2006年社会保障研究述评，本文主要内容关键词为：述评论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“十一五”期间，民生问题成为政府和社会关注的重点与核心，而众多的民生问题又均离不开社会保障。（郑功成，2006a，）因而，社会保障理论与政策研究自然也逐渐成为一个学术热点。这对中国社会保障制度进一步的改革与发展有着积极意义。但是，现有社会保障研究“升温”的同时也存在一些问题，需要未来的研究借鉴和改进。本文在对社会保障基础理论研究进展、社会保障具体制度安排及运行管理研究进展分别梳理的基础上，总结现有研究之特点与疏漏，展望未来研究之走向。
一、社会保障基础理论研究进展
2006年社会保障基础理论研究首先体现在对“十一五”期间中国社会保障发展方向与重点的讨论上，其次，基础理论研究不仅在经济因素对社会保障制度影响的认识上更加全面、科学，而且开始从文化、伦理、政治、性别以及社会分层的角度对社会保障进行多视角的研究。具体而言，相关研究进展主要表现在以下几个方面：
（一）“十一五”期间中国社会保障发展方向、重点的相关研究
“十一五”规划要求全面统筹、全方位地推进社会保障改革与制度建设，并尽可能地促进社会保障制度走向定型。（郑功成，2006a）对此，我们需要确立公平的价值取向，根据社会公平正义与共享发展成果的原则来推进制度建设；（郑功成，2005a）需要澄清社会保障制度与“福利病”，“养懒汉”之关系，理性地认识经济因素对社会保障的客观作用。（郑功成，2006b）
显然，政府在这一过程中负有重大责任。但是，对政府责任边界的认识上理论界有不同的观点。郑秉文（2005）主张中国应该选择“补救型”的社会保障模式，政府主要负责整合和强化“保底”的那部分社会保障项目以及提供制度和游戏规则。徐月宾和张秀兰（2005）则认为，政府必须在社会福利领域中发挥主导作用，即政府要确立其在社会保障中的前沿位置，从社会保障的后方走向前台。显然，前者更偏向“残余模式”，后者更偏向“制度模式”。李绍光（2006）则回避了对这一问题做笼统地判断，而主张根据不同的社会保障项目的物品性质及其程度来确定政府在相应项目中的责任。他还强调，即使是政府的责任，还需要合理而明确地划分中央政府和地方政府的责任和权力，而确保划分合理的基础则是社会保障的民主决策与公众参与机制的建设。
针对以往社会保障研究过多地停留在社会保险方面的现状，郑功成（2005b）则认为，发展社会救助和社会福利，以保障底线公平和增进国民福利是现阶段构建和谐社会最首要的任务。针对二元社会保障的“城市偏向”，他（2006c）还根据社会要求及国家财力的现状，主张我国应积极推动农村社会保障建设。针对重社会保障而轻社会工作的现状，周沛则探讨了社会工作和社会保障的同源性，主张中国加快专业社会工作的推进与发展。由此可见，纠正以往社会保障研究和制度建设中过分偏向社会保险，城市社会保障以及收入保障的倾向很有必要。
（二）经济因素对社会保障制度发展影响的研究更加深刻
经济因素无疑对社会保障制度的发展有着重要的影响。但是，能否以经济发展落后、财力不足而拒绝发展社会保障一直困扰着社会保障的重要因素进一步改革。对此，张梅颖（2005）指出，不能因为害怕所谓“福利病”而对社会保障不足的现实视而不见，不能继续以经济发展落后和国家财力薄弱为由而对困难群体生活的艰难和老百姓看病难、看不起病等问题加以忽略。而过去一段时间里，政府退出社会福利领域将责任转嫁给个人和家庭，其主要原因是当时我们不恰当地借鉴了外国“高福利负面效应”理论和国内“效率优先、兼顾公平”的主导思想的矫枉过正。（徐月宾、张秀兰，2005）相反，政府的社会保障支出对我国的经济发展是有正面作用的。它不仅有利于带动更多的社会资源和直接的社会消费，进而拉动生产发展与就业岗位的增长，再进而又会促使国家税收增长。所以，国家更应该算大账、算综合发展账、算连带效益账。（郑功成，2005b）
同时，在经济因素对社会保障制度的影响方面，相关研究也提出了新的视角和思路。首先，除了经济总量因素外，结构性经济因素，尤其是经济结构变迁和财政转型对社会保障的影响也很大。城乡三元结构和财政功能的弱化是导致目前我国社会保障一系列矛盾的关键。（魏杰、王韧，2006）。其次，从契约经济学的角度研究社会保障的视角开始出现。林毓铭（2006）指出社会保障产权结构是一种制度安排，其内部激励机制与排他性同样是社会保障产权的重要特征，因而，维系和保护社会保障产权，有助于社会保障的可持续发展。
（三）非经济因素对社会保障制度的影响研究
在我们国家发展已经站到了一个新的历史起点的背景下，多考察一下影响社会保障制度的社会因素、政治因素等非经济因素，是非常重要的。（郑功成，2006b）因而，多角度地研究社会保障也应该是社会保障基础力量研究的一个重点。
政治因素对社会保障发展的影响 广井良典（2005）认为，大体上看来，“福利国家”是由资本主义向社会主义的接近形态，相反，“社会主义市场经济”是社会主义向资本主义的接近形态，“福利国家”和“社会主义市场经济”这两个概念，虽然在历史的形成过程中脉络不同，但实质上都是“资本主义和社会主义的中间形态”。虽然这一结论是否准确还值得我们仔细研究，不过对我们研究政治经济体制与社会保障的关系很有启发。而孙洁（2005）则讨论了政党竞争对一国社会福利政策的选择的影响。在政党竞争的过程中，政党出于对选票的争夺和迎合选民的需要而采取比较接近的福利政策，形成了政策趋同和福利共识。
文化因素对社会保障发展的影响 社会保障制度不仅是解决一定的社会和经济问题的有效政策和手段，社会保障作为一种文化理念，体现了以人为本的价值取向，体现了人类的进步和文明，其中还蕴涵着深刻的文化内涵。（潘莉，2006a）同时，社会保障作为市场经济的重要组成和制度安排，在文化经济发展中具有重要的地位和作用，社会保障则是文化经济繁荣发展的根木制度保证。（潘莉，2006b）王卫平和黄鸿山（2006）则直接强调中国传统文化在发展慈善事业中的作用。大力弘扬中华传统慈善文化有利于提高人们的慈善意识，营造全社会关注弱势群体、积极投身慈善事业的文化氛围，进而有利于慈善事业的发展。
伦理、道德因素对社会保障发展的影响 费艳颖和关丽（2005）认为，社会保障制度反映伦理的特质，体现制度伦理的发展成果。伦理道德支持社会保障制度的建立和运行，社会保障制度推动伦理道德的进步和发展。所以，社会保障不仅仅是经济问题，而且是道德问题。（赵人伟等，2006）。
性别对社会保障政策的影响 一方面，社会保障政策对女性的成才有重要的意义。女性在社会管理与劳动就业中的不利地位是由于其成长过程中缺乏政治资本、经济资本、社会资本和文化资本。而社会保障制度可以通过经济和政治资源、教育资源来改善女性群体的社会地位，提高女性的成才率。（徐延辉，2005）这显然是社会保障对性别平等的积极作用。另一方面，我国现有的社会福利递送机制的缺陷却使社会性别的不平等制度化了。胡晓红和王晶（2006）以城市福利供热体制改革为例探讨了这一问题。他们指出，现有部分社会福利递送机制中的“分男不分女”的规则带有性别歧视，忽视了女性作为独立的个体所应该享有的福利权力，容易造成女人对男人的依赖，不利于性别平等。
社会保险对社会分层的影响 虽然社会保险旨在促进社会融合，但是，不合理的制度设计可能导致社会分层。我国社会保险制度与多样化的所有制一起对职业位置的层级分化也有了一定的影响。现行的社会保险制度没能发挥对市场竞争中的最差结果予以修正的作用。因而，有必要用一些以公民身份为基础、普遍性的福利制度对我国现行的以社会保险和最低生活保障为主的社会政策予以补充。（杨伟民，2006）
二、社会保障具体制度安排及其运行管理机制的研究进展
社会保障具体制度安排及其运行管理机制的研究进展主要体现在对2005年基本养老保险制度改革新政策、最低生活保障制度与福利依赖、城市医疗体制改革、新型农村合作医疗制度等方面的研究上。
（一）2005年基本养老保险制度改革新政策的相关研究进展
2005年12月3日，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（以下简称“新《决定》”）。新《决定》对现有养老保险制度的结构、缴费比例、计发办法等做了调整。相关研究如下：
关于扩大养老保险覆盖面的研究 新《决定》对城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员都要参加企业职工基本养老保险给出了优惠政策。现有条件下，这些参保优惠措施是否有利于扩大养老保险覆盖面是值得推敲的。虽然，相比正式参保职工的缴费率而言，城镇个体工商户和灵活就业人员的缴费率已经下降了很多。但是，由于他们的实际收入低于规定的缴费基数很多，这导致实际的缴费负担还是很重。所以，仅仅希望通过缴费率的优惠去促进参保扩面，可能效果并不好。（罗元文，2006）而究其根源，养老保险缴费负担沉重关键在于政府仍没有偿还现有的制度“隐性债务”而导致现有工作一代的双重缴费负担。（郑伟，2006）同时，谁来为政府的参保优惠措施买单也影响着制度的长期运行和社会公平。从理论上讲，改革后的养老保险的缴费和给付的精算联系会更紧密，优惠措施不应该由统筹基金来买单，而应该由政府的其他投入来弥补。否则，优惠措施不仅会影响制度运行效率，更会损害制度的公平性。（陈卫民，2006）
关于“做小”、“做实”个人账户的研究 “做小”个人账户之目的有以下几个方面：（1）“做小”个人账户必然会减轻今后各级财政和国有资产变现划拨为逐步做实个人账户的经济负担，有利于“做实”个人账户 。（郑功成，2005c；桂世勋，2006；夏海勇，2006）。（2）个人账户不具有互助共济的功能，缩小个人账户之规模而增加社会统筹之规模，进而会增强制度的社会互济功能，进而增强了制度的公平性。并且，届时个人账户规模缩小减轻了在职一代的缴费负担，兼顾了养老保险制度代际之间负担的相对公平的取向。（郑功成，2005c）但是，个人账户“做小”也具有负面效应。个人账户一旦“做小”，必然导致个人账户积累额的下降（夏海勇，2006）进而会降低积累基金应队快速人口老龄化的能力（陈卫民，2006）。“做小”个人账户必须和“做实”个人账户相互配合才能发挥效用。但是，新《决定》对“做实”个人账户的措施并没有明确的规定。即使个人账户“做实”之后，个人账户基金也面临着“长期增值风险”。（郑伟，2006）而如果个人账户的投资收益率很低，这会导致个人参保中的逆向选择（张欢，2006）和逃费（李丹，2005）对此，有研究指出，我国的社会保障基金的投资选项不应只盯着证券市场等金融性资产投资，可以进行实业投资，考虑直接投向国家重大工程和基础设施建设。（郑功成，2005c）
关于养老金计发办法改革的研究 新《决定》的政策调整中将基础养老金的个人缴费与给付额适当挂钩，将个人账户养老金的发放根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。这样，缴费与给付的适当挂钩会对缴费形成激励作用。（郑功成，2005c）但是，计发办法改革也存在一定的成本。计发办法的改革会诱使个人为了提高养老保险替代率而积极缴费，但长期来看，由于人口老龄化导致制度内负担系数增大，替代率的提高只能会导致未来的均衡缴费率必然会呈上升的趋势，这会增加未来在职一代的缴费负担。（陈卫民，2006）另外，计发办法改革还拉大了改革后退休的城镇企业女性退休人员与男性退休人员每月领取基本养老金水平的差距。（桂世勋，2006）
（二）最低生活保障制度的相关研究进展
关于最低生活保障制度的保障水平研究 现有最低生活保障制度的保障的水平太低已经是一个共识。（李巧玲，2005；梅建明等，2005）。并且，由于保障的水平只是生存保障性的，它只关注收入贫困，缺乏对能力贫困和收入贫困的关注（刘家强等，2005）。同时，最低生活保障水平的设定没有考虑家庭结构、生活方式等因素对生活成本的影响。（王有捐，2006）。所以，公平、科学的最低生活保障水平的确定需考虑贫困群体相对其他阶层的不同需要、贫困群体内部不同贫困程度家庭的差别补助（李巧玲，2005），根据不同家庭的情况执行多元化的弹性标准（梅建明等，2005）。
关于最低生活保障制度目标定位机制的讨论 最低生活保障制度，作为一种补缺性的社会救助政策，自然会执行选择性原则，以保证给付的充足性。（唐钧，2005；郑秉文，2006）但是，基层在政策执行中的不合理的变通手段则使得政策效果大打折扣。一部分家庭被认定的“政策收入”大大高于其实际收入（刘士平，2005）。
理论界对目标定位机制隐含的价值判断也存在争论 郑秉文（2006）主张，我国的最低生活保障制度要坚持引入三个申领资格限制因素，即“家计调查”原则，“收入关联”原则和“行为调查”原则，以确保将有限的资源用在“最需要或最贫困人群”身上。但是，反对意见指出（刘士平，2005），政府把享受最低生活保障与剥夺其他相关权利捆绑在一起的规定是不妥当的。同时，用道德规范当作目标定位机制的标准也是一种越权。显然，关于目标定位机制中限制性规定的合法性的讨论实际上是最低生活保障制度的公平性和效率性二者之间关系的讨论。但是，社会保障制度讲效率是有前提的，那就是增进公平、正义，而不能损害公平。效率与公平是手段与目的的关系，不可倒置（郑功成，2006b）。
关于最低生活保障制度融资机制的讨论 最低生活保障制度的资金一般由市辖区和市（直辖市、地级市）两级则政分摊。但是，现有的两级分担比例不是很合理导致了在资金的筹集上责任主体不明确而直接影响了最低生活保障制度的保障效果。（许应春、李姝姝，2006）并且，地方、基层政府利用现有预算执行机制的不健全而逃避财政投入责任。（梅建明，2005）同时，由于财政收入的边际投资倾向较大，在安排财政预算时，地方政府更多地偏重于那些能带来经济效益或能够明显展现政绩的经济建设项日，最低生活保障资金的安排次序往往靠后。（朱明芬，2005）现有最低生活保障制度的融资方式的另一个问题就是，上级财政的补贴会客观上弱化了基层政府的财政责任和工作努力程度，甚至导致地方政府的骗取最低生活保障资金的行为。（姜锡明、曹莉，2006；张胜男，2005）即使为了确保资金的充足而建立“中央—省—市—区四级”的新的经费筹集体制，但是这种新的筹资体制也仍具有上述的负面效应。（舒成，2006）张晖等人（2005）通过博弈论的方法分析了这一现象，他的分析指出，解决这一问题的核心是政府体制的改革，政府信息公开化程度提高了，监管成本才可能下降，进而有利于防止下级政府的道德风险。
最低生活保障与福利依赖的相关研究 基于典型调查的研究首先指出了，最低生活保障制度政策实践中的福利依赖现象（张厚乐，2006）。然而，慈勤英和王卓棋（2006）通过抽样调查和计量分析指出，在影响失业者再就业行为和选择的要素中，福利依赖的作用方向和作用力度是不确定的，无法得出福利依赖对失业者影响是积极的抑或消极的肯定回答，不能肯定最低生活保障制度的建构产生了福利依赖。看来，福利依赖这一典型现象是否具有普遍性还需要进一步的研究确认。
相反，理论界对现有的最低生活保障制度可能诱致福利依赖的原因分析却较多。我国最低生活保障制度诱致福利依赖的主要机制是，现有的最低生活保障制度下，基于最低生活保障资格而附加的各项福利使得低保资格的“含金量”很高，而目前完全采用补差方式确定低保给付金额的给付制度实际上是对劳动者的劳动收入以100％的边际税率征税（黄晨熹等，2004），低保对象参加劳动的话，不仅仅会丧失低保金，还会丧失附加在低保资格上的其他福利。
结合对目标定位机制的价值讨论，我们可以发现，舆论中对于依赖低保的“懒汉”和为防止“福利依赖”而设置的的低保领取资格的限制性条款的批评同时存在。因为低保制度“养活穷人”的钱实际上来自于全体纳税人，于是，一部分纳税人对这项制度是否“养懒汉”变得十分敏感；而另一部分人又常常从人道的角度，同时对这项制度的行政程序中的“羞辱性”问题提出指责（唐钧，2005）。很显然，在权力和义务、公平和效率关系中过于偏向任何一方都是不可取的。这可能反映了不同社会阶层的价值判断不同。
（三）城市医疗体制改革研究进展
城市医疗体制改革研究进展主要体现在对医疗机构的供方诱导需求的研究。毛正中和蒋家林（2006）采用所谓“小区域差异”方法，利用2003 年全国卫生服务调查的横断面资料证实和估计了我国诱导需求的存在及其程度。
我国经济改革深刻改变了政府的政策导向和汲取能力。政策导向方面以经济增长为重点；汲取能力方面，大规模的分权削弱了政府的汲取能力。政府政策导向和汲取能力的上述变化进而影响了政府对医疗投资的意愿和能力。（王绍光，2005）这时，政府对医疗机构的投入是“不给资金，只给政策”（国务院发展研究中心课题组，2005）。这明显体现在公立医院的医生工资没有政府补贴，而是来源于医院创收。工资直接与各种创收行为挂钩，成为诱导需求的隐患。（胡苏云，2006）。在论证医疗服务提供者的这种内生于现有医疗体制的诱导需求动机是如何成为现实时，主要存在以下几种途径：
第一种观点认为，医疗机构与政府部门实际上的行政关系导致卫生行政管理部门纵容甚至鼓励医疗机构的供方诱导行为。（顾昕，2005b）这种体制下，医疗行业也成为“唯经济发展论”政府中的一大产业，为了政治晋升，医院会通过诱导需求等手段积极创收。（林挺进，2006）第二种观点认为，诱导需求行为是医院内部的结构、业绩评估和激励政策导致的一个必然结果，而不仅仅是医生道德水平下降所致。（刘学、史录文，2005）而第三种观点指出，县乡层次的政府医疗机构运行实质上已经市场化，可是这些机构得自政府授权的垄断地位并未被触动，这就赋予县乡层次的医疗服务供给以垄断市场的特征。这种垄断容易造成医疗机构的诱导需求。（朱玲，2006a）
同时，医疗保障组织者未能有效行使第三方购买者的职能，代表病人对医疗服务提供者实施有效的监控，以集体性的力量取代势单力薄的个人消费者来约束提供者的行为。这导致，医疗服务消费者乃是以个人的身份不得不经常面对并且无力约束“供方诱导的过度需求”。（顾昕，2006；）相关政策建议也都是更具以上原因给出，不再赘述。
（四）新型农村合作医疗制度研究进展
新型农村合作医疗制度的运行效率首先取决于其制度设计的科学性。而制度设计的科学性与否取决于其筹资机制和递送机制的设计。
关于财政补贴的公平性 新型农村合作医疗制度明确规定了中央和地方政府的财政补贴责任。但是，实际操作大多采用的一刀切式的固定金额拨款不仅不利于达到横向均等化之目的（顾昕，2006），还加重了开展新型农村合作医疗的经济欠发达农村地区之财政压力，进而可能影响这些地区开展新型农村合作医疗的积极性。（杨立雄、刘湘玲，2006）并且，对于那些没有财政能力提供要求的配额拨款的县、乡而言，由于没能开展“新农合”而无法享受到财政补贴。这更使旨在横向均等化的财政拨款实际上具有补助累退效应（刘军民，2006）。所以，出于维持医疗补助公平性的考虑,有必要根据居民的健康脆弱性,制定地区性级差补助标准。（朱玲，2006b）
关于参保的自愿性以及逆向选择的研究 新型农村合作医疗制度采用了自愿参保的原则以避免地方政府以合作医疗为名进行乱收费。（金彩红，2006）这种自愿参保使得新型合作医疗面临着同私人保险一样的逆向选择。（刘军民，2006）同时，自愿参保还会加大制度的推行成本，并且客观上也放弃了那些无参保支付能力的那部分农民。（金彩红，2006）
关于筹资水平以及保障程度的研究 由于筹资水平太低，新型农村合作医疗只能提供较低的补偿率。（金彩红，2006）正是由于筹资水平不高，新型农村合作医疗需要在“保大”与“保小”之间作出选择。制度运行中，新型农村合作医疗以补偿大病医疗费用为主，适当兼顾门诊。这种“保大”的选择会进一步加剧参保的逆向选择（金彩红，2006）并且，由于资金有限以及起付线、共付制以及封顶线等防止需求者过度使用医疗服务措施的引入，这种“保大”措施的保障程度实际上也是非常有限的。（方黎明、顾昕，2006；金彩红，2006）并且，放弃“保小”不仅会弱化对疾病预防的重视而最终加重医疗负担（金彩红，2006）还客观上没能向大多数的村民提供医疗保障。（刘军民，2006）
对“新农合”中医疗服务提供机构诱导需求的研究 “新农合”缺乏对医疗服务提供机构行为的有效制度约束。在许多地区，新型农村合作医疗计划都是被动地报销保户的医疗账单。这种按服务收费的方式容易诱发医疗服务提供者诱导需求的道德风险。（刘军民，2006）。同时，由于县乡的公立医院和卫生机构垄断了向新型合作医疗参保者提供医疗服务的权力，（王兰芳、陈万明，2006；刘军民，2006；金彩红，2006）这也会导致这些医疗机构缺乏控制成本、提供医疗服务的质量，更利于其进行诱导需求的活动。
三、现有研究之特点与未来研究之展望
从现有社会保障研究文献的关注焦点和研究方法来看，当前的社会保障研究具有这样一种倾向：偏重对具体社会保障制度安排的研究而缺乏对社会保障基础理论的研究；具体社会保障制度安排的研究中，偏重对社会保险的研究而缺乏对社会救助与社会福利的研究；社会保险研究中，偏重对养老保险和医疗保险的研究而缺乏对其他社会保险项目的研究；偏重对城镇社会保障的研究而缺乏对农民和农民工社会保障的研究；偏重理论研究而缺乏实证研究。这种倾向实际上也反映了我国社会保障改革中的一种倾向，即将城镇职工的养老保险、医疗保险改革放在了优先的地位，而对旨在惠及更多弱势群体的社会救助、社会福利以及农村社会保障改革的关注和投入不够。而导致社会保障改革和研究中的这种偏向的根源可能是现有社会保障制度既得利益者的利益表达能力和对政策的影响能力比社会弱势群体强的缘故。这在某种程度上也解释了现有社会保障制度改革路径依赖的原因。
“摸着石头过河的时代已经过去了”。（郑功成，2005d）因此，未来的社会保障研究理应改变过去的不良倾向，积极促成科学、合理的社会保障改革理念的确立，通过前瞻性的研究为社会保障制度改革与发展提供指导。鉴于此，社会保障立法，社会保障监督管理体制，城乡社会保障统筹，社会保障改革与就业、收入分配体制改革的协调等基础理论及医疗保障、老年护理，最低生活保障，失业保险与就业促进等具体制度安排的研究都将成为未来的研究重点。
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