我国地方政府绩效评估组织体系的解析与优化，本文主要内容关键词为：地方政府论文,绩效评估论文,体系论文,组织论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1009-4997(2008)01-0055-06
我国地方政府绩效评估组织体系特点
从上述的案例中不难发现，当下中国地方政府绩效评估组织体系有以下特点：
(一)地方党委和政府是起决定性作用的政府绩效评估主体
在地方政府绩效评估过程中，政府的公共属性决定了评估主体不能仅仅是政府本体，还必须要有其他公共组织、社会公众、专业性评估机构扮演评估主体的角色。上述案例中评估主体多元化的走向是显然易见的，问题在于多元评估主体的选择权和决定权在党委和政府，这样评估基调由党委和政府来确定就不是一件困难的事，评估过程也就会缺乏应有的独立性。
地方党委和政府常常在评估过程中注重评估的外在“符号”，而忽略了其内涵。例如，许多地方在对外开放过程中，十分注意招商引资对本地经济的拉动作用、对地方财政贡献，而对环境、生态、可持续发展考虑较少。对显性的财富总量增加关注较多，而公共物品、公共服务的供应考虑较少。对执政绩效、政府绩效进行评估是执政党依法执政、政府依法行政的重要内容，问题在于，横向意义上的地方政府绩效评估是由地方党委和政府来决定绩效评估的主体选择、程序设计、指标权重；纵向意义上地方政府绩效评估是由上级党委和政府决定着绩效评估的进程推进、主体选择、指标选定等。这里，无论是自上而下还是横向平行的政府绩效评估，专业性评估机构和公众在评估过程中的影响微弱，评估的开放程度和社会化程度较低，绩效评估的组织体系并非开放扁平式的组织体系，而是封闭的金字塔形组织体系。
(二)地方政府绩效评估体系与现行的党政领导体制相吻合
地方政府绩效评估体系并不是游离于现行的党政领导体制之外的独立系统，而是置于党政领导体制之内。西方的政府绩效评估系统，即使是内部评估也保持着其相对的独立性。“美国政府绩效评估的组织系统，概括起来说主要由向总统负责的国家绩效评估委员会、协助国会开展工作的国家审计总署，以及以坎贝尔研究所为代表的民间评估机构组成。”[5]国家绩效评估委员会是美国行政系统里设置和政府绩效评估领导机构；国家审计总署独立于政府行政部门，直接向国会负责；民间评估机构是美国第三方评估政府的典范。美国政府绩效评估的组织体系的主要特色是强大的政府内部评估系统、独立而专业审计机构与活跃的民间评估机构有机结合，这一评估体系固然与分权制衡的领导体制直接相关。
我国地方政府绩效评估体系本身发育深受传统体制的制约和限定，经济改革和社会发展常常依赖于传统体制惯性和推力。以行政力量聚合社会资源、政治资源，构建地方政府绩效评估的平台，绩效评估体系的个性要求会消融于传统体制之中。因而，地方政府绩效评估组织机构的社会化程度较低，独立性不强。本来，政府绩效评估在本质上是对政府效率和政府行为的监督，但是，由于其依附于传统体制，各种权力因素和利益因素容易影响评估过程和评估结果，过程的公平性和结论的公正性难以保证。
(三)地方政府绩效评估职能与政府职能重合
我国传统的政府职能具有全能型的特点，政府无所不包、无所不能。尽管1992年以来的国民经济与社会发展规划中社会发展内容在逐年增加，经济发展的实物指标日益减少，但迄今为止，政府职能转变滞后，以人为本、公平正义、生态保护、公共产品、公共服务并没有成为政府职能的主要内容。科学发展观并没有能完全成为评估价值和政府价值。指标考核的范围越来越广，考核的方法越来越技术化、一票否决项目越来越多，这样，承载政府职能的组织越来越庞大，具有行政色彩的绩效评估组织也随之不断扩张和膨胀。名目繁多的评估活动成为政府职能延伸的最好平台。
行政评估逐步替代行政审批成为中国行政发展过程中不可忽略的走向。日益增多的政府色彩的考核评比、争先创优活动，客观上强化了政府干预经济社会发展欲望，压缩了市场和社会自组织、自发展、自约束的空间。本来，投资环境、生态保护、公共安全、公共服务、公共产品等的供应，是政府责任应有之义，但是，在政府职能没有切实转变的背景下，政府在绩效评估过程中较多的运用一票否认权的考核指标，诸如，招商引资、上访投诉、计划生育、社会治安、生态保护等，把政府责任、社会责任过多的推向公民、企业、社会组织，这无疑有悖于地方政府绩效评估的本意。
地方政府绩效评估职能与政府职能重合，不仅没有能通过政府绩效评估对过于集中的政府权力进行适合分割，监督制约权没有能从行政权中剥离出来，相反还固化了原有的权力结构，绩效评估组织成为执政党组织、政府组织的延伸。政府组织常常各种职能集于一身，咨询、决策、执行、监督、评估、矫治等职能统统都聚集于政府职能或执政职能之中。
优化我国地方政府绩效评估组织体系的路径
在对我国地方政府绩效评估组织体系进行理论分析的基础上，不难发现，优化地方政府绩效评估组织体系是加强政府绩效管理，提升政府绩效水平的一项十分重要的基础性工作。优化我国地方政府绩效评估组织体系的路径主要在以下两个方面。
(一)明晰我国地方政府绩效评估组织体系的价值基础
1.以科学发展观统领地方政府绩效评估
科学发展观第一次把坚持以人为本与经济社会全面协调、可持续发展有机的统一起来，是中国共产党治党治国、谋求发展的世界观和方法论。以科学发展观统领地方政府绩效评估是执政党的责任之所在。
科学发展观要求执政党和政府把治国理政的视野拓展到以人为中心的经济、政治、文化、社会发展的各个方面，并运用经济、行政、法律、政策、道德等手段，统筹社会各种资源，综合解决协调发展的问题。政府回应社会和民众的基本要求，积极履行其社会义务和职责，承担道义的、政治的、行政的、法律的相应责任。政府进行公平公正为核心的制度安排，强化公共服务职能，为各类社会主体创造优良的氛围和环境，保证市场竞争的公平有序，促进要素自由合理流动和资源优化配置，提供优质的公共产品和公共服务，从总体上保障社会成员、社会组织分享的公共资源基本均衡。只有在科学发展观的引领下，才能真正建立体现以人为本、科学发展、社会和谐要求的地方政府绩效评估组织体系。
2.借鉴西方绩效管理理论
公共选择理论。公共选择理论认为，“个人的选择和偏好建构起了组织行动的基础，而经典的行政理论则不同，它们牺牲了这些选择。……持公共选择理论的经济学家把由政府提供服务的规定比作生产的垄断。政府作为一个唯一的服务提供者，就不会产生减少开支的动力，消灭低效率的状况，或者为了提供服务实现工作程序现代化。”[11]公共选择理论的内核是个人私利的概念，它激发了个人和组织决策过程中效用最大化的动机。因而，在设置地方政府绩效评估组织体系时必须要考虑绩效评估的组织公平、程序公平、过程公平、绩效公平。完善的绩效评估组织体系是确保评估结论客观的反映出地方政府的实际业绩前提。对于地方政府而言，公正的绩效评估，对于挖掘和释放自身潜力、提升绩效，达到个人与组织、公民与社会的共同发展、科学发展、可持续发展具有非常重要的意义。公平公正的地方政府绩效评估组织能够起到地方经济社会的科学发展、和谐发展的校正仪和助推器作用。
利益相关者理论。在如何设计绩效评估组织系统上，利益相关理论提供了一种比较现实的路径。利益相关者“利益相关者一般是指在组织问题上存在既得利益，能够影响组织问题规划和解决方式的群体。利益相关者理论有三个相互关联的假设：(1)组织影响着一系列利益相关者群体并受其影响；(2)互动的过程和结果会对组织和具体的利益相关者产生影响；(3)显著利益相关者的观点对组织战略的运营尤其重要。”[12]在设置地方政府绩效评估组织体系时，首先要考虑能够容纳接受并享受其产品和服务的社会公众，与此同时，也要考虑为政府绩效输入资源的决策者和管理者对整个评估组织、评估过程所产生的影响和效应。要基于利益相关者的理论和方法，让受影响的各种相关利益相关者群体参与系统设计，要从组织层面，保证政府绩效评估的程序、过程、资源分配、结果反馈的公平公正。
(二)构建具有中国特色的现代地方政府绩效评估组织体系
中国地方政府绩效评估不能照搬照抄西方地方政府绩效评估模式，而是要将其置于独有的政治生态、行政生态、社会生态之中，地方政府绩效评估不能偏离党的领导，即使西方国家政府绩效评估也并不是一个单纯的技术行为，而是作为执政党的执政策略、执政行为、施政过程、执政合法性实现路径。并且，中国共产党作为唯一具有执政资格的执政党，党政合一的政治体制根深蒂固，执政党组织及其影响渗透到人们政治社会化的任何一个过程和领域。
中国地方政府绩效评估要遵循绩效评估一般规律，要将现代西方国家政府绩效评估的元素、流程、理念、工具等运用到绩效管理的过程中来，使得具有中国特色的地方政府绩效评估具有现代意义和时代内涵。
1.党政一体化的地方政府绩效管理的权力机构。许多开展政府绩效管理工作地方，一般都成立了以市委书记为主任、市长和市委副书记为副主任以及市纪委书记、市委组织部长、副市长、市委和市政府秘书长为成员绩效管理委员会，全面领导地方政府的绩效管理工作。在绩效管理委员会之下，整合地方的督查、考核、监察、评议等行政资源，成立绩效管理委员办公室，将绩效评估工作作为其中的一项重要工作。党政一体化的地方政府绩效管理委员会是整个地方政府绩效管理的领导核心和组织中枢。
2.公众为本位的政府绩效评估组织体系。我国公共部门绩效评估处于起步阶段，组织体系比较封闭，难免带有主观色彩和自利因素，以民众为本体的地方政府绩效可以弥补这一天然缺陷。公众是政府提供的公共服务或公共产品的消费者，新公共管理的理论表明必须让消费者参与到相关的评估机制中来加以评判，才会绩效评估具有合法性。只有当公共物品能满足消费者需要而为消费者接受时，此种公共服务才算是最有绩效的。“传统行政管理的自上而下、金字塔形的等级制模式限制了市民参与业绩评估的作用。把市民排除在外而设计和执行业绩评估系统可以要容易一些，经理可以主宰什么该评估，怎样评估。尽管执行起来简便一些，但这样的业绩评估系统达不到目的：即究竟什么事对一个社区来讲最为重要。市民的参与通过将事实(硬件资料数据)与价值观(市民感觉如何)结合起来而增加了指标体系的社会相关性。”[13]
3.第三方评估参与评估过程的组织体系。公民社会的发展和信息时代的到来，原有纵式评估的组织体系早已不能满足地方政府绩效评估的要求，因为这种模式的评估点存在着上下之间利益牵制和关联。第三方评估以独立、理性、专业而见长，适合当代行政组织从科层式向扁平式组织结构转变。第三方评估是西方国家政府绩效评估组织体系的重要组成部分，“美国的锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估并发布评估报告，引起政府和公众广泛关注。”[14]
甘肃省政府委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心对所辖市(州)政府和所属部门进行的绩效评估；北京市有的区(县)政府委托国内著名咨询机构零点研究咨询集团开展的政务环境绩效评估，也属于这种类型的第三方政府绩效评估。[15]
我国政府自上而下的审计机关是对各级政府部门财务审计的主要机关，绩效审计的功能并不突出和明显。绩效审计应由独立的审计机构或人员，依据相关法律、法规、标准，独立、公正的运用审计程序和方法，对政府及各隶属部门或单位的经济活动的效率、效果、效益进行审计和评价。应开发和拓展现有的审计机关完善的组织体系的资源和功能，使其更多在第三方评估中发挥作用。尽管我国政府审计机关并非严格意义的第三方，但是，将其发展为独立的评估力量，却是政府绩效评估的走向。