严监管背景下推动PPP项目规范化融资
张瑞英
摘 要： 在当前严监管的背景下，如何优化PPP项目融资结构、拓宽融资来源，对促进PPP项目顺利落地和规范实施、防范财政金融风险具有重要意义。
关键词： PPP项目；融资；规范化
在许多金融机构高喊“资产荒”的时代，被视为优质资产的PPP项目却出现了融资难，成为PPP项目实施中面临的普遍问题。实践中，PPP项目融资确实存在融资渠道单一、期限错配、政策环境不稳定等问题，亟待完善。
当前PPP项目融资存在的主要问题和障碍
过于依赖金融机构债务融资。按融资性质划分，PPP项目融资可大致分为股权融资和债务融资两种形式。其中股权融资主要包括政府引导基金、社会化股权投资基金以及信托、资管、保险股权计划等；债务融资形式主要有发行债券、银行贷款、信托贷款、保险债权计划等多种途径，资金则主要来自于商业银行及政策性银行表内资金、银行理财资金、保险资金、公司资金与企业年金、养老金、证券公司及基金公司的资产管理类产品等。从现实情况来看，银行等金融机构为规避风险，更偏好于做债务融资。一方面，PPP项目投资规模大，合作周期长，投资回报率偏低，且以市政工程等城市基础设施类项目居多，金融资本并不能指望像其他股权投资项目一样，未来在资本市场实现超额回报。因此，金融资本不想成为真正的股东，而是期望在“资产荒”的背景下，寻找风险相对较低的资产进行债权投资，PPP项目则是这种对象。另一方面，由于PPP项目资金需求量大，资金成本受到严格限制，拥有成本优势的资金主要集中在银行、保险类金融机构。目前我国金融行业为分业经营，银行、保险等金融机构不能投资实体（保险资金可有限投资股权和实体），更多地通过“明股实债”的方式进行债权投资。
除了物质文化，还有精神文化，如标语、展板、黑板报、文化橱窗等。我的教室里有会说话的墙和能交流的板。我们班黑板中间贴有警示语“专心听讲，激情读书，认真作业，成在坚持”，抓住了学习中的几个关键环节，时时提醒学生，这也是一种文化熏陶。教室里的文化标语还有“文明我精神，野蛮我体魄”“勤学苦练，万念归一”“爆发你的小宇宙，追逐我的大理想”“善良，是最美的珍珠”等等。
融资期限错配问题突出。根据中国社会融资成本指数显示，现阶段社会平均融资成本为7.6%，仅是利率成本，若加上各种费用等，平均融资成本将超过8%，绝大部分中小企业融资成本高于10%。PPP项目合作期限长，融资额度大，利润率处于偏低水平，银行贷款在融资期限上匹配度较低。同时，民营企业中大部分为中小型企业，其由于缺少抵押资产、经营不稳定等原因，往往较难获得银行贷款，融资成本更高，受融资成本影响程度大于国有企业，进一步加大了民营企业参与PPP项目的难度。就目前来看，PPP项目仍以市政工程、交通运输等传统基础设施领域为主，“PPP+EPC”模式被大量采用，拥有施工资质的社会资本更为看重施工利润，长期投资意愿不强。从目前市场上调查的情况看，金融工具的期限通常为5—10年，而PPP项目合作周期至少为10年，部分项目甚至长达20—30年，融资期限错配现象严重。对于有稳定收益来源的项目，可以通过资产证券化缓解融资问题，但对于可经营资源少、主要依赖政府付费的项目，如何解决期限错配，是当前PPP融资的一大难题。
金融政策环境不稳定。目前PPP模式尚处于推广示范过程中，尚无统一的PPP管理部门。财政部和国家发改委分别制定PPP模式的政策规定，住建部、交通运输部等行业主管部门也出台了PPP相关部门规章和规范性文件，许多省市也出台了地方规章。政策文件频出，少数地方政府通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目，而金融机构难以判断项目的合规性，普遍将项目是否入国家库、省市库为合规标志，PPP项目入库成为贷款的重要条件。一系列政策的出台，旨在进一步规范地方政府举债融资行为，切实防控财政金融风险，推动PPP模式健康稳健发展。这虽然是长期利好，但社会资本和金融机构担心政策多变，加剧了社会资本和金融机构的观望态度。已入库的项目可能被清理出库，已发放贷款融资的项目更面临违规和财政兑付的巨大风险，金融机构对PPP项目融资必将更加谨慎。
推动PPP项目规范化融资的建议
推进股权融资方式。当前，大资管时代的政策环境为私募股权基金带来广阔的发展空间，私募股权投资基金发展愈发清晰并成为大资管行业的重要组成部分。据国资委统计，央企目前已执行2000多亿元的市场化债转股，有效推动了负债率的下降。2018年，国家发展改革委、人民银行等七部门联合印发《关于市场化银行债权转股权实施中有关具体政策问题的通知》，允许采用股债结合的综合性方案降低企业杠杆率，允许实施机构发起设立私募股权投资基金开展市场化债转股。私募股权投资基金可以拓展基础设施建设PPP项目资金来源，并将部分债券资金直接转换为股权投资，在当前运营前景不太明朗的前提下，该种模式既保证收益，降低风险，又可以在运营良好情况下获得资本升值收益。私募股权投资基金退出渠道多样化，其中主要包括IPO上市、并购、管理层回购退出以及股权转让。就目前情况而言，私募股权投资的成功退出利润达到20—30倍，高额的回报受到社会资本的青睐。但私募股权投资基金也有诸多问题，首先其投资期较长，基金封闭投资期可达10年以上，私募股权投资基金成本较高，诸多因素加大了私募股权投资的风险；其次是二级市场交易不发达，因此，投资人投资后的退出不易；在形式方面，大部分私募股权投资基金采用承诺制，使得基金投资人在基金管理人确定投资项目之后才能根据协议的承诺进行相应的出资。
做好PPP项目融资规划。PPP项目融资规划需要成为PPP项目投资方的“强心剂”和“定心丸”。PPP模式下相关企业所进行的融资需要对预期收益进行较好的判断，并注重预期收益稳定性的不断增加。在实际融资活动开展中，企业可以将较为可行的投资与融资规划书作为一种融资“工具”，在企业可以向商业银行或其它类型投资机构（投资人）提供较为完备的投、融资计划书后，企业在融资上的顺利程度能够得到较好提升。PPP模式下相关项目融资规划的制定需要考虑到企业偿债能力高低，盈利预期等多种因素。在实际的融资操作中，企业也要对自身经营发展状况、融资实际能力等进行较好掌握，进一步提升自身融资能力。
密度、施氮、施磷、施钾4个因素对产量产生一定影响，且产量随各因素的提高呈开口朝下的抛物线，存在产量最高点，各抛物线的顶点就是各单因子的最高产量，对应的是各因子的最优投入量。在试验设计范围内，当密度为123 750株/hm2时，产量为2 153.5kg/hm2；施N为52.5 kg/hm2时，产量为2 159.2 kg/hm2；施P2O5为52.5 kg/hm2时，产量为2 155.1 kg/hm2；施K2O为58.5 kg/hm2时，产量为2 163.7 kg/hm2。
完善PPP政策顶层设计。这几年来各部委从各自监管的角度密集出台监管政策，使得PPP项目政策呈现文件多、杂、乱的态势。PPP政策的明确性和稳定性将直接影响金融机构对PPP模式的信心，从而影响项目的可融资性。此外，地方政府对PPP项目合规性的重视程度将决定投资人对项目的信心，从而影响项目的可融资性。因此，当地政府和实施机构应当在PPP项目实施的各个阶段，特别是识别论证准备阶段始终确保PPP项目的规范性，使得PPP项目合规入库。地方政府和社会资本应当增强对PPP项目可融资性的评估意识，在项目初期充分了解金融机构的融资要求，在项目模式设计时充分考虑可融资性问题，为项目融资落地做好铺垫。
（作者单位：河南农业职业学院）
责任编辑 刘永恒
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