政务超市在新疆实施现状的调查与研究，本文主要内容关键词为：新疆论文,政务论文,现状论文,超市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“政务超市”就是地方政府为改进其工作作风，加快机构改革，提高办事效率，把与市民利益密切相关的行政审批和服务职能集中在一起办公，推广公共行政服务社会化而设立的政府对外办事机构，是政府职能转变的一种有益的尝试。这种同一地点提供分门别类服务的办公形式与超市的开放式经营相似，故又称作“政务超市”或“一站式”(一门式)服务。目前，我国各地的行政服务中心、行政审批中心、政务中心、便民服务中心等都被人们形象地称为“政务超市”(行政服务中心)。
一、政务超市在新疆的建立和运行现状
(一)政务超市在新疆的建立情况
近年来，全疆各地也陆续建起了一批被誉为“政务超市”的行政服务中心。据初步了解，全疆已建成的有阿克苏地区行政服务中心、哈密地区行政服务中心、喀什地区行政服务中心、巴音郭楞蒙古自治州(以下简称巴州)行政服务中心，乌鲁木齐市行政服务中心、克拉玛依市白碱滩区行政服务中心、昌吉市行政服务中心、伊宁市行政服务中心、博乐市行政服务中心、阿勒泰市行政服务中心、和田市行政服务中心、且末县行政服务中心、库车县行政服务中心等20个行政服务中心。其中阿克苏、哈密、喀什和巴州的中心是地区(州)与市合并在一起的行政服务中心。
(二)政务超市在新疆的运行状况
1.关于功能定位问题。几年来，中心的功能定位经历了如下演变：一是从“便民窗口”发展成为了“阳光行政”的平台；二是从减少审批项目的实施场所，到全面实施审批制度改革的基地；三是从单一审批功能向多种服务功能转变。
2.关于指导思想问题。各中心对指导思想都有着自己的表述，即“以为民服务为中心”。这些表述既有相同点又有不同点。指导思想的表述基本上可以分为如下四个部分：
(1)宗旨：“群众至上，服务第一”作为服务宗旨，竭诚为广大群众和投资者提供便捷、规范、优质、高效的服务(巴州行政服务中心)；“依法行政、严谨高效”的宗旨(乌鲁木齐市行政服务中心)；“便民，规范、高效、廉洁”的服务宗旨(阿克苏行政服务中心)。
(2)承诺：采取直接办理制、承诺办理制、申报办理制、明确答复制等；实行“五公开”服务，即向社会公开办理事项、办事程序、申报材料、承诺时限、收费标准(巴州行政服务中心)；“六公开”服务，即审批内容、办事程序、政策依据、申报材料、承诺时限、收费标准实行六公开(阿克苏行政服务中心)；审批项目的立项依据、申请资格、受理对象、所需材料、运转程序、审批依据、承诺时限、收费标准和服务依据、办件运行状态和处理结果，以及经办人姓名、单位、职务、编号等均予以公开，并诚挚接收办事者监督与批评(哈密行政服务中心)；公开办事程序、审批条件，承诺办结时限(乌鲁木齐市行政服务中心)。
(3)原则：坚持“公开、公平、公正、透明”的办事原则(巴州行政服务中心)；实行公开、公正办事，廉洁文明服务，有序高效动作(哈密行政服务中心)。
(4)工作要求：“廉洁、勤政、务实、高效”的要求(巴州行政服务中心)。
指导思想或理念是用来指导实践并树立形象的。中心应该规定多少种理念为好?理念的表述在认识上如何准确、到位、有利于沟通和树立形象?需要加以研究。
3.关于组织体系问题。从中心的组织安排上看，各中心都采取矩阵式整体组织形式，即中心(或称中心管委会)是政府派出机构，进驻中心的各委、办、局、科室的进驻人员受中心和本部门的双重领导。大部分中心是市、区政府或街道办事处设立的独立派出机构，受政府、办事处直接领导。大多数中心有业务(或督办)、督查、综合三个部门。例如，巴州行政服务中心隶属于巴州人民政府办公室管理的全额拨款事业单位，现中心下设机构有综合科、督查科。主要负责办理公民、法人及其他组织申领的有关证照；办理国内外投资者投资所需的各项审批、登记、发照等手续和企业经营管理中的服务事项；受理有关投资环境、证照申领的咨询；负责制定行政审批有关规章制度、管理办法，并组织实施；负责对进入大厅窗口工作人员管理和考核；负责对进入大厅审批项目办理情况的协调、督查；负责联合审批的组织协调；组织行政审批制度改革的调查研究，及时向州委、州人民政府反映情况；承担州委、州人民政府交办的其他有关工作。
4.关于业务流程问题。各中心的业务流程建设有如下特征：
(1)政风上，公开、透明。这就是上面的“五公开”、“六公开”所说的内容。(2)办理制度上，一般都建立了限时办结制、公示承诺制、首办(问)负责制、行政监督制和责任追究制。(3)财务分立，各中心普遍实行“收支两条线”管理，所有服务项目需按规定收费的，均在中心结算、中心定点交纳。
5.关于技术基础问题。电子政务方面一般只局限在区(县)及市属以上部门且都处于初始阶段，主要应用有：一是网上或触摸屏幕办事指南或资料查询(部分中心有)；二是网上申请表格下载(少部分中心有)；三是网上受理进度查询(哈密行政服务中心已建立，巴州行政服务中心有，但尚处于建设中)；四是初步的网上受理(哈密行政服务中心已建立，巴州行政服务中心有，但尚处于建设中)。这表明网上服务系统的创新仍任重道远。
二、政务超市在新疆运行中存在的问题
政务超市作为公共行政社会化服务的新模式已逐渐被人们所称道。然而，我们在充分看到政务超市有利的一面的同时，也应看到它作为新生事物，只是一种探索、尝试，其发展的时间较短。在缺乏系统性的制度变革的背景下，中心的运行也存在一些亟待解决的问题和需要克服的困难。
(一)未实现从传统的行政思想到服务的行政理念的根本转变
在政务超市运行的初始阶段，传统官僚制的一些思想和行为并未完全消失，中心还没能实现政府职能从“管治”到“服务”的根本转变。主要表现在重管理轻服务和重收费轻监督的行政观念。在传统的管理方式与各自利益的多重因素的作用下，转变政府职能仍停留在一般的宣传上，而在实际运作中则难以形成上下一致的共识和必要的合力。换言之，中心还仅仅是政府在为群众提供政务服务时的一种服务方式的改变，并没有真正触及到实质性的政府职能转变。目前新疆各地的行政服务中心所能提供的服务项目、服务内容和服务权限还存在很大的局限性。进驻中心的职能部门的许多职权没有下放，没有真正意义上的起到便民作用。而且公开的内容也只是办事依据、办事程序、办事标准、办事结果等属于低层次、有限范围、执行性事务方面的公开。我们在实地调查和对客户的访谈中发现，“门难进，人难找，脸难看，事难办”的现象在办事大厅内仍然时有发生。
(二)相关的法律依据和制度保障还存在缺失
政务超市是在原有行政编制上，另增加的一个机构。各地的行政服务中心是在政府的一个文件或命令的基础上设立的，由政府主要官员兼任领导职务，并规定它是政府的一个派出机构，且有行政级别。从行政组织学理论的角度分析，行政服务中心的设立缺少合法性基础，没有可支撑的法律依据。如果行政服务中心只是作为过渡性机构，采用现有的制度设计即可，但要作为长期存在的固定性机构，则其合法性基础和合理性要件，“都需要认真论证——既应有合理的编制，亦应有更为明确的定性、定型和更为缜密的制度设计。”例如，巴州行政服务中心是由州委、州政府授权的具有行政管理职能的事业单位，阿克苏行政服务中心为地区行署派出机构，县级建制，事业编制，走公务员序列管理。它们不是一个独立的行政主体，这导致行政服务中心既不是审批业务主体，也不是监督主体。其存在和发展仍然缺乏有效的法律性依据和制度性保障。
(三)体系的构建上还不够健全
从纵向上说，国家没有相关法律、法规明确哪一级政府应设联合办公机构，怎样设置这种机构，这客观上造成了目前各级政府或行政职能部门纷纷设立联合办公机构而导致诸多混乱的局面。各地的行政服务中心大多是在“条块分割”的现有管理体制之下从中间突破了一个机构，接下来的问题是如何实现省、市、县(区)、乡(镇)的整体衔接、对口。目前新疆政务超市的设置都集中在地州及市一级，县一级的只占很小的比例，只有且末县行政服务中心、库车县行政服务中心两个。而新疆地域广阔，农民收入较低，加之交通的不便，因而给很多地处边远县乡的农民办事带来很大的不便。从横向上说，行政服务中心其中一个运行机制是“联合办理制”，它要求各职能部门实现信息的沟通与合作的协调，但现实情况是上下改革不统一、左右步调不一致，许多单位未进驻行政服务中心，各单位工作人员间也缺乏相互沟通与合作。
(四)技术方面滞后
由于技术和安全上的原因，各行政服务中心软件都没有和各部门办公业务网直接联接，都存在数据二次录入问题。在和外部网站数据进行交换时，也存在数据交换问题，一般都是手动交换，存在外网数据相对滞后问题。
三、建立和完善政务超市的建议
我国政务超市的发展正方兴未艾，已具规模并初步发挥出了其优势性的功能。然而，由于改革具有环境推动的诱致性和在传统体制下单兵突进的特点，改革过程中明显缺乏理性的制度设计和明晰的理念支持，这使得改革在取得巨大成就的同时导致了一系列严重的问题，“使理想的改革思路不能立竿见影”。要解决这些问题和困境，中心的建设发展需要与政府机构改革、职能转变、推行竞争机制、提高人员素质等配套改革措施相结合，全方位推行改革才能获得长足的发展。
(一)政务超市的建立与发展要以“四个结合”作为基础
1.应与政府职能转变相结合。行政服务中心的发展离不开政府职能转变，要加快政府职能转变，实行简政放权，把不应由政府行使的职权逐步转给企业、市场和社会中介组织。
2.应与政府机构改革相结合。现存的科层制管理结构虽然仍能发挥有效作用，但中间管理层次的膨胀无疑大大延续和迟滞了政府决策的时间。因此，要提高政府的反应速度和有效服务能力，就必须构建富有弹性的权变组织结构，简化中层管理机关，压缩组织结构，使之扁平化，从而缩短决策与执行的距离。这样，既为提高政府的内外应变能力和适应能力奠定了组织基础，又有利于解决中心对各部门工作人员难以实际调控的问题。
3.应与行政审批制度改革相结合。避免服务中心虚设，要以行政审批制度改革相结合，重新梳理政府权力，把审批权逐渐转移到行政服务中心，这些审批权不再属于各职能部门，各职能部门的职能取向要从原来的“审批”转移到“监管”，更好地行使管理、监督、协调、服务等职能。从而真正能够减少一些审批环节，减少一些不必要的程序，建立“无缝隙政府”。
4.应与推行人事制度改革相结合。对于政务超市的建设需要进一步实行人事制度改革，完善“中心”的组织人事管理。首先，对窗口人员的进出、考核、奖惩、党(团)员教育等要有明确的规定。要求各部门推荐骨干人员充实到服务中心来，其人事关系也一并转到服务中心，并为之安排独立的财政预算，实现服务中心的权责统一，调动其积极性，以充分发挥中心的功能。其次，窗口工作人员至少要工作两年后才能调换，年度国家公务员考核由“中心”统一组织，将管理评估结果纳入单位的年度目标考核中，逐步加大其权重。窗口工作人员工作期满后，由“中心”出具鉴定，作为派出部门对干部考核、使用和晋升的依据。再次，对单位和个人制订相应的奖惩制度，以增强“中心”的凝聚力和驾驭能力。
(二)政务超市的建立和发展要以法律和制度作为保障
1.通过法律对政务超市合理定位和设置。目前，按照行政服务中心所肩负的在行政审批方面的监管和服务职能，立法时可以明确规定县级以上行政审批部门应设立行政服务中心，把所有行政审批权集中统一行使，行政服务中心最好确定为相应级别的行政管理部门，由政府委托授权行使相应职权，成为当前政府组织序列里的常设机构，而非特设机构，树立“中心”在审批制度改革中的权威性，并将其管理层人员纳入公务员系列管理。这样既可精简机构和人员，防止职能重叠交叉，又可适应形势变化长期发挥作用。建议省级人民政府建立行政服务中心，高度重视并具体指导这一工作，避免上下脱节各行其事的断层现象。
2.完善财务管理制度。根据“能进则进，充分授权”的原则，各部门进入政务超市集中办理的行政审批事项，所涉及的收费项目全部进入“中心”办理，各部门不复另行办理收费事务。这些行政事业性收费项目的增加、减少、变更必须经“中心”会同财政、物价部门审核。严格执行“收支两条线”制度，坚决取缔“小金库”，使行政审批权不能牟利，行政机关才不会紧守行政审批权，才能为行政审批权的顺利转移扫清障碍。当然考虑到各部门的财政紧张状况，可以用行政服务中心的收费来适当增加各部门的财政拨款和增加公务员个人的奖金福利，这样就可以减少改革的阻力，以此推动行政审批制度改革和财政体制改革的配套进行。
3.建立多重监督机制。完善监督制约机制，防止服务人员滥用职权。历史学家阿克顿勋爵说过：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”由于行政服务中心集众多审批大权于一身，对服务中心的权力监督必须到位，否则将产生更大的制度上的腐败，这要求服务中心建立健全监督机制，通过内部监督和外部监督结合的方式，充分发挥政府自身、广大群众和新闻媒体等的监督作用。
(三)政务超市的发展要以创新作为动力
1.将标杆管理引入政务超市。可以通过使用标杆管理①来提高政府的绩效。通过引入竞争标杆，使进入政务超市的各政府职能部门设定各自的扩展性目标，并对不同部门的绩效加以测量和比较，并公布结果，使各政府职能部门间产生竞争，激发公务员求胜的自豪感和欲望以提高服务质量。
2.重新设计行政业务流程。政务超市的功能是靠流程来实现的，流程的设立和再造要在已有经验基础上，把重心放在整合跨部门的业务流程上，当前试行的并联作业、首办(问)负责制等都是好的，而长远目标则应该给公众一个无缝隙的政府。
3.加强技术基础。用ICT技术(信息通信技术)武装新疆各地的行政服务中心是大势所趋，在目前应用层次和水平不高的情况下，要努力实现用信息化的方式来集成和描述政府的业务、运作模式，要继续开发中心的电子化服务功能，包括网上咨询、网上申报和缴费、网上审批等功能，要把中心的电子化服务与整个政府的电子政务融为一体，使政府成为一个统一的网上政府，加强网络安全防范。通过一个专门的安全中介机构，使网上文档能表明是谁签发出的，保证网络安全。
4.创新服务方式。政府应提供更多的便民服务设施，如：触摸式计算机、大屏幕、电话语音查询服务、申报案件主动回复服务、服务中心的主动引导式服务以及无障碍空间的设置、公众休息区等。每个服务窗口应备有服务指南，前来办证人员只要启动显示屏，翻看服务指南，即对审批中心和每个服务窗口公示事项一目了然。目前，在新疆以上这些服务还主要以汉语为主，今后要充分考虑各地的民族情况，提供多语言的服务。
注释：
①标杆管理起源于20世纪70年代末80年代初美国学习日本的运动中，首先是在企业中流行起来的，它最先的定义是指企业将自己的产品服务和经营管理方式同行业内或其他行为的领袖企业进行比较和衡量，找出自己的不足，学习他人长处，从而提高自身产品质量和经营管理水平，增强企业竞争力，并最终超越他们。它是一种面向实践。面向过程的以方法为主的管理方式，是一个甄别和引进最佳实践的过程。(帕特里夏·基利，史蒂文·梅德林等：《公共部门标杆管理——突破政府绩效的瓶颈》，张定淮译，北京：中国人民大学出版社，2002。)