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中图分类号：G423.07文献标识码：A文章编号：1000-0186(2008)04-0003-05
一、课程制度的功能
课程变革是一项复杂的系统工程，在课程变革的过程中，我们不仅仅需要关注课程决策、设计、实施以及评价等课程自身的要素的革新与变化，更要揭示这些变化背后所隐含的制度变迁。任何一项变革必然有相应的制度支撑，离开了制度的分析与研究，我们便很难揭示改革的深层机理，也很难确保改革的成效。因此我们在课程改革的过程中必须要关注课程制度创新，而制度创新的一个前提条件就是要明确课程制度的功能。一般来讲，课程制度的功能主要体现在以下几个方面。
第一，规约功能。斯科特和诺思都是制度研究方面的专家，虽然他们在许多方面的观点不尽相同，但对于制度概念的界定却有着惊人的相似。斯科特(Scort)认为，“制度是一套或多或少达成共识的行动规则，它具有意义并制约着集体的行动”，[1]诺思(D.C.North)认为，制度是一个社会的游戏规则，或更规范地说，它是为决定人们相互关系而人为设置的一些制约。[2]斯科特和诺思对制度的阐释表明，制度作为人为制定的规则，它对处于这一制度之下的活动主体，自然具有一种规约作用。当然随着制度的类型不一样，规约的途径也有所差异，正式制度是依靠法律、规章等强制手段，通过增强受众的后果惩罚意识和责任承担意识来遵循制度的章程，非正式制度作为一种社会普遍认可的价值、准则，它更多地是以说服、劝导的形式，通过集体成员的内化而产生影响。但是不管哪种制度类型，它们都有一个共同的准则，就是在制度的框架内，使集体成员明白“什么可为，什么不可为”，它为集体成员的行动提供了一个价值标杆和行为方式。就课程制度而言，不同的课程制度直接制约着课程变革的性质与形式，中央集权制的课程制度背景下，课程决策权力基本集中在政府手中，课程由中央统一开发，课程实施遵循的是忠实取向，教师的权力仅仅局限在“怎样教”的环节，在这种课程制度下，课程变革更多体现为教材变革与教学变革。在地方分权制的课程制度下，课程开发的权力集中在地方和学校，课程实施遵循的是相互适应取向或创生取向，教师具有比较大的课程参与权利，因此在课程改革中，课程咨询、决断、执行、评价、监控等机制相对完善。这里我们没有倾向评判哪种课程制度更具有优越性，在不同的政治与经济体制下，只有相应的课程制度，才能最有效地发挥作用。这里我们想说明的是，任何一种课程制度，都具有规约的功能，它对于身处其中的集体成员的活动权限有一定的约束和限制，这并不是制度的局限，恰恰是课程制度应有的职能，尽管人们常常诟病过分理性化的制度在一定程度上忽视了个人的自我选择，但人们从来都不否认，没有制度规约的自由，只能是一相情愿的空想，在一个理性的现代社会中，它缺乏存在的基质。我们在课程制度的建设中需要做的工作就是在这种规约与自由中寻求一种恰当的平衡。
第二，保障功能。任何一种课程制度都不是少数人基于自己的利益，人为设置的一套价值与行为规范，它是各种利益群体在博弈的基础上形成的大家都应该遵守的游戏规则。但是，一种制度一旦形成，它对于这种制度下的成员就具有一种普遍的约束力，它通过“强制”的形式，使所有成员把这种制度内化为个人的行动准则，保障每个成员各司其职，从而推动课程改革顺利进行。这里我们需要申明“强制”并不意味着自由的铁笼，相反，它恰恰是制度的使命，“制度的根本特征在于它的规范性和系统性。在其规范性方面，无论是法制性教育制度，还是惯例性教育制度，都具有比较浓厚的强制色彩。这种强制，通常是由制度制定机构的权威性(如国家)，或制度在持久的形成、维系过程中凝固的权威性予以实施的”。[3]制度的这种强介入立场，由于过于强调“控制”和“效率”而受到批判与抵制，但是，即使是反对者也不否认，我们在变革过程中一定要强调价值介入，否则，改革将难以推行。针对我国当前基础课程改革开展的现状，我们比较赞成形成一套“强势”的课程制度。当前正处在新旧制度的交替过程中，旧有的课程制度仍然以其强大的惯性影响和干预课程改革，不愿轻易地退出历史舞台，因此亟待建立一套新的课程制度去冲击旧的制度并为课程改革提供强有力的支撑与保障，有时这种方式可能会过于“暴烈”而带来一些负面影响，但是不如此矫枉过正，很难突破旧有课程制度的窠臼。
第三，促进功能。课程改革的最终目的是人的发展，但是人的发展不完全是一种自我选择与设计的过程，离开了制度环境的自由，在现代社会中是一种冒险的行动。卢梭所谓的“自然必定是自由的，必定是无拘无束的。内在的感情和冲动不仅是教育理论及实践的出发点，而且也是其准则”[4]的论调，只能是现代人遥想的乌托邦，根本不具有实现的可能。这种自由对社会与人的发展来说不是福音，而是灾难，这种自由以个人价值实现为第一准则，当个人价值与社会价值发生冲突时，他们选择牺牲社会价值。试问当所有社会成员都以这种价值准则为人生标准时，我们应该牺牲谁的自由？因此，我们主张人的自由只能是一定制度内的自由，当然这在一定程度上可能会抑制人的部分天性，但它在更大程度上保证人的发展权利。对此罗尔斯先生有明确的表述，一个人的基本自由是通过各种制度化的权利和义务具体规定的，这些规定的权利和义务能够向个人提供追求理想和目的的机会和动因，能够使每个人平等地具有最大限度的发展空间，保证任何人在实现价值的过程中不受任何非正当的干预。[5]具体到课程制度而言，我们认为课程制度除了以规训来保障自由以外，本身也有教化的功能，课程制度不是一种既定的存在，它本身处在不断的建设过程中，课程制度的形成过程也是一种观念的凝固过程，虽然它自身并不说话，但是，它通过一系列的载体对其中的成员潜移默化地发生作用，促进成员社会化。
二、我们需要什么样的课程制度
本文所谈课程制度创新，不是抽象意义上的课程制度，而是针对新一轮基础课程改革而言的，自从新课程开展以来，我们在课程管理制度，教材选用、审定、评价制度，课程评价制度，招生制度，师资培训制度，教研制度等方面也有不少新的变化，这些变化既昭示着课程理念的更新，同时也反映了我们政府变革的决心与努力。但是作为国家层面的课程制度创新，我们关注的不是需要哪些具体形态的制度，而是我们需要什么性质的制度以及这些制度是否合理。要解决这一问题，我们需要回答，我们有过什么样的课程制度？旧有的课程制度到底有什么弊端？课程制度怎样创新才能适应当前的课程改革？
纵观我国的课程制度史，我们发现自从新中国成立以来直至第八轮基础课程改革之前，课程制度更多地体现为课程教材的管理制度，我国课程制度史的考察，更多是课程教材制度的考察。具体到课程教材制度而言，当前世界范围内教科书制度大约有五种类型。国定制，即由国家或地方教育行政部门决定的制度。前苏联、墨西哥、印度、罗马尼亚等国是彻底实行国定制的，韩国除国定制外还部分地实行审定制，瑞士、新西兰等国则部分地实行国定制。审定制，即由民间编写经国家或地方教育行政部门审查、批准的制度。实行这种制度的有日本、德国(十个州)、西班牙、以色列、土耳其、印度尼西亚、泰国等。认定制，即由民间出版经国家或地方教育行政部门认可的制度。认定制与审定制的不同之处，在于前者的教科书内容不受官方的制约。这种制度以法国为典型，此外还有加拿大等。选定制，即国家和地方教育行政部门在各学科里都选定数种教科书，制成一览表，供各学区或学校选择。荷兰以及美国的27个州采用这种制度。自由制，即不仅教科书的出版发行完全自由，而且使用也由学区或学校自行决定。英国、丹麦、澳大利亚、葡萄牙以及美国的15个州实行这种制度。[6]我国20世纪80年代中期以前一直实行的是教材国定制的课程制度(除去1958年的“大跃进”和“文革”时期)，它的基本特点是强调课程的统一性，它主张在所有的学校设置相同的学科，使用相同的教材，甚至规定相同的课时数，教学计划和教学大纲由国家统一制定，人民教育出版社编制全国通用教材，整个课程与教学的开设完全由中央直接控制。这种课程制度在国家恢复与发展基础教育初期确实起到了积极作用，三十年来，我们先后编辑出版了七套全国通用的中小学教材，满足了不同时期中小学教学的需要，保证了教学质量的稳步提高，它使我国的基础教育水平在短短的几十年内得到了迅速的提升，为国家建设培养了一大批人才。但是，随着社会发展对人才的多样化需求以及教育对地区和个体差异性的关注，单一的国定制的弊端逐渐凸显。在这种背景下，我们开始课程教材审定制的探索，1986年9月国家教育委员会成立了全国中小学教材审定委员会，负责审定全国各学科教学大纲和教材，审定制的出台实现了教材编制与审定的分离，为教材多样化的发展搭建了一个良好的平台，在很大程度上缓解了划一性教材与地区差异的矛盾。但是，客观地说，直至今天“教材审查尚有不成熟之处：迄今尚缺乏既符合总的审定标准精神，又体现本学科特点的具体的可操作的各学科审查标准；对教材审查本身的理论研究不够，对教材试验使用的实际情况缺乏真切的了解；审查委员的队伍组成及知识结构等尚不尽合理，编审分开尚不彻底”。[7]毋庸置疑，在新的时期课程审定制度仍需要进一步完善。但是，课程改革是一个系统工程，如果我们仅仅在教材改革方面不断进行修补，并不能从根本上解决问题。奥恩斯坦指出“我们也许需要对教育系统环境有一个大的改变，才能使课程从计划文件转变成鲜活的际遇。想在传统的时空框架内玩课程的‘新游戏’，是极其困难的”。[8]2001年开始的新一轮基础课程改革，正是这种思想的体现，在前几十年基础课程改革的基础上，我们在课程目标、课程结构、课程形态、课程管理、课程实施以及课程评价等方面都进行了大胆的革新，当然这种革新是以新的课程制度为支撑的，同时它也对课程制度创新提出更高的要求。
课程制度创新的前提是课程决策权力的下放，在中央集权制的课程制度下，地方和学校课程权力的缺失，使得课程变革缺乏实践支持而步履维艰，为了解决这一问题，我们开始重新考虑课程权力配置，最终在1996年国家教委基础教育司制定的《全日制普通高级中学课程计划(试验)》中第一次明确提出在课程管理方面“普通高中课程由中央、地方、学校三级管理”，1999年6月在第三次全国教育工作会议上颁发的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中进一步规定“建立新的基础教育课程体系，试行国家课程、地方课程和学校课程”。这是两个重要的文件，它标志着我国的课程制度由刚性的“控制”走向柔性的“服务”，昭示着民众有了表达声音的空间。课程制度这种创新的方向是值得肯定的，但是分权式的课程制度就是我们最好的选择吗？对于这个问题富兰的警示需要引起我们的关注，他说，“集权失之过分控制，分权错在走向无序，过分的集权和分权都有不足之处，从上到下和从下到上两方面的策略都是必不可少的。因而需要在两者之间建立一种双向关系，相互给予压力、支持和不断协商”。[9]当前我们在推行三级课程管理制度的时候，就存在一些隐忧，“人们更关心的是权力的表达问题，关注谁有权，有何种权的问题，而不太关心权力应如何使用，如何对解放的权力进行约束和引导的问题。这主要是由于长期的中央集权制的课程决策导致了权力的过度集中，导致了人们对分割权力的热情。但是，如果忽视了对课程改革制度创新的规则意识，忽视了规则的创新，那么，在权力的下放过程中，有可能导致从一种权力的专制转向另一种权力的专制，或者使课程改革完全受利益驱动，出现无序的竞争”。[10]因此我们在课程制度创新的过程中，需要进一步完善三级课程管理制度，处理好课程权力分配、制衡与运用关系，保证课程运作在国家统一调控下体现多样性和灵活性，使各种具体课程制度的形态，在分权制的课程制度框架下，有效地发挥作用。
三、如何进行课程制度创新
第一，政策导引。制度创新不完全是一个理性的人为设计的过程，新制度经济学家认为，“无论社会政治制度如何，无论有多少人事实上能够参与公共选择的过程，制度改革都不是一个经济学家、少数‘社会精英’认为什么应该的问题，而是一个要由社会上的主要的利益格局所决定的事情”，[11]它是各种主体利益博弈的结果。但是这并不意味着我们要否定政府的功能与职责。政府作为各种利益主体中最重要的一维，可以根据自己的利益需求，通过政策导引，使制度趋向合理。在我国当前开展的新一轮基础课程改革中，呼吁课程制度创新，但是，由于传统的制度影响根深蒂固，仅仅依靠“基层”的自我转变并不现实，这样容易导致个人以浪漫的理性主义取代他人的自主理性，这种“试图从‘草根’里寻求社会变革的解毒剂和动力，寄托着‘解放’的期望”，[12]同时也蕴涵着理性泛滥的危险。我们需要依靠政府的“权威”，通过制定相应的政策，影响各利益主体的价值选择，提高他们的理性选择能力以及责任意识，使他们在冲突、妥协甚至是痛苦的挣扎中，转变旧有观念，突破传统的惯性，认可和选择新的课程制度规范。譬如，在新一轮基础课程改革中《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》中就提出，在中考与高考过程中要完善公示制度、诚信制度、监督制度、培训制度以及监控评估制度，通过这些制度的作用发挥，逐渐改变考试制度的应试取向，使它转向对学生素质的考察。
第二，秩序确立。一种合理的课程制度，可以为课程运作提供一种良好的秩序，反过来课程制度创新同样需要一种新的秩序予以保障。课程制度创新本身意味着对旧有秩序的突破，甚至颠覆，它可能会造成教育秩序的失范，这不是课程制度创新的目的，缺乏制度的规范，课程改革很可能会走向无序和混乱。课程制度创新的目的是通过增加新的元素，改变旧有制度的惰性，恢复制度自我更新的动力。就我国课程制度而言，在中央集权制背景下，原有的课程制度遵循严格的科层制度，国家掌控了大部分课程决策权力，其他课程主体更多是忠实的阐释者与执行者，课程研制体制割裂了权力与责任的天然脐带，责任成了突出的重点，权力却没有发挥的空间，它导致的一个结果就是我国的课程研制体制，就像一位小儿麻痹症患者，理论研究一味追求学术理性而缺乏实践关怀，课程实践却因缺乏理论支持而日益贫弱，学术的“繁荣”与实践的贫困矛盾地扭结在一起，逻辑上的荒唐，成了真实的现实写照，从而使我们的课改变得困难重重。当然我们并不能把这一后果完全归因于科层制的错误，但是我们也不否认科层制应该为此担负一定的责任，因为科层制的一个特点就是“用功能合理性代替了现实合理性，以致个人放弃了对自己行动负责的责任心，并丧失了对较大社会力量的控制”。[13]今天随着课程权力下放，我们也在进行责任下放，我们要求建立一个各级机构、各种主体，各司其职、各负其责的新的课程制度，这就需要我们尽快确立一种新的教育秩序，整合各种力量，为课程制度创新创造一个良好的环境。
第三，权力分配。课程制度创新说白了就是课程决策权力的重新分配与调整，就我国当前的课程改革而言，走向分权已经是一种必然，三级课程管理制度的提出就是最明显的写照。但是这里我们必须要回答一个问题，分权给谁？如何分权？分多大权？权力如何行使？权力分配的合理与否，直接决定着课程制度创新的可能。“课程权力组织和分配的迫切任务不仅在于设计课程权力主体权责系统的最优结构，明确规定机构设置的基本原则，合理划分各级机构的管理职能，而且还应研究课程管理过程中的各种具体的管理关系和管理行为，使来自各个方面的作用真正做到协调一致，使中央集权统筹兼顾、效益明显的优点和地方分权在功能上多样化的选择机会结合起来，创造一种真正符合现代改革与发展要求的课程权利分配机制”，[14]课程权力配置的这种原则，为我们进行课程制度创新指明了一条可行的道路。“理想的课程政策需要发挥集权与分权各自的长处，但它不是集权与分权二者之间简单的均衡，既不是中央、地方、学校之间课程权力的三分天下，也不是教育行政人员、课程理论工作者及课程实践工作者之间课程权力的平分状态，当然也不是教师、家长及学生之间的绝对平等状况，而是在强调上述各类组织及个人都应当赋予一定权力基础上，对课程权力所包含的不同成分进行合理而明确的分工，以形成相应的合力，共同完成理想课程政策的制定及实施。”[14]在这个问题上，新的课程制度创新依然任重道远，由于传统的中央集权制课程管理体制的强大惯性仍然在发挥作用，我们虽然开始推行三级课程管理体制，但是在赋权的过程中，依然存在很多问题，其一，权责不称。国家依然掌握着绝大部分课程决策权力，地方和学校的权力并未真正落实，但是却要为改革担负很大的责任，尤其在贫穷、落后的地区，课程改革的财政投入已经成为政府的包袱，对这些地区而言，改革步履维艰。其二，权力搁置。虽然国家赋予地方和学校一定的权力，但是有些地方和学校却不知如何使用，或者根本不想使用，依然按照旧有模式运行。其三，权力滥用。由于缺乏有效的规范，分权竟成了新的权力专制的理由，当前一些地区和学校以分权为名，在教材选用方面，为所欲为，疯狂敛财。这些问题的存在并不是课程制度创新的本义，相反它会激化矛盾，引发人们排斥与抵制课改的情绪，因此我们在课程制度创新的过程中，要有效解决权力配置与利益协调，明确各级机构的职能，规范权力配给机制，继续完善三级课程管理制度。