商对话：中国共产党沟通和回归社会的有效机制，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,社会论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D25 [文献标识码]A [文章编号]1003-4307(2013)05-0014-06
一、引言：现代政党为什么高度重视沟通功能？
现代政治是政党政治，政党是现代政治生活的核心。可以说，“置身于人民和国家之间，政党已经成为并将继续成为政治生活中不可缺少的组成部分。”“政党选择、归类和综合不同的利益。它们像是社会与国家之间的过滤器，决定着哪些要求可以穿过过滤网。”[1]268由此可见，政党在国家与社会之间扮演着枢纽与桥梁的角色，即它一端连接着社会(民众)，另一端连接着国家(公共权力)。在这个意义上可以说，任何政党要想有效地发挥其桥梁功能和实现更好的国家治理，就必须高度重视和强化其沟通功能。乔瓦尼·萨托利曾指出：“我们认为以下论断是不言自明的：如果一个社会是协商性的，那么，协商得越是广泛，其要求的表达就越需要中间的连接和传送带。然而，这些连接将采用政党安排的形式和本质不仅没有被预见到同时也在很大程度上被误解了。”[2]48当然，这里所谓的“没有被预见”和“误解”只是历史上某一时期存在的现象，20世纪特别是二战以来的实际发展情况是：一方面，现代政党越来越重视建立起一套行之有效的社会沟通机制，以便更加便捷有效地接近民众、回归社会，获得可靠的社情民意和积累政治信任资源；另一方面，研究者们也越来越重视政党、国家与社会之间的沟通功能，一些研究者还将沟通功能视为现代政党的一项基本功能。
中国共产党是当代中国的执政党，在国家治理和经济社会生活中处于核心地位，必然是最为重要的政治沟通主体。因而上面关于政党沟通功能的论述同样适用于中国共产党。从比较政党的角度看，中国共产党同西方国家的执政党之间的一个根本性不同就体现在中国共产党与国家政权的关系上。“20世纪中国政治的一个特征，就是政党及其领袖的决策对政治发展的影响，在一个更长的时期中，比其他国家更直接、更重大、更显而易见。”[3]18这种重大影响的一个主要后果就是20世纪以来的中国国家建设是以政党为轴心支柱的，并最终形成了“政党国家”(Party-State)[4]192-255的特殊形态。这即是说，“现代中国的国家建设最终是在中国共产党的领导下进行的。中国的国家建设的历史使命最后由政党而非阶级和军队来完成的。”“这种国家建设模式的逻辑是：党在国先、以党建国、国家政党化、以党治国、党国同构、党国一体。”[5]因此，在探讨中国执政党即中国共产党与国家、社会的关系时，我们认为从政党国家与社会关系的角度更为适合。那么，以中国共产党为核心的政党国家是通过哪些有效的机制去沟通和回归社会的？同西方政党相比较，中国共产党的沟通机制有哪些特征？当前面临何种困境？如何克服上述困境？本文基于1978年以来的中国政治实践，以“社会协商对话”这一重要沟通机制为中心对上述的若干问题进行尝试性回答。
二、政党国家与社会关系的变迁：社会协商对话兴起的背景
1978年开始的改革开放是当代中国、也是20世纪人类历史上的重大事件。它首要的历史意义就在于中国社会以此开始了广泛而深刻的大转型(其本质是一种新旧结构的替代)进程。从制度变迁的视角看，这一大转型的本质是中国开始由全能主义体制向后全能主义体制进行艰难的转变。[6]在此过程中，政党国家开始转型和回归社会，社会冲突却呈现出不断加剧甚至弥散化的态势，这是中国共产党之所以要建立健全社会协商对话机制最为重要的现实背景。
“全能主义”的概念是由邹谠先生提出的，它主要指的是“政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。全能主义政治指的是以这个指导思想为基础的政治社会。”[7]25一般认为，改革开放前的毛泽东时代就是一个典型的全能主义体制，这一体制以政党国家(Party-State)权力的高度集中化和政治权威的高度人格化为基本特征。在这种体制下，由于政党国家(以中国共产党为核心的广义政府体系)统一管理与配置各种重要的社会资源，由此而形成了中央对地方进行集中控制和政党国家对社会全面渗透的局面。这样在政治上获得了解放的社会，很快又在体制上被强大的政党国家(Party-state)所吞噬。也就是说，以中国共产党为核心的政党国家通过“一元化领导”而牢牢地控制着国家，国家又通过垂直的组织网络体系将其触角一直渗透到基层社会中去，政党国家的权力无限扩张、社会权力极度萎缩、国家高度政党化、社会高度国家化。这些实际上是全能主义体制的基本特征所在。
可以说，在全能主义体制下，从个人到组织几乎都成了没有任何自主性的政党国家的附属物。虽然这一体制具有强大的社会控制能力和组织动员能力，在一定历史时期内促进了经济社会的发展，但是由于它不能给经济社会发展提供可持续的动力，因而就会面临多重治理危机、难以长期地维系下去。
上述全能主义体制难以维系下去的后果就是“文革”的终结和改革开放的到来。1978年以来，随着市场经济体制的建立、发展和不断完善，中国已经逐渐由高度集权和全面控制的全能主义体制走向了后全能主义体制。在这种体制下，政党国家开始转型、政党与国家、社会之间开始了适度的分离，社会被重新发现并逐渐成长，而且拥有了一定的自主性空间，那种政党国家与社会高度一体化的局面基本上不存在了。在后全能主义体制下，由于市场经济体制的建立和发展，传统的计划经济体制被彻底抛弃，社会在逐渐摆脱政党国家权力的全面渗透和控制，这一方面体现在政党国家对社会的控制幅度有很大的收缩——政党国家直接控制的社会资源和领域都已大大减少，社会自组织和自治能力有显著提高；另一方面体现在政党国家对社会的控制强度有很大改变——不再以强制性的行政指令和计划为主，而是越来越依靠法律和经济的手段来调节社会的运行。随着政党国家把本应属于社会的权力重新归还给社会，一个具有自主、自治和自为等基本特质的社会正在中国兴起和不断地成长。
从理想的形态来看，未来中国的发展“需要将改革开放以来随着市场化过程形成的社会力量加以组织和充分发挥其作用，将社会力量构建为国家治理体系的有机组成部分。”在这种情况下，中国的“国家治理体系就能够从国家力量推动改革和发展的单一的动力机制，形成国家和社会的平衡互动和共同驱动改革和发展的双重的动力机制”，[8]3-4这样才能够更好地保障中国现代国家的进一步成长和走向成熟。然而，随着市场经济体制的建立和深化发展，中国社会的大转型也更加深刻和全面，其中最为显著的一点就是社会分化和多元化背景下的多元利益主体之间的博弈常态化、利益矛盾和社会冲突不断加剧。[9]从理论上讲，一个社会多元、体系开放的现代国家并不畏惧大量利益矛盾和社会冲突的发生，因为这种国家具备相对畅通的、规范化和制度化的利益表达渠道，公民的各种利益诉求都可以通过不同渠道得到大致公平合理的解决。因此，这样的国家虽然看上去矛盾和冲突不断，但是其整个社会实际上是相对和谐和稳定的(即动态稳定)，其关键就在于有一套化解社会矛盾和冲突的利益表达和社会协商对话机制。
但是，在当前中国的国家治理实践中，由于缺乏顺畅有效的利益表达渠道[10]和社会协商对话机制，而导致社会矛盾和对抗性冲突常常以非常态的方式表现出来，甚至还会以极端的形态——暴力群体性事件——表现出来。这实际上表明，当前中国社会不同利益主体之间沟通与互信的不足，以及政党国家(政府)与社会(民众)之间良性的协商对话机制的严重欠缺。这意味着当前在创新社会管理时，迫切需要在政党国家与公民社会之间构建起一种以平等、理性和妥协为价值取向的社会协商对话机制。这是当前中国共产党同社会进行有效的沟通，进而积极维护社会稳定和实现国家善治的现实优选之路。
三、社会协商对话：中国共产党沟通和回归社会的有效机制
(一)我国社会协商对话的发展历程
从宽泛的角度来看，社会协商对话自古以来都是一种重要的社会交往方式。但是，这一概念在中国语境下有其历史渊源和特定含义。一般认为，中国学术界对社会协商对话(制度)的研究和讨论兴起于1980年代。1987年，中共十三大正式提出要“建立社会协商对话制度”，十三大报告中具体指出：
“正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾，是社会主义条件下的一个重大课题。各级领导机关的工作，只有建立在倾听群众意见的基础上，才能切合实际，免失误。领导机关的活动和面临的困难，只有为群众所了解，能被群众所理解。群众的要求和呼声，须有渠道经常地顺畅地反映上来，议有地方提，屈有地方说。这部分群众同那部分群众之间，体利益和具体意见不尽相同，需要有互相沟通的机会和渠道。因此，须使社会协商对话形成制度，时地、畅通地、准确地做到下情上达，下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。”[11]43-44
在此之后，关于这一制度的含义、特征以及如何建构和发展完善等问题成为许多学者们重点探讨和研究的热点问题。如周罗庚认为：“从总体上讲，社会协商对话是指各级党政机关与群众之间、党政部门与各社会群众组织以及各部分群众之间，依照法定的原则，对国家、地方和基层重大事情进行直接平等的对话和协商的一种制度。”[12]卓泽渊认为，社会协商对话制度是社会主义民主的崭新形式，这一制度具有主体的多元性、主体的平等性、主体的自由性、目标的共同性和信息的多向性等五个方面的主要特征。[13]后来，林尚立对中共十三大报告中提出的社会协商对话制度的性质进行了明确的界定，他认为：“很显然，党的十三大试图建立的是一项贯通全国各个层次、各个领域，多方参与的国家与社会协商对话制度。这个制度并不是要替代已有的政治协商制度，而是一个相对独立的制度体系，它解决的不是国家权力在不同族群、不同地区以及不同社会团体之间的分配与协调问题，而是在公共事务领域对不同利益、意见和要求的协调、整合与管理，以保障国家的治理和社会的秩序。”[14]
然而，由于1980年代末的重要政治事件以及其他的种种原因，这一制度在中国社会政治生活中并没有被真正有效地建构起来，中国学术界对社会协商对话制度的研究并没有像1980年代后期那样深入持续地进行下去。
进入21世纪以来，伴随着学术界对中国政治协商制度研究的深入和西方协商民主理论的引进与广泛传播，许多研究者再次对社会协商对话(机制/制度)的意义和作用给予高度重视，认为这项机制对于化解当前中国社会存在的矛盾和冲突、拓展公民利益表达和参与的渠道，最终实现国家与社会之间的良性互动以及重建整个社会对改革道路的共识都具有不可或缺的意义。因此，近年来不少研究者在1980年代的基础上对社会协商机制问题进行了更加深入的研究。
韩福国认为：“中国的政治建设中产生了政党层面的政治协商、社会治理中的社会协商、经济发展中的经济协商和基层治理中的基层协商等多元、多层次结构，构成了社会主义民主持续发展的重要载体和现代化建设的制度支撑。”[15]刘舒等人指出：“中国共产党的政治沟通机制主要由党内沟通机制、党政沟通机制、党际沟通机制与党群沟通机制构成、这些机制既独立运行，又相互联系相互影响，共同发挥着政治沟通的作用。”(参见表1)[16]
由此可见，本文研究的社会协商对话机制是从社会治理层面去探讨国家与社会的关系的，同时属于中国共产党与社会进行沟通的“党群沟通机制”，这样我们就可以找准社会协商对话机制在中国共产党政治沟通机制中的准确方位和实然地位。杨弘和张等文指出，在中国特定背景和历史逻辑下发展出来的社会协商对话制度是社会层面的协商民主的表现形式和实现形态，是各级党和政府、社会组织与公民之间进行沟通、协商与对话的平台，是对我国政治协商制度的有效补充。[17]总之，在当前进一步健全社会协商对话机制，无论是对于完善中国共产党的沟通机制，还是协调各种利益矛盾和社会冲突、维护社会稳定和促进社会和谐都具有重要的现实意义。
(二)从典型案例反思健全社会协商对话机制的必要性
近年来，我国一些试图建立政党和社会协商对话制度的改革尝试已经出现，有些地方进展良好。它们包括启动地方政府预算改革，让公众参与政策决策过程，或者让政府更加透明化；把政策和财政开支全部公布给社会公众，政府和社会建立对话机制。另外，一些地方政府利用网络接受群众的批评，端正政府行为，改进政府政策，也在对话方面取得了一些成绩。总之，上述这些举措让公众有了更多参与的机会，这也是一种建立社会对话机制的有效办法。[18]与此同时，近年来我国各地的群体性事件频繁发生，这类事件产生的重要根源就在于政党(政府)与社会(民众)之间社会协商对话机制的严重缺乏。下面以2011年以来的两个典型群体性事件为例对当前健全社会协商对话机制的必要性进行论证。
案例1：广东乌坎事件
肇始于2011年9月21日的广东乌坎事件，其持续时间之长、参与人数之多、组织化程度之高、利益与政治诉求之鲜明、抗争之彻底、影响之深远，是近年来中国基层社会群体性事件中极为罕见的。因此，乌坎事件被视为是近年来中国内地群体性事件的标志性里程碑之一。①从社会协商对话的角度看，我们可以对该“乌坎事件”的经验和教训进行如下的一些反思。
一方面，“乌坎事件”起于2011年9月下旬，因土地问题而引发村民的强烈反弹，继而在之后的三个月内出现了不少的官民冲突和群体性事件。论及“乌坎事件”的性质，广东省委书记汪洋有一个清楚的表态，“乌坎事件的发生有其偶然性，也有必然性，这是经济社会发展过程中，长期忽视经济社会发展中发生的矛盾积累的结果，是我们工作‘一手硬一手软’的必然结果。”[19]这里的“一手硬”指的就是过于重视经济发展特别是GDP的增长，而“一手软”指的就是在党和政府的社会管理创新特别是社会协商机制建设等方面的严重滞后，难以适应社会大转型和利益多元分化的现实，这是“乌坎事件”发生的重要背景和根源。
另一方面，虽然由于多重原因而导致了“乌坎事件”的发生，但是相对于其他群体性事件而言，该事件的具体处理方式却值得我们进行认真研究。“乌坎事件”处理方式的特殊性在于将“党政维稳”与“民众维权”比较有效地统一起来，而不是将两者机械地对立起来看待。在该事件的处理过程中，当地党委和政府特别是广东省级政府(特别是政法委)直接参与事件处置、正视基层民众的合理诉求，并要求将该事件放到法治的框架下进行解决，而非更多依靠强力控制，这是难能可贵的，也体现出当地官员在执政理念和危机应对上的与时俱进。
更重要的是，在社会矛盾激化即群体性事件发生后，由于当地政府积极介入和进行信息公开，并建立了比较有效的社会协商对话机制，将民众维权放到了非常重要的位置，从而比较成功地化解了社会矛盾，避免了公共权力简单化处置甚至暴力应对的倾向。该事件对矛盾凸显期的中国社会管理创新与维稳模式转型带来深层次的启示，也为各级党委和政府的社会协商对话机制建设和风险管理，进而是和谐社会建设提供了相对典型和成功的样本。
案例2：浙江宁波PX事件
2012年的“宁波PX事件”[20]是由于重大化工项目引发的一起典型环境群体性事件(类似于西方所谓的“邻避冲突”，NIMBY)[21]，我们在这里从现行的重大事项社会稳定风险评估机制的缺陷(如缺乏有效的社会协商对话的角度)对这类事件产生的根源进行一些反思。
当前，我国各地在进行重大事项决策前或决策过程中，一般都需要进行社会稳定风险评估，而评估的基本要求就是同重大事项相关的各个主体(即利益相关者)都能够参与到决策中去。这里的各利益相关者扮演着重要的利益表达和协商主体的角色，即党和政府与人民群众之间实现有效的交流和沟通(特别是风险沟通)，进行相对平等的协商对话和谈判妥协，这样才能够使得人民群众的利益诉求得到较好表达，这是现代国家民主决策和科学决策的必然要求。
由此观之，以“宁波PX事件”为代表的大量群体性事件之所以会发生，很大程度上就是由于在政府决策过程中利益相关者参与和社会协商对话机制的严重缺乏。这正如新华社舆情记者在宁波PX事件发生后评论道的：
“一般而言，重大建设项目投资金额大，对社会、经济发展有重大影响，涉及的利益群体广大，因此，重大项目的决策更需重视公众的知情权和表达权。但从新华网舆情监测分析中心近年来所做的调研显示，公众对‘涉及众多民众利益，但有关部门垄断行政决策，未能及时通报消息’最为不满，多个重大项目中，没有情况通报，没有听证，甚至项目附近居民大多不知道其存在，直至它突兀地被民众关注。可见，在重大建设项目决策过程中完善公众参与机制，实现不同利益主体间的相互尊重、沟通和协商已为现实所必需。”[22]
由此可见，在当前群体性事件高发和积极推动传统维稳模式转型的背景下，我国确实亟待进一步健全和完善社会协商对话这一重要沟通机制的建设。具体而言就是：当前健全社会协商对话机制，就应当不断地健全和完善公众参与、利益表达和利益整合机制，同时确保不同职业身份、不同利益群体，特别是弱势群体和利益相关方能够比较充分地发表意见。同时要积极发挥人大、政协、人民团体、社会组织以及大众传媒等的社会利益表达和利益整合功能，推行公共决策社会公示、听证、咨询论证等具体制度。当然，当前最为关键的是要建立并健全一套比较有效的社会协商对话机制，使得党和政府可以更加积极主动地回应社会诉求，促进中国共产党与社会之间的良性互动。
需要说明的是，社会协商对话的内容必须是有关国家社会生活或本地区、本单位的重大问题和重大事项，而不是日常琐碎的事务。当前需要重点进行的社会协商对话的领域主要包括：一是立法等公共政策尤其是与民众利益息息相关的民生政策，需要进行有效的公民参与、展开有效的社会协商。二是在进行重大事项特别是重大工程项目的决策之前，党和政府应当同各利益相关者进行必要的社会协商；同时必须建立一套由科学和民主进行双轮驱动的社会稳定风险评估机制，并将这种机制作为政府决策的前置事项或先决条件。
四、结语：以社会协商对话机制促进执政党回归社会
从本质上看，本文所重点探讨的社会协商对话机制是中国共产党与社会进行有效沟通的重要机制。当前应当进一步加强该机制的建设，其主要目标是在政党国家与社会之间有效地实现“上情下达，下情上达”(即有效的政治沟通)，从而为实现社会的和谐稳定创造可靠的政治社会基础。从加强和改善党的执政方式的角度看，当前要想有效地实现上述目标，就需要从制度上大力加强“双轨政治”或“双轨民主”的建设。笔者曾经对当代中国“双轨政治”的涵义进行了界定，认为它主要包含精英政治和社会民主两方面的内容，并论证出这一概念在解释当代中国政治形态上的有效性。[23]与此同时，王绍光从代议民主及其危机入手，认为除了选举之外，实现民主的重要方式是公众参与，与此相关的是中国共产党长期坚持的“群众路线”，而将群众路线和公众参与进行有机结合的“双轨民主”是一种更好的民主形式，如果能够将群众路线与公众参与的优势充分发挥，中国的民主可能是一种更有特色和更高级的民主。[24]笔者认为，“双轨政治”和“双轨民主”的核心要义是大同小异的，两者都强调要将加强政治共同体内部不同结构层次之间的密切联系和有效沟通作为推动社会管理创新和传统维稳模式转型的现实优选之路，这无疑是具有一定解释力和适用性的。
基于上述观点，笔者认为社会协商对话机制在促进中国政治“双轨”——精英政治和社会民主——的有效衔接和良性互动上可以发挥重要的作用。甚至可以认为，当前由执政党主导的自上而下的“精英政治”同公民自主的自下而上的“社会民主”之间有效衔接的重要纽带就是社会协商对话机制。然而，作为执政党的中国共产党当前面临一个非常现实的难题：在后全能主义政治格局下，通过何种制度或机制去有效驱动“双轨政治”的良性运转？显然，这一难题涉及到如下两个方面的问题：一是执政党通过哪些方式或路径去进一步推动自我改革的步伐，以便有效实现政党的现代性转型？二是中国共产党领导的政党国家是真真正正的“强国家”，如何有效培育和推动公民社会的进一步成长壮大？因为这样才能更好地实现政党回归社会和推动国家治理结构完善的目标。
在笔者看来，上述难题的破解最终同中国共产党领导的政党国家的现代性转型是密不可分的。这种转型就意味着政党国家应当随着经济、社会和政治生态的变化而进行适应性改革，即政党国家应当在价值、组织和制度等方面进行有效调适和机制创新，要切实尊重社会成长和公民自治的意愿，以执政党的改革为突破口进一步还权于社会和公民，为社会的健康成长创造良好的基础性条件，最终构建起一种政党、国家与社会良性互动、协商共治的新型治理形态。显然，本文研究的社会协商对话机制就是这种新型治理形态的核心要素之一，而当前进一步健全该机制无疑就是执政党在沟通和回归社会、实现国家治理结构的调适[25]上的积极探索和有效实践。
①关于“乌坎事件”的详情介绍，可以参见清华大学公共管理学院社会管理创新课题组：《乌坎事件始末》，《中国非营利评论》2012年第2期；维基百科词条“乌坎事件”：http://zhwikipedia.org/zh/%E7%83%8F%E5%9D%8E%E4%BA%8B%E4%BB%B6。
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